一、防范化解重大安全风险的理论与实践

城市矿山项目社会稳定风险评估体系构建及实证研究

刘指意，李雪，刘樑

摘要：城市矿山项目是国家对城市矿产资源回收利用做出的重大尝试，其社会稳定风险受到社会的广泛关注。本文从合法性、合理性、可行性和可控性四个方面构建了城市矿山项目社会稳定风险评估指标体系，并以保和富山再生资源城市矿山项目为例，运用问卷调查法和综合风险指数法等方法，对城市矿山项目的征地风险、环境影响风险、建设安全风险、财务经营风险和其他风险进行了有效评估。研究发现：城市矿山项目的环境影响风险较小，且通过改善措施等手段和方法的运用，可以有效避免相关的风险。该研究在一定程度上解决了城市矿山等重大项目对社会稳定风险的识别和应对问题，有效地降低了重大项目的社会稳定风险，不仅为项目顺利开展奠定了基础，也为政府部门提前决策和干预提供了参考与借鉴。

关键词：城市矿山；社会稳定；风险评估

一、引言

在世界人口增多、自然资源面临枯竭的今天，城市经济发展速度快于农村，导致各类资源以产成品的形式在城市集聚，大部分地下矿产资源经过开采已经转移到地面，加工成为人类所需的各种物品，并最终以垃圾的形式分布在城市周围。如果能将这些废弃资源加以利用，城市将会成为巨大的“矿山”。“城市矿山”与“城市矿产”是同一概念。早在20世纪60年代，就有美国学者提出了将城市作为矿山这一大胆设想［1］。学术界普遍认为“城市矿产”指的是在工业化和城市化进程中，包括钢铁、有色金属等在内的可循环利用的矿产资源。这些资源在城市汇集，并蕴藏在城市排放的垃圾中。简单地说，城市矿山项目就是对废弃资源重复利用的项目。在循环经济以及可再生资源的潮流趋势下，越来越多的地区进行了建设城市矿产示范基地的实践。

从项目风险的角度出发，董小林（2018）分别从项目实施内、外两个角度分析了可能产生的风险，即项目风险和社会风险，并探索了项目风险与社会风险的关系，指出要加强项目全程的风险管理就是要把风险管理看作一个过程，并将可持续发展与稳定和谐的思想贯穿项目建设的各个阶段［2］。王娟丽（2017）将层次分析法和模糊综合评价法相结合，构建了影响重大项目的社会风险的评价指标和评估模型［3］。柴国荣等（2017）等构建了基于贝叶斯网络的模型来考虑风险源的发生概率以及可控程度，更直观地反映出风险的传递过程，提出了空间受限项目风险源管理策略［4］。高武等（2016）构建了全面评价项目风险带给项目主体的多重项目损失的项目风险评价模型［5］。任南等（2015）将风险传播的影响纳入项目风险控制来考虑，建立风险累积传播概率矩阵优化目标函数，运用遗传算法优化风险网络中WP耦合模块内部排序，对风险传播进行控制［6］。胡象明等（2014）从公众风险感知的角度出发，基于西方风险感知的两大理论——心理测量和文化理论，构建了全新的社会稳定评估分析框架［7］。国外的风险评估技术多用于医疗、疾病、环境、信息方面，Wangen等（2017）在11种信息风险评估的基础上提出了核心统一风险框架，根据任务、运用和结果将这个框架运用于风险评估［8］。Delgado－Caballero（2017）等运用IEUBK模型（儿童在铅中的综合暴露吸收生物动力学模型）来评估了铅对儿童群体的风险及危害［9］。Dong Qingxing等（2016）认为传统的评估方法不能处理分析过程中至关重要因素的有关准则，在事前供应链风险评估模型的基础上建立了OM－AHP（多量级层次分析法）模型来使影响供应链风险的可理解和不可理解的因素具有可比性［10］。William Knowle等（2015）在断电闭门和断电关门工业控制运作系统中引入了“功能性确认”概念［11］。

本文以城市矿山项目为对象，构建了项目社会稳定风险评估指标体系，并以保和富山再生资源城市矿山项目为例，从项目评估的主体、内容、方法等内容研究项目社会稳定风险评估过程，并得出评估结果。

二、城市矿山项目社会稳定风险评估指标体系

对可操作性强的项目建立社会稳定风险评估指标体系，要在充分考虑相关利益主体在调查过程中的意愿和诉求的基础上，参考专家学者的意见和建议而确定。本文采用王娟丽（2017）构建的重大项目社会稳定风险评估指标体系，将指标体系由上至下分为目标层、要素层和指标层三层；其中要素层分为合法性、合理性、可行性和可控性四个要素，指标层包含多个详细指标（如表1所示）。

考虑到城市矿山项目与其他重大项目略微存在差异，在参考上述指标体系的四个要素，对拟建项目合法性、合理性、可行性和可控性进行严格的评估的基础上，根据项目的实际情况，增加了拟建项目的安全性评估，从而形成了城市矿山项目社会稳定风险评估指标体系（如表2所示）。

三、城市矿山项目社会稳定风险评估流程设计

目前，在城市矿山项目社会稳定风险评估的实际操作过程中，一般是项目管理委员会担任评估主体，但项目管理委员会会通常将评估任务外包给具有相对独立性的风险评估公司，政府则起主导和监管的作用。

项目风险评估需要在充分收集资料的基础上，运用多种方式参考当地政府、相关部门及可能受影响的公众的意见，并借助定性或定量的方法对项目面临的多种风险进行评估。项目风险评估通过公示、座谈会、听证会、实地走访等多种方式获取群众意见，采用风险因素对照表法对该项目特征风险因素进行识别，利用综合风险指数法对建设项目实施的合法性、合理性、可行性、可控性、安全性以及可能引发的社会稳定风险等进行评估。评估的具体方法是：第一，通过对民意和以往资料的分析，提取出影响项目的主要风险因素；第二，通过风险概率影响矩阵进一步分析、预测和估计每个主要风险因素的风险程度；第三，根据各专家评估和打分来初步拟定和确定各单因素风险在拟建项目整体风险中的权重；第四，利用各类风险的程度以及权重进行加权计算，得到该项目的综合风险指数；第五，参照有关标准，划分风险等级（如图1所示）。

四、实证分析

根据前述构建的城市矿山项目社会稳定风险评估的指标体系和流程，本文以保和富山再生资源城市矿山项目为例，对该项目社会稳定风险评估展开实证研究，为判断项目风险等级提供了参考依据，从而在很大程度上准确判断项目能否立项以及立项后能否正常进行。

由于保和富山再生资源城市矿山项目占地面积大，项目建设工程量大，且建成后对周围环境的影响不可忽视，基于前述的评估指标体系，通过专家评价法，识别和挖掘出适用于保和富山再生资源城市矿山项目的关键指标，具体包括五个方面：①征地风险指标。评估项目是否需要征地，是否考虑到征地所带来的人力、财力、物力的影响，项目征地是否有相应的政策支撑，征地方案是否合理。②环境影响风险指标。主要评估项目在建设过程中以及建成之后对当地环境造成的影响的大小、环境影响是否在可接受范围内以及项目是否能够达到国家和当地政府的环保标准。③建设安全风险指标。主要评估项目在建设过程当中是否能保证施工人员的安全，相关防范措施是否达到国家规定的标准。④财务经营风险指标。主要评估项目投资结构是否合理，资金能否及时到位，是否会出现资金不足导致项目进展中断的情况。⑤其他风险指标。主要评估政策变动是否对项目产生不利影响，项目技术是否成熟，是否能够抵挡自然灾害，是否能够在规定时间内完工。

保和富山再生资源城市矿山项目社会稳定风险评估方法包括多个步骤。首先，要确定每类风险因素的权重W。其中，0≤W≤1, W代表风险的重要性。W越接近1，则表示某类风险在所有风险中的重要性越大；W越接近0，则表示某类风险越不那么重要。W取值越大，表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次，确定风险可能性大小的等级值C。其中，项目风险值0.2对应风险等级“很小”,0.4对应等级“较小”,0.6对应等级“中等”,0.8对应等级“较大”, 1.0对应等级“很大”。最后，将每类风险因素的权重W与等级值C相乘，求出每类风险因素的值（W×C），然后将各类风险的值进行求和（∑ W×C）。综合风险的分值与整个项目的风险息息相关。综合风险的分值越高，说明项目对社会稳定造成的风险越大。一般而言，综合风险分值处于［0.2,0.4］区间时，表示该项目风险低，影响社会稳定的概率非常低，但是不排除有引发个体矛盾冲突的可能；分值处于［0.41,0.7］区间时，表示该项目风险中等，有概率出现一般性群体事件导致的社会稳定风险；分值处于［0.71,1.0］区间时，表示该项目风险高，有很大可能引起社会动荡。

2013年9月，国家发展改革委员会（简称国家发改委）、财政部批复同意四川保和富山再生资源产业园为第四批国家“城市矿产”示范基地。四川省保和富山再生资源开发有限公司成立于2011年，注册资金1亿元，是由香港福舰投资有限公司出资组建的专业从事再生资源开发与利用的企业，主要发展循环经济产业，以建成国家“城市矿产”示范基地为目标。园区规划面积4900亩（1亩≈666.7平方米，下同），范围包括小枧沟镇的河沟村、顺河村、利民村和松垭镇的日新村。项目预计总投资498000万元。示范基地将建成三大产业链——以废旧铜为主的铜加工产业链，以废旧轮胎为主的改性胶粉、翻新轮胎产业链。示范基地将建成以废旧铜、废旧轮胎和废旧汽车拆解为主的三大产业链，同时，将建设电子交易结算、废钢铁加工配送、废铝加工配送、废塑料加工配送、商务配套服务等五大中心。项目建成后，预计第二年可聚集回收再生资源165万吨，拆解、分拣能力达到150万吨，深加工能力达50万吨。

四川保和富山再生资源产业园国家“城市矿产”示范基地将先行启动再生资源集散分拣交易中心项目、年产20万吨阳极板项目、年产10万吨再生铜项目、年产3000千米特种电缆项目、无卤新型绿色环保线缆项目、年产30000吨超声波改性胶粉项目、年产3万吨节能环保型特种漆包线项目、金循环再生资源电子商务平台项目共8个项目，总占地面积1637亩，投资额60.76亿元。

在保和富山再生资源城市矿山项目的评估中，在征地方面，已办理土地使用及规划许可等相关手续，且不涉及直接征地拆迁，能将征地风险降到最低。根据征地风险综合评价表，征地可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.20，风险程度很低，表明项目实施过程中因为征地引发社会冲突的可能性很小（如表3所示）。

在环境影响方面，评估分别对大气环境污染的风险、水环境污染的风险、声环境污染的风险、固体垃圾污染的风险进行了分析。无论是在施工阶段还是项目运营阶段，项目所在区域环境经综合治理以后，都将达到国家要求的标准，该类风险发生的可能性很小，影响生态环境和居民居住环境的概率非常小。根据项目环境风险综合评价表，项目可能出现的环境污染的综合风险值为0.40，风险等级低，表明此项目实施过程对环境的影响不大，不易造成环境污染（如表4所示）。

在建设安全方面，以区域为划分标准，对项目的冷热拌站、生活区和施工现场三个场所进行了劳动安全、职业安全、职业卫生和消防安全的风险评估。保和富山再生资源城市矿山项目的生产技术方案及安全施工措施已经建委审批，且业主单位的曾建项目在安全建设方面成绩非常出众，得到业内外人士好评。根据项目建设安全风险综合评价表，项目可能出现的环境污染的综合风险值为0.20，风险等级非常低，表明此项目在建设过程中仅有小概率出现建设安全风险（如表5所示）。

在财务经营方面，公司现金流情况良好，后期筹措资金风险较小。且公司在多年的经营中积累了较强的经济实力，积极引进多种渠道的投资资金，能保障项目自筹资金的需要。根据项目财务经营风险综合评价表，项目可能出现的项目财务经营的综合风险值为0.30，风险较小，表明项目在实施过程中出现财务经营风险概率不大，财务经营状况良好，不会阻碍项目的正常进行（如表6所示）。

在其他风险方面，区域发展的城市矿山政策在很长一段时间都不会变化，具有持续性，因此政策变动的风险较低；保和富山再生资源城市矿山项目引进先进的“城市矿山”对废旧资源处理的生产线，并在后期废旧资源生产过程中采用自有技术如“一种用再生铜生产阳极板的方法”和“一种特硼复合精炼剂再生紫杂铜精炼的工艺技术”等。各项技术均较成熟，技术风险发生的可能性较低。自然灾害作为不可抗力因素，且具有不可预测性，在现实生活中并不少见，是各类风险中发生概率最大的。本项目开发周期长，且项目开发所需的人力、物力巨大，在建设过程中不可避免地会出现难以预测的风险，对项目完工造成影响。根据项目其他风险综合评价表，项目可能出现其他风险的综合风险值为0.30，风险程度低，表明项目实施过程中出现其他风险的概率不大（如表7所示）。

在上述保和富山再生资源城市矿山项目可能引发的五项风险的可能性的单项评估的基础上，为确定该项目的整体风险等级，要使用量化的方法，对各项风险发生的概率进行测算，从而得出项目整体综合风险的程度及影响值高低。根据项目整体社会稳定风险综合评价表，项目从整体上看可能出现的综合风险值为0.27，风险程度低，表明项目实施过程中包含征地、环境、安全、财务及其他风险在内的综合风险对社会稳定的影响较小（如表8所示）。

针对保和富山再生资源城市矿山项目面临的这五项风险，运用阶段性的视角，对项目前期准备阶段、建设阶段、运营阶段这三个阶段提出相关专业风险因素的防范和化解措施（如表9所示）。

风险等级将各类风险看作一个整体，是在充分考虑各类风险对社会稳定影响基础上确定的。保和富山再生资源城市矿山项目应对风险措施在充分考虑项目特点、风险因素特征及项目所在地已发生过的风险事件特征的基础上提出，具有较强的可信度。预期判断，项目实施风险防范和化解措施后，项目预期风险等级为微小风险，且各个风险因素的发生概率、影响程度均有所降低，风险程度相应降低（如表10所示）。

保和富山再生资源城市矿山项目对项目实施过程中可能存在的征地风险、环境影响风险、建设安全风险、财务经营风险和其他风险进行评价，在单个项目风险综合评价的基础上，得出项目总体对社会稳定的影响与风险，并通过实施防范和化解措施进一步降低项目的社会稳定风险。在风险分析的基础上，得出了保和富山再生资源城市矿山项目社会稳定风险评估的结果，表明此项目综合风险程度低，可以正常进行。

五、结论

城市矿山项目对废弃的资源加以有效利用，可替代部分原生资源，减轻环境污染，是从国家环境保护战略出发的重大实践。建立“城市矿山”示范基地不仅是国家政策引导的方向，更是未来发展循环经济、新兴产业的必然趋势。

保和富山再生资源城市矿山项目对社会稳定影响的风险较小，且通过相关措施的实行，项目综合风险等级会在原来的基础上进一步降低，对社会稳定的影响微乎其微，项目可以正常建设与运行。

本文构建的城市矿山项目社会稳定风险评估指标体系，对于其他地区城市矿山项目社会稳定风险评估具有一定的参考价值和适用性，但是由于项目所在地区、项目特性的不同，项目社会稳定风险评估的指标选取会有所不同，应根据项目实际情况不断调整和完善评估体系。在针对保和富山再生资源城市矿山项目进行分析的基础上，我们可以看出城市矿山项目在实施过程中出现征地风险、环境影响风险的可能性较大。在评估征地、环境影响风险时，我们首先要明确引起社会稳定的矛盾和因素，如果项目影响社会稳定的因素较多，则可以考虑不予立项，从源头上隔绝风险对社会稳定的影响；其次是要优化风险评估程序，要在充分听取当地群众意见和专家意见的基础上，提高风险评估的民主性和专业性，同时要运用科学的方法对风险因素进行分析，以加强风险评估的科学性和技术性；14最后是要将征地风险、环境影响风险等其他风险有效结合起来，形成完善的风险评估系统，在分析单种风险的基础上得出项目总体风险等级。

本文对各类风险的权重是根据以往的经验和民意来确定的。权重确定仅采用综合风险指数法，使用的定量方法偏简单，其科学性有待进一步提高。在以后的研究中可利用SPSS软件进行数据分析，使研究结果更加准确。

参考文献：

［1］周永生，章昌平．国内外“城市矿产”研究与实践综述［J］．学术论坛，2012,35（4）:118－124.

［2］董小林．关于重大建设项目社会稳定风险评估的几个问题［J］．社会科学家，2018（1）:98－104.

［3］王娟丽．基于AHP－FCE法的重大项目社会稳定风险评估［J］．社会科学家，2017（2）:67－73.

［4］柴国荣，黄龙沣，宗胜亮．基于贝叶斯网络的空间受限项目风险管理研究［J］．科技管理研究，2017,37（14）:232－238.

［5］高武，洪开荣，潘彬．重大基础设施项目风险多维互动组合评价模型［J］．统计与决策，2016（22）:173－176.

［6］任南，韩冰洁，马梦园．基于工作包排序的项目风险传播控制［J］．系统工程，2015,33（12）:146－152.

［7］胡象明，王锋．一个新的社会稳定风险评估分析框架：风险感知的视角［J］．中国行政管理，2014（4）:102－108.

［8］WANGEN, GAUTE. Information security risk assessment: a method comparison［J］. Computer,2017,50（4）:52－61.

［9］DELGADO－CABALLERO M R, VALLES－ARAGON M C, MILLAN R, et al. Risk assessment through leubk model in an inhabited area contaminated with lead ［J］. Environmental Progress & Sustainable Energy,2018,37（1）:391－398.

［10］DONG Q X, COOPER O. An orders－of－magnitude AHP supply chain risk assessment framework［J］. International Journal of Production Economics,2016,182:144－156.

［11］K NOWLE W. A survey of cyber security management in industrial control systems［J］. International Journal of Critical Infrastructure Protection,2015,9:52－80.