第2章 《建言献策 尽责履职》：提案

关于财政部提高民航院校特种专业生均综合定额拨款标准的提案

1978年改革开放以来，我国民航业一直保持高速发展态势，平均运输年增长速度为18%。我国民航运输总周转量在国际民航组织（ICAO）缔约国中的排名，由1978年的第37位上升至2005年的第2位；民航旅客周转量在国家综合交通体系（含民航、铁路、公路、水运）中的比重由1978年的1.6%上升到2008年的12.3%。

虽然中国民航运输总周转量已经跃居世界第2位，但与世界头号民航强国美国（两国国土面积差不多）相比，还有巨大差距。到目前为止，我国商用飞机数量为1417架，仅为美国的1/6；商用机场数量为166个，仅为美国的1/4；通用飞机数量为707架，仅为美国的0.3%；通用机场数量为68个，仅为美国的0.4%；我国运输总周转量仅为美国的1/5。

根据美国波音公司的最新预测，未来20年内，中国将需要购买3770架新的商用大飞机，价值达4000亿美元。预测在该时期内，中国将一直是除美国以外新民用飞机的最大市场。

为了保障民航业的持续健康发展，2010年1月，中国民航局提出了建设中国民航强国的战略目标，并争取纳入国家发展战略。民航强国战略明确要求，民航院校要做好民航特种专业（包括飞行、机务、空管和机场运行与管理专业）人才培养工作。

财政部、教育部在2008年10月10日下发了财教〔2008〕232号文件《财政部教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》（以下简称232号文件），对中央高校的预算拨款制度进行改革。改革后的本专科生均综合定额拨款标准更加细化。海洋工程类、农学类、医学类等专业/学生类别的公用经费定额较高，其中海洋工程类公用经费学科折算系数为1.5，医学类公用经费学科折算系数为2.5，并在此基础上对海洋等类型学校有20%拨款总额的总体上浮，体现了不同专业的本专科生均综合定额拨款标准的差异性。

民航特种专业人才的培养成本很高，因为这些专业要求学生动手能力强，能够较快适应岗位的需要，尽量做到“零适应”。这就需要投入大量资金建设相关的专业实验室，配备比较多的教师参与实验教学，同时派遣学生到生产单位实习或见习。此外，这些专业还要求老师的实践能力强，需要他们不断到国外学习和到生产岗位去实习或挂职，这些无形中都造成了人才培养成本的升高。但是，除飞行专业之外，其他民航特种专业的生均综合定额拨款标准和工科类通用专业是一样的，学费也是按照国家现有学费标准收取。这就意味着招收特种专业的学生越多，学校的成本投入就越大，办学效率就越低。以中国民航大学为例，按照民航局的要求，这几年学校招收的空管和机务类专业学生每年都占全校的50%以上，而且招生规模增幅较大，已经达到每年5000人，但学校办学效益反而下降了。由于大部分资金都用在培养特种人才方面（可以说是拿通用养特色），中国民航大学的教师工作量增加较快，但工资普遍偏低，造成了高水平特色教师“招不来，留不住”的尴尬局面，这对民航特种专业人才的培养极其不利。

我们认为，民航和航海都属于交通运输工程专业，专业特色相近，但民航培养成本更高。我们建议，财政部提高民航院校特种专业生均综合定额拨款标准，至少向航海类专业看齐。

（2010年）

关于依据办学规模核定民航院校本科生均定额财政拨款总额的提案

2015年11月，财政部、教育部联合发布《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教〔2015〕467号），改革完善中央高校预算拨款制度。为引导中央高校合理调整招生规模和学科专业结构、加强内涵建设，该改革在完善基本支出体系方面实施了“在现行生均定额体系的基础上，逐步建立中央高校本科生均定额拨款总额相对稳定机制：以2—3年为一周期，保持周期内每所中央高校本科生均定额拨款总额的基本稳定”的举措，并发挥了很好的作用。

近年来，中国民航业平均以国家GDP增速约两倍的速度高速发展，未来行业仍将呈持续高速增长的态势，对机务、空管、飞行、签派、航空安全技术等专业技术人才的需求将大幅增加。中国民航局出台的《民航教育培训“十三五”规划》，要求民航直属院校发挥专业人才教育培训主渠道作用，构建支持行业发展的高层次人才培养和科技创新体系。作为为民航事业培养专门人才的民航主力高校，中国民航大学仍需要扩大办学规模，为行业输送急需的专业技术人才。

2014—2017年民航运输总周转量及民航旅客周转量增长率表

名称 2014年 2015年 2016年 2017年

运输总周转量增长率（%） 11.40% 13.80% 13.00% 12.50%

民航旅客周转量增长率（%） 12% 15% 15% 13%

2014—2018年中国民航大学本专科在校生人数及本专科生财政拨款总额表

名称 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年

本专科在校生人数（人） 21176 22023 23181 23861 24450

本专科生财政拨款总额（万元） 35316 39964 39964 39964 39964

2015—2018年，中国民航大学本专科在校生人数增加了2427人，增长率11%，增量全部用于培养急需的机务、空管、飞行专业学生。根据民航事业发展对人才的需要和民航局规划要求，学校的学生规模还将持续增长。同时，机务、空管、飞行专业作为民航特有新技术应用密集型专业，对实践能力要求高，学校在实践环节培养中所需实验设备投资（飞机、发动机、模拟机）、耗材耗能支出较普通专业更高。此外，为保障正常的教学运行，满足生师比要求，学校教职工人数增加约350人，学校基本支出经费大幅增长。

2015—2018年，本专科生财政拨款总额维持39964万元不变。若按在校生人数增加率同比增长，2018年本专科生财政拨款总额应增加4500万元左右。如果财政拨款继续零增长，长此以往，学校收入将无法满足日常运行支出。

为此建议，针对确因国家、行业发展需要，在校生规模扩大的民航等高等院校，依据办学规模动态核定其生均定额财政拨款总额，以保证行业持续高效运转。

（2018年）

关于设立中央财政支持部委高校发展专项资金的提案

我国高校目前主要包括三类：教育部直属高校、地方高校和非教育部直属的中央部委高校。教育部直属本科高校共76所，其中“985”高校32所（占42%），“211”高校72所（占94.7%），其余4所也都有博士学位授予权。中央财政对于这些学校一直有稳定、大量的投入，这些高校普遍发展较快。

为促进高等教育区域协调发展、提高地方高等教育质量，2010年中央财政设立了支持地方高校发展专项基金，用以支持地方高校的重点发展和特色办学。专项资金主要用于地方高校的内涵建设，包括重点学科建设、教学实验平台建设、科研平台和专业能力实践基地建设、公共服务体系建设以及人才培养和创新团队建设等。

目前，非教育部直属的中央部委本科高校共38所，分布在21个部委局。这些高校呈现两极化发展趋势。5个部委局有“985”直属高校（占23.8%），10个部委局有“211”直属高校（占47.6%），11个部委局有博士授权单位直属高校（占52.4%），8个部委局只有本科直属高校，这些学校近年来才升格为本科院校，升格前均以培训为主，且办学规模都较小（在校生平均3700人）。

非教育部直属的中央部委主管的行业院校一般对于基建项目支持力度较大，因为这些项目可以通过部委正常预算程序进行立项。但对于学校内涵建设投入的资金很少，且时有时无，不利于内涵建设的持续发展，因为没有相关预算，严重制约了行业高校的发展。

以我所在的中国民航大学为例。中国民航大学是直属于中国民航局的唯一一所综合性大学。学校已有60年建校历史，1981年开始本科教育（目前本科一志愿率达97%），1998年获得硕士学位授予权，2010年中国民航局批准开始博士点建设。目前有在校学生约2万人（其中研究生2000余人），教职员工约1500人。“十一五”期间我校获得的内涵建设资金如下表所示。

中国民航大学“十一五”期间所获得的内涵建设经费表（单位：万元）

年份 财政部拨款 民航局拨款 总经费

2006年 0 242 242

2007年 200 320 520

2008年 400 420 820

2009年 906 540 1446

2010年 900 640 1540

虽然近年来增幅不小，但基数太低。此外，民航是一个新技术应用密集型的行业，实验室建设投入很大（飞机、发动机等成本都很高），特种专业人才培养成本也很高，对于20000人规模的行业高校，这点经费可谓杯水车薪，尤其是在高层次人才竞争异常激烈的今天（一个高端人才及其团队的引进及配套科研启动经费都高达几百万甚至上千万元）。稳定内涵建设经费的短缺，严重制约了学校的发展和水平提升。

近年来，我国民航一直保持高速发展态势（运输总周转量在2005年就跃居世界第二位，旅客运输周转量占综合交通运输体系的14%），也是六种交通运输方式（铁路、公路、水运、民航、城市轨道、管道）中增速最快的。民航高校也肩负着为我国国产大型客机和支线飞机培养飞机深度维修与保养、初始与持续适航审定、安全飞行保障等高层次人才的重任。但中国民航却是六种交通运输方式的部委行业高校中唯一没有博士点的，也是非教育部直属中央部委院校中除8所本科院校和中央团校（中央青年政治学院）外唯一没有博士点的。高水平人才的缺乏，严重制约了中国民航业发展，给民航安全运行带来严重的隐患。

我们建议，在设立中央财政支持地方高校发展专项基金的基础上，设立中央财政支持部委行业高校发展专项资金（国家高等教育发展不应有行业盲区），财政部和教育部至少同意，中央部委比照地方高校发展专项基金的开支范围每年编列相关预算。此外，在审批程序上不是按照基建项目来走，因其审批周期太长，且无保障，比如中国民航大学“十一五”初期申报的三期工程建设项目直到2010年7月底才被批准，建设经费2010年12月才陆续到位。

中央财政支持部委行业高校发展专项资金资助对象是中央部属本科院校中没有得到“211”和“985”专项经费支持的。且至少有硕士学位授予权的高校（目前只有11所），建议适当向目前唯一没有博士点的中国民航局直属高校倾斜。专项资金主要用于中央部委行业高校内涵建设，包括：

（一）特色重点学科建设

支持部委非“211工程”学校国家重点学科的学科方向、队伍建设、人才培养、科学研究、学术交流和条件建设等。

（二）省部级重点学科建设

支持省部级重点学科、重点实验室、重点研究基地条件建设。

（三）教学实验平台建设

支持基础教学实验室和专业实验室建设。对涉及落实国家重大战略决策、行业发展急需的专业建设予以优先支持。

（四）科研平台和专业能力实践基地建设

支持高校科学构建科研和实践教学体系，建设科研平台、工程训练中心、创新基地和实训实践基地。

（五）公共服务体系建设

支持校园水、电、气、暖等主要基础设施更新和节能改造，校园网络基础建设，数字图书信息资源和共享平台建设。

（六）人才培养和创新团队建设

支持创新人才引进和培养、师资队伍培训和学术交流，以及创新团队建设。

（2011年）

关于改革民航专业学位研究生招生制度的提案

2013年，教育部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于深入推进专业学位研究生培养模式改革的意见》，把培养模式改革作为专业学位研究生教育改革的重点，强调与行业需求紧密结合，培养行业所需要的高层次应用型创新型人才。这几年取得了不少成绩。

民航是一个高技术应用非常密集和国际化程度很高的行业，人才培养具有鲜明的行业特色和职业特色，以培养高水平应用型人才为主。由于民航院校一直保留在中国民航局的行政管理体系之下，现代职业教育的色彩一直非常浓厚，且一直保持至今。2014年，在全国职业教育工作会议上，民航局作为唯一的行业代表发言，交流民航开展现代职业教育的经验。

目前，中国民航局下辖5所高校，其中普通本科院校2所、高职院校3所。中国民航大学是国内唯一一所学科专业门类齐全的综合性民航运输类大学，是世界上规模最大的民航高等学府。中国民航飞行学院是世界上规模最大的以飞行训练为主的学校，兼顾其他专业。其中中国民航大学1999年就开始培养研究生，具备免试推荐研究生的基本条件。2010年，中国民航大学60周年校庆期间，张德江委员长提出了把中国民航大学建成“享有国际声誉的世界著名的民航类高等学府”的目标。

由于开展民航教育成本很高，国内只有中国民航大学和中国民航飞行学院开展了本科和研究生教育（南京航空航天大学民航学院的招生规模很小），每年全日制研究生招生规模为750人左右，在职研究生招生规模为350人左右。但遗憾的是，由于民航系统就业前景好，两校本科毕业生考研比例不高，即使考研也多报考“211”和“985”这类重点大学。这样一来，报考这两校的研究生以其他普通非“211”学校为主，对于民航不熟悉。研究生培养阶段时间太短，难以胜任民航行业的职业发展需要。根据我们16年的研究生培养实践，表现出色的学生多是我校的本科毕业学生，即使是“211”院校来的学生，超越他们的也不多。因为我校本科生生源质量较高，过去10年平均生源质量在全国位居108位。中国民航飞行学院的飞行技术与安全专业研究生如果不懂飞行，很难胜任未来岗位。

在教育部的大力支持下，中国民航大学积极与国外合作开展民航专业研究生和工程师的培养工作，尤其是与法国航空航天高校集团（GEA）四所大学开展了卓有成效的合作，并得到了欧盟、法国政府、空客公司和民航局经费的大力支持。2001年开始，在欧盟和空客的支持下，连续开办了12期面向在职人员的中法航空安全管理硕士班，学制为1.5年，培养学员600余名，培养方向包括国家急需的适航、机务维修、空管运行、飞行安全、导航工程，培养了大批优秀毕业生，包括中国驻国际民航组织大使马涛、民航特聘专家施和平、空管局局长王利亚、民航科学技术研究院院长姜春水、飞标司司长徐超群等。

2007年起，在法国政府及中国教育部、民航局的大力支持下，我校成立了中欧航空工程师学院（教育部正式认定的47个对外联合办学机构之一），每年从全校挑选100名优秀学生，进行精英化培养（法语授课），学制是3+3.5，同时拿中国的硕士文凭和法国的工程师文凭，培养的专业方向是国家急需的适航维修、结构与材料、航空电子与通信系统。2014年首届学生毕业，法国交通运输部部长和中国民航局局长在民航局机关联合举办毕业典礼。2015年第二届学生毕业，法国总理亲自来天津参加毕业典礼。2013年，中欧航空工程师学院获得了法国工程师职衔委员会（CTI）认证，这是法方授予境外新建工程师学院67年来的最高等级评估。

加快专业学位研究生入学考试制度改革已经列入教育部2016年工作计划。我校以上两种对外合作办学模式是典型的国外民航专业硕士和工程师培养，水平很高，学生就业很抢手。但入学考试都是由法方来主持的，以资格审查和面试为主。感谢教育部的大力支持，为了将法方工程师与国内研究生培养并轨，教育部授权中欧航空工程师学院研究生阶段考试只有政治课参与国家统一考试，其他三门课由我校自主命题。

建议教育部和民航局合作，推动民航专业研究生招生和培养改革：

1.每年招收的专业研究生中一半以上用于民航院校本科生的免试录取，但这些免试生不对民航外院校推荐，因为这是一种直通车的培养模式安排。或采用与中欧航空工程师学院一样的单独考试方式，由学校制定参与此类考试学生的资格（类似于免试资格）。

2.培养周期为4+3年，民航局出台政策，支持建立专业研究生校外实践实习基地，提供半年以上实习机会。

3.在教学内容和培养模式上充分借鉴中法班的经验。

（2016年）

关于尽快建立民航特种专业高校未就业毕业生见习制度的提案

高校毕业生是我国宝贵的人力资源。当前，受国际金融危机影响，我国就业形势十分严峻。今年高校毕业生将达611万人，就业工作将面临巨大压力。由于今年大事和敏感事特别多，高校稳定工作极其艰巨。以上因素交织在一起，使得今年高校毕业生就业工作显得格外重要。

为了应对今年高校毕业生就业形势的严峻挑战，最近，温家宝总理专门召开了国务院常委会议，研究部署高校毕业生就业工作。国务院办公厅于2009年1月19日下发了《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2009〕3号），提出把大学生就业放在就业工作的首位，并出台了七项措施，其中之一就是“完善离校未就业高校毕业生见习制度，见习期间由见习单位和地方政府提供基本生活补助，2009年起，用三年时间组织100万未就业高校毕业生参加见习”。

改革开放以来，中国民航事业呈现快速发展的态势。在民航、铁路、公路和水运四种交通运输方式中，民航增长速度最快，运输总周转量年均增长率为18%左右，约为同期我国GDP增长速度的1.87倍。我国民航旅客周转量在国家综合运输体系中的比重从1978年的1.6%提升到2007年12.9%，预期到2020年将达25%以上。2000年中国民航运输总周转量居世界第九位，2005年就跃居世界第二位（不含港澳台地区），中国已经成为世界民航大国，并成为国际民航组织一类理事国。

由于民航发展非常快，民航特种专业人才（飞行、机务、空管）长期以来处于严重供不应求的局面，已经成为民航持续健康快速发展的瓶颈。针对这种情况，“十一五”期间，中国民航局加大了以上三类特种专业的建设力度，并在招生计划上优先予以倾斜。

由于金融危机的影响，我国民航在2008年出现了运输生产和效益大幅下滑的局面。运输总周转量增长率仅为2.4%，比2007年下降了17.1%，全行业亏损282亿元。由于民航是服务性行业，其发展受经济形势的影响较大。虽然2009年之前民航特种专业学生就业形势一直很好（包括2008年），但今年就业形势非常严峻。民航企业为了减亏，一种举措就是取消或缓期执行已购飞机的合同，这将导致新的就业岗位的流失；另一种举措就是减员增效，在国家不许裁员的情况下，只好不招或者尽量少招新的大学毕业生，以压缩成本。

我国大学生就业的矛盾更多地出在培养和需求相脱节，高校专业设置没有与社会需求相结合。当前的金融危机更凸显了这种矛盾。但对于民航特种专业则不然，平时需求一直很旺，未来预测需求量也很大，其就业困难完全是由金融危机引起的，是暂时性的，不是长期性的。

特种专业的最大优点是行业适应性强，适销对路。但其最大的缺点是改行难。由于行业性质，民航特种专业大学生培养成本都很高（如一个飞行专业大学生学费需将近70万元），相关培养单位极少，国外民航大学也主要依靠政府投入来解决其培养成本高的问题。让这些学生改行，也是对国家资源的最大浪费。

我们认为，民航特种专业毕业生当前的就业困难几乎完全来自金融危机，属于社会责任，各民航企事业单位，特别是国企应承担更多的社会责任，为毕业生提供更多的就业、实习和见习机会。我建议，按照国务院上述通知精神的要求，由中国民航局（无法找地方政府）和各民航企事业单位共同出资，尽快建立民航特种专业高校未就业毕业生见习制度，给见习毕业生提供基本生活补助。每个民航企事业单位见习岗位数可以按照该单位过去三年来招收的特种专业大学生的平均数（作为其预期招聘数）减去当年实际招聘数来确定，或比此高。中国民航局所需资金由国家直接划拨，或者由国家发改委批准从民航发展专项资金中支出。

以上做法有如下好处：

1.解决民航未就业特种专业高校毕业生的稳定问题；

2.为国家节约成本（因为特种专业生培养成本高，改行浪费大）；

3.为民航发展储备人才，并为金融危机后民航的更快发展打下基础，因为民航特种专业人才培养周期较长（如培养一个机长最快需9年）。

我们认为，提升高校毕业生的就业能力不光是高校的事，还需要企事业单位配合提供制度化接纳学生实习和见习的机会，国家可以据此来考核一个企事业单位所尽社会责任的大小。

（2009年）

关于有关部委协商制定高校纵向科研经费使用办法的提案

国家赋予高校的基本功能包括人才培养、科学研究和社会服务。高校的三大基本功能都是以知识为媒介的，教学是知识的传播，科研是知识的创新，服务是知识的应用。2005年召开的国家科技创新大会已经明确表示，高校是知识创新的主体，是国家科技创新体系的重要组成部分。

国家目前给高校下拨的事业费主要用于教学，还没有专门的科研事业费。高校的科研经费主要来自承担国家项目（863计划、973计划、国家自然科学基金、国防项目等，简称纵向项目）和服务社会的横向协作项目（简称横向项目）。横向项目没有统一的经费管理办法，比较灵活。但目前的纵向项目经费管理办法是全国统一的，比如2006年10月10日由财政部、科技部和总装备部联合下发的《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》（财教〔2006〕163号）。他们没有考虑高校与企业和研究所等项目承担单位的差别，非常不利于高校创新型人才的培养、科技创新活动的开展和创新团队的建设。主要体现在以下三个方面：

1.我国目前的纵向科研经费管理办法不利于高校创新型人才的培养

高校是培养高层次创新人才的主要承担者。时任国务委员刘延东2008年12月29日在国务院学位委员会第26次会议上指出：“要完善研究生培养机制，强化导师责任，建立以科学研究为主导的导师负责制。要逐步建立以导师科研经费资助为导向的、多渠道投入的研究生奖助贷体系，提高研究生的生活待遇，使他们安心学习、潜心科学研究。”目前，不少学校已经开始这方面的试点，尤其是教育部直属的重点大学。这种做法和国外研究生培养方式是完全并轨的。

但是我们目前的纵向科研经费管理办法完全没有考虑高校创新人才培养的成本。例如，在863计划经费管理办法中规定，对于100万以内的项目，劳务费不能超过科研经费的10%。但导师要同时支付学生的学费（1名博士3万—4万元）、生活费和科研业务费，学费和生活费只能从劳务费支出，这样下来一个100万的863项目最多只能培养一名博士生。其他纵向课题经费管理办法也大抵如此（如国家自然科学基金）。高校科研出现了“有钱买设备，无钱雇人干活”“守着钱，没地方花”的局面。所以，为了创新型人才的培养，高校需要将纵向科研经费中很大的比例用于支付学生的学费和生活费。

2.我国目前的纵向科研经费管理办法不利于高校科技创新活动的开展

除了创新型人才培养之外，高校的另一个重要职能是科技创新（尤其是知识创新）。但目前的管理办法中劳务费不仅比例偏小（10%以内），而且只能用于支付无工资性收入研究人员（如研究生、临时工等）的劳务。广大高校科技工作者不能从纵向科研经费中提取一分钱的酬金，但对于服务社会的横向项目则可以提酬。众所周知，目前高校广大教师的收入主要由两部分组成，基本工资和业绩津贴（业绩津贴一般大于基本工资）。业绩津贴只发10个月，寒假和暑假则没有，但是高校科技工作者在假期加班搞科研最多，没有酬金难以理解接受。美国教师假期三个月的工资完全是由科研经费支付的。

纵向课题一般从事关系国家整体学科水平的基础研究和战略性高技术研究，可以看成是“顶天”。而横向课题主要是将科技成果转化成现实生产力，提供一流的社会服务，可以看成是“立地”。高校既需要“顶天者”，也需要“立地者”，但如果两者待遇差别太大，广大教师就不会去做“顶天”的工作，这不利于国家知识创新体系的建立。

3.我国目前的纵向科研经费管理办法不利于高校科技创新团队的建设

按照现有的863项目经费管理办法，项目结题后结余经费要全部上交给项目实施部门，这非常不利于高校科技创新团队的建设。以全国政协副主席白立忱和万刚为团长的全国政协视察团最近赴北京和江苏视察，并提交了《关于充分发挥高等学校在国家创新体系中的重要作用》的视察报告。该报告指出，高校目前的科研经费基本上都是竞争性得到的，而且经费集中在少数学校上（据刘延东同志的报告，全国1700多所高校，58%的科研经费集中在56所有研究生院的学校）。目前绝大多数高校没有科研事业费或者很少，导致以从事纵向科研为主的基础研究和应用基础研究的科研团队随着项目和经费的变化而聚集或解散，像“游击队”，无法形成稳定的、潜心研究基础项目的“正规军”。在国家对高校没有稳定的科研事业费投入之前，可以让项目负责人继续使用结余经费从事新项目的培育工作，这有利于科研团队的建设与稳定。否则搞突击花钱，反而是更大的浪费。

我们认为，目前我国的纵向项目经费管理办法没有考虑到高校的特殊需要，非常不利于高校创新型人才的培养、科技创新活动的开展和创新团队的建设。我们建议，国家应根据高校的功能和性质制定专门的纵向科研经费管理办法。它需要财政部、教育部、科技部、总装备部、国家自然科学基金委员会等有关部委共同参与。在这一方面我们可以借鉴国外（如美国）高校的有关制度，因为我们的研究生教育体制改革现在走的是与国外并轨的路。

（2009年）

关于改变高校纵向结余科研经费管理办法的提案

国家赋予高校的基本功能包括人才培养、科学研究和社会服务。高校的科研经费主要来自承担政府（国家、部委和省市的项目，如863计划、973计划、国家科技支撑计划、重大科技专项、国家自然科学基金、国防项目等，简称纵向项目）和服务社会的横向协作项目（简称横向项目）。横向项目没有统一的经费管理办法，比较灵活。但目前我国的纵向项目经费管理办法是全国统一的，没有考虑高校与企业、研究所等项目承担单位的差别，非常不利于高校创新型人才的培养、科技创新活动的开展和创新团队的建设。

按照现有的纵向项目经费管理办法，除了国家自然科学基金外，项目结题后结余经费要全部上交给项目实施部门，这样做有以下弊病：

1.不利于高校科技创新团队的建设。目前高校的科研经费基本上都是竞争性得到的，而且经费集中在少数学校（据刘延东同志的报告，全国1700多所高校，58%的科研经费集中在56所有研究生院的学校）。目前绝大多数高校没有科研事业费或者很少（2010年开始中央高校有少量科研业务费，但资金数量少，且仅限于资助40岁以下人员），导致以从事纵向科研为主的基础研究和应用基础研究的科研团队随着项目和经费的变化而聚集或解散，像“游击队”，无法形成稳定的、潜心研究基础项目的“正规军”。

2.不利于高校探索性科技活动的开展。新项目的培育需要提前进行探索性的研究。没有预先研究成果，新项目也很难获批下来。预先研究需要科研经费支持。这就像鸡和蛋的关系，需要孵化条件。

3.突击花钱，浪费严重。为了少上交结余经费，结题前突击花钱现象突出。

我认为，纵向科研经费管理办法应考虑高校和企业性质的不同（尤其是前者肩负的人才培养这个主要职能）而有所区别。在国家对高校没有足够稳定的科研事业费投入之前，可以让项目负责人按照各单位财务管理办法，继续使用结余经费从事新项目的培育工作，以促进科研团队的建设与稳定。

（2010年）

关于区别对待高校科研经费的作用和使用办法的提案

国家赋予高校的基本功能包括人才培养、科学研究、社会服务和文化传承。高校的四大基本功能都是以知识为媒介的，教学和文化传承是知识和文化的传播，科研是知识的创新，服务是知识的应用。2005年召开的国家科技创新大会就已经明确，高校是知识创新的主体，是国家科技创新体系的重要组成部分。

科研主要有两种作用：一是解决实际问题，服务于国民经济建设、国防建设等；二是通过科教结合，协同育人。不同于科研院所和企业的科研，高校的科研是一个活动载体，主要是围绕育才育人来开展的，学生通过参与科研提高了创新和实践能力，教师通过科研提高了自身的水平进而提高了人才培养质量。

针对高校科研的特殊性，2009年和2010年，我曾经连续两年做提案，提出相关部委协商制定高校纵向科研经费管理办法的建议。主要诉求有三个，一是加大用于人才培养的劳务费的比例；二是结余经费不上交，用于团队的稳定、新项目的培育和人才培养；三是要给科研人员一定的绩效。让我们高兴的是，以上几条建议都得到了采纳。最新的中央财政支持的科研项目管理办法中，取消了劳务费的比例限制，增加了科研绩效，结余经费可以继续使用两年。

党中央、国务院高度重视激发科研人员的创新积极性。近年来，党中央国务院聚焦完善科研管理、提升科研绩效、推进成果转化、优化分配机制等方面，先后出台了一系列政策文件。2018年12月26日，国务院办公厅下发了《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，要求各部门、各地方和各单位按照中央精神及时修订科研管理相关制度，2019年2月底前修改到位。2019年3月5日的政府工作报告中，提出“要充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。

遗憾的是，目前高校在纵向科研经费使用方面还存在管理过死的问题。比如，现在来自中央财政的纵向科研经费不能够用于购买电脑。高校科研有很多研究生参与，没有电脑，研究生怎么搞科研？教师怎么搞科研？因为主管部门把高校科研需要的电脑当成了办公用品。于是高校出现了这样的怪象，可以花几万买高档服务器，却没有钱买几千块钱的普通电脑。

另外，高校目前的科研经费基本上都是竞争性得到的，而且经费集中在少数学校上（主要集中在原“985”或“211”高校）。虽然后来增加了中央高校基本科研业务费，但占比很小，且要求项目负责人40岁以下，而且只有中央直属高校有，广大地方高校并没有。如果没有结余经费可用，难以培育新的项目，人才培养也缺乏稳定性，导致以从事纵向科研为主的基础研究和应用基础研究的科研团队随着项目和经费的变化而聚集或解散，像“游击队”，无法形成稳定的、潜心研究基础项目的“正规军”。

近几年，国家科技计划发生了重大变化，将中央各部委管理的科技计划整合为新五类科技计划，包括国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地人才专项。其中变化最大的是国家重点研发计划，取消了原来大家熟悉的863计划和973计划，也取消了原部委主管的科技项目。但国家重点研发计划项目一般经费盘子较大，项目或课题负责人需要具有较大的科技资源整合能力才能够牵头。新计划实施以来，马太效应凸显，科研经费更多向原“985”高校和科研院所聚集，其他高校的科研经费急剧下滑。

2015年之前，国家自然科学基金项目结余经费不用上交，留在项目依托单位继续从事基础研究，这对于维持高校基础研究队伍的稳定性发挥了重要作用。2015年4月，财政部和国家自然科学基金委员会联合修订，结余经费使用办法和其他项目一样，只能够继续使用两年。

有以下几点建议：

1.国家科研经费使用办法中，要区别对待高校和科研院所、公司，不要用一种办法管理全部项目承担主体单位。

2.考虑新的国家科技计划实施以来，马太效应导致高校科研经费的不可预见性太大，高校结余经费永不上交，用于培育新项目、人才培养和团队建设，但不能够用于给教师发放绩效。

3.高校科研经费可以购买用于科研和研究生培养所需的电脑，不能够把它们看成办公用品。

（2019年）

关于立法防止大学生就业中出现校别歧视的提案

近年来，大学毕业生就业难的问题越来越突出，引起了全社会的广泛关注。由于大学生就业难，形成了人才市场上的“买方市场现象”。作为“买方”的用人单位，在此情况下提高录用标准，本无可厚非，但有些用人单位借机附加歧视性条件。目前，有些用人单位在招聘启事上明确注明只要“985”或“211”工程学校的毕业生，其他学校（尤其是地方高校）学生即使再优秀，连向其投简历的资格都没有。

我国目前有高校1000余所，其中“985”工程高校有38所，“211”工程高校有108所。考虑到“985”高校一般也是“211”高校，所以被这些用人单位认可的高校只有百余所。其余900多所高校的毕业生则被挡在招聘门槛之外，形成不良的人才市场氛围。

一般而言，“985”或“211”工程学校的学生入学分数较高，师资水平高，其培养质量总体较高是不争的事实，但并不代表前百余所高校的毕业生个个都优于后900余所高校的毕业生。用人单位的这种做法，是久已被社会唾弃的“唯出身论”“唯成分论”的新翻版，破坏了“机会面前人人平等，公平竞争”的和谐社会原则，是违背社会发展潮流的。

另外，只根据学生的出身（毕业院校）来评定学生的优劣，是高考“一考定终生”的另类体现。学生高考时一般才18岁，许多高中生天资不错，但中学期间年少无知，贪玩，高考成绩不理想，因而没能进入“985”或“211”工程学校。但这些学生如果在大学期间努力，也会非常出色。用人单位的上述歧视行为不仅会将一些优秀学生拒于门外，更重要的是会对非“985”或“211”工程高校的学生造成负面的心理影响，会严重影响到这些学校的学风，进而影响到这些青年学子走向社会后的进取心。

教育部搞“985”或“211”工程建设的目的，绝对不是将高校分成三六九等，而是在国家财力有限的情况下，重点支持部分高校做好基础性建设工作，在中国打造出一批世界高水平的大学和重点学科，这是我国高校建设的很好举措，不能被那些用人单位歪曲利用，成为破坏社会和谐的工具。

我们建议，国家有关部门应该立法制止用人单位的上述歧视行为，为在校大学生健康发展、毕业生顺利就业提供优良的社会环境。也通过立法引导用人单位客观地考虑自己的用人需求，科学地选择合适的人选，使和谐社会理念在高等教育和人才使用中得到具体体现。

（2008年）

关于弱化身份为高校内涵建设构建公平竞争发展环境的提案

我国共有高校近2200所，发展水平差异较大。为了集中力量建设一批高水平的大学和重点学科，国家先后启动了211计划（1994年启动）和985计划（1998年启动）、长江学者奖励计划（1998年开始）。通过这些项目的持续实施，推动了一批高水平大学和重点学科的崛起。

我国高校按照身份群划分，可以粗分为G（2+7）高校、985高校、211高校、博士点高校、硕士点高校、本科高校、高职学校。前三类学校的投入相对较大且有稳定保障。2011年之前，长江学者也只能在这三类学校的国家重点学科中设岗。由于上述原因，前三类学校普遍发展较快，2012年学科评估结果充分证明了这一点。评估结果前五位的学科中，超过75%是国家重点学科，其中“985工程”高校占73%，“211工程”高校占84%。

在肯定“985工程”和“211工程”所取得成绩的同时，我们也发现了一些不容忽视的问题：

1.全国高等教育发展出现了严重的不均衡。2012学科评估结果也说明了这一点。

2.全国高校毕业生就业出现了严重的校别歧视。很多单位招聘时明确列出非“985”和“211”学校的学生不要，引起了广大非“985”和“211”高校毕业生的强烈不满。这种做法会扼杀中国的比尔·盖茨和乔布斯。

3.学生高考和考研时也很重视“985”和“211”的身份，非这些学校不报。这也导致非“985”和“211”高校在生源上明显处于劣势，这些高校的发展“输在了起跑线上”。

4.身份固化导致竞争缺失，让其他高校看不到发展希望（俗称的天花板现象），导致这些高校高水平的教师流失严重，发展出现了恶性循环的局面。

在上述情况下，按照统一指标来搞学科评估，对于其他非“985”和“211”高校很不公平，因为其中一个一级指标就是资源指标，包括重点学科和重点实验室数、高层次人才数目。此外，人才培养质量这个一级指标对这些学校也不利，因为校别歧视导致这些学校在生源质量上处于劣势，毕业生的就业质量也不会太高。

我国很多学科基地和高层次人才计划都是与高校身份挂钩的。博士点是另一个很重要的身份。没有博士点，就不能取得免试研究生的资格，不能参评国家级重点学科，没有国家级重点学科就不能参评国家重点实验室，一环套一环。其他很多省部级重点学科和实验室也将博士点作为入围条件。但是，我国目前严控博士授权单位的增长，这让很多没有博士点的高校看不到发展前途，导致高水平师资流失，发展呈现恶性循环局面。由于上述原因，地方政府和高校都非常重视博士授权单位的申报（包括国家急需博士人才培养项目），盲目追求“高大上”，很多高校没有把精力放在培养社会急需的人才上，申请博士点成为这些高校首要的任务。

令人感到欣慰的是，教育部领导已经意识到这些问题，并采取了一系列补救措施。比如，谈到“2011计划”——高校协同创新计划时，袁贵仁部长指出，我们只有“2011”协同创新计划，而没有“2011”高校。我们注意到，在教育部首批认定通过的14个协同创新中心中有3个是非“211”地方高校，比如还属于二本的河南农业大学（击败了10多所包括“985”和“211”高校在内的其他高校）。2011年，新的长江学者计划开始实施，明确所有高校都可以申报。应该说，2011年开始的两个计划第一次打破了高校身份差别，给所有高校提供了公平竞争机会。

十八届三中全会吹起了全面深化改革的春风，三中全会精神之一，就是全面推进简政放权，让市场在资源配置中起决定性的作用。最近，袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上做了题为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的报告，明确提出未来的改革思路是简政放权，实现“管办评”分离，未来教育部各司局原则上不再直接组织评估、评价、评审等具体事项。

教育部积极支持上海纽约大学、南方科技大学、上海科技大学搞教育改革试点，近期工作重点是积极发展民办教育，前面三个高校和未来新的民办高校都面临尴尬的身份认证问题（“985”？“211”？博士点？）。这个问题不解决，它们在中国的环境下就难以快速发展。令人感到欣慰的是，教育部最近宣布，未来不再评审各高校高度关注的国家级重点学科，这是朝简政放权、管办评分离迈出的第一步。

我们希望，教育部继续弱化甚至取消高校固定身份，为高校发展提供公平的竞争环境，让各高校潜心抓内涵建设，办出特色和水平，而不是把主要精力花在身份变更上。

具体建议如下：

1.今后不再做新的高校身份评估和认证，比如“985”、“211”、国家重点学科等。

2.今后各类项目计划（学科建设、人才计划、科研项目等）向所有高校开放，公平竞争。

3.教育部主要是公开各类质量监控数据，交由第三方对各学校学科和专业水平进行评估。这可以有效解决目前身份固化、竞争缺失的问题。4.今后各用人单位招聘时不得出现校别歧视，严禁出现“非‘985’‘211’学校学生不要”的字样。

5.国家急需博士人才培养项目采取审核制，鼓励高校和行业结合培养急需高层次人才。因为没有博士点，就难以吸引和稳定高水平的师资，学校也就难以提高水平。但教育部可以严格控制招生规模，重点加强对于人才培养质量的监管。

（2014年）

关于理顺民航行政管理体制、保障民航安全发展的提案

一、现行民航行政管理体制存在的问题

2008年，按照第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》，民航行政管理体制进行了改革，中国民用航空总局更名为“中国民用航空局”，隶属交通运输部，机构规格降为副部级。虽然职能有所调整，但其核心职能与改革前没有大的改变。

由于民航局降格为副部级，出现了很多令人费解的现象。其一是民航局内设司局的正职为副司局级，副司长、正处长处于同一行政级别。其二是主管领导的级别可能低于被领导单位的级别，以人事科教司为例，其正司长为副司局级，但其分管的中国民航大学、民航安全科学技术研究院等六所高校和科研机构却都是正司局级单位。

大部制改革的初衷是加强几种交通运输行业之间的协同决策，促进我国综合交通运输体系的建设。但在铁道部独立运行的情况下，民航局并入交通部的意义不大，因为民航和高铁才最需要在国家层面进行统筹发展。民航局并入交通部后，交通部发起成立了专家委员会，下设公路、水运、民航、邮政四个小组，但专家委员会开年会时从未讨论过综合交通运输体系建设问题，仍是每个行业各自为政，平时也是独立开展活动。据我了解，交通部目前的运行状态也大抵如此。

民航局降格为部管局后，行业管理工作出现了诸多新的矛盾和困难，具体表现在以下几个方面：

（一）行业监管的权威性和有效性被削弱。一是民航局与国航、东航、南航三大航空集团的机构规格等同，削弱了民航局履行安全监管等行业管理职责的权威性。二是民航局机构规格降低后，民航行政机关公务员职级晋升受到限制，薪水待遇与民航企业相比差距很大，留不住，也吸引不来优秀人才，致使专业技术监管人员严重短缺，严重影响了安全监管等行业监管工作的有效开展，因为民航是高新技术应用非常密集的行业，对于监管人员素质要求较高。

（二）上传下达的效率大大降低。民航具有很强的准军事性、公共性和涉外性（目前国外89家航空公司与国内41个城市实现了通航），包括航空安全、反恐、重要紧急运输、重大运输保障、重要外交活动等方面。但民航局降格为部管局后，一些重要事项不能直报国务院，一些重要会议不能出席，一些国务院议事协调机构不再把民航局列为成员单位（例如民航局几年来甚至不是国务院安委会成员单位，近期才解决这一问题）。目前针对民航局增加的许多管理环节，其象征意义远超过实际意义，交通部只是充当二传手的角色。

（三）各方协调难度明显加大。长期以来，事关民航安全与发展的空域资源、行业规划与产业政策、飞机及航材引进、机场建设、航权开放与谈判、航空枢纽与航线网络建设等关键决策职能，一直分散在诸多管理部门，协调工作繁杂。降格成为部管局后，民航局与有关部委的沟通协调渠道已经不畅，参与决策的话语权明显减弱，与有关方面的协商难度进一步加大，与军方关于空域资源规划与使用的协调尤其困难，因为军方协调特别在意级别对等。

（四）立法、执法时效性受到影响。民航立法工作有较强的独立性和特殊性，尤其是安全规章标准，不仅数量多、专业性强，而且时效性强。一方面，国际条约及其附件的更新速度快，需要及时转化为国内法规；另一方面，民航安全生产管理体制、企业运行模式正在发生深刻变化，加上新型飞机、新设备、新技术不断引进，必须加快安全规章标准的立、改、废工作。但根据《中华人民共和国立法法》的规定，民航局降格为部管局后，不再有规章制度发布权，行业规章建设特别是依法开展安全监管的时效性受到很大影响。

二、世界民航强国的经验和教训

世界上一些民航发达国家有不少经验和教训值得借鉴。在美国，考虑到民航的重要性、航空安全的特殊性，只有联邦航空局局长和中央情报局局长由国会任命（其他部长由总统任命），并被授予部级权力和职责。而20世纪90年代前，苏联一直设有民航部，这是其航空运输业和航空制造业能与美欧抗衡的体制保证。苏联解体后，俄罗斯民航管理当局行政规格降低，完整的民航管理体制被“肢解”了，行业的系统性难以保障，这导致俄罗斯航空安全水平持续恶化、航空运输业发展缓慢，曾经的世界航空工业强国地位风光不再。

三、建议

中国民航是五种交通运输方式中增长速度最快的。2000年，中国民航运输总周转量居世界第九位，2005年就跃至世界第二位。

可以预见，中国民航在未来较长时间内仍将处于黄金发展期，民航行业管理任务会越来越繁重。一是目前各地方政府非常重视民航在促进产业结构升级、转变经济发展方式方面的作用。据统计，仅2011年就有24批、涉及17个省（区、市）的40位省级领导到访民航局商谈当地民航发展事宜。自2010年以来民航局已与24个省（区、市）共同制定了促进当地民航发展的会谈纪要或签署战略合作协议。二是国产大飞机重大专项正在实施，国产发动机专项即将启动，民航和航空工业部门正在开展紧密的合作，共同推动中国航空工业的发展。三是运输航空和通用航空机队规模增速很快（预计未来五年分别增长50%和90%以上），而民航可用空域资源增速很慢，这将给民航安全发展带来很大压力，给行业管理提出了更高的要求。

民航是高技术应用非常密集、系统性很强、国际化程度和安全要求非常高的行业，它和目前交通部管辖的公路、水运差异太大，整合在一起只会起“机械反应”而非“化学反应”。目前的民航行政管理体制出现了办事难、协调难、留人难、立法难的现象，既不利于民航业的发展，也不利于民航作用的发挥。

我们建议，根据民航事业发展要求和行业特点，吸取以往的教训（1958年民航局曾经划归交通部领导，1962年又改回国务院直属管理），同时借鉴国际民航强国的经验和教训，尽快理顺民航行政管理体制，为民航持续、安全的发展提供保障。建议恢复民航局为正部级机构，仍为国务院直属机构。因为过去中国民航局规格一直较高，在1949—1980年，有27年为部队的兵团级机构，新中国成立以来，民航局名称变化7次，有39年为“民航总局”，而今天民航局承担的责任则远远超过了过去。

（2012年）

关于在西部边远地区实施普遍航空服务的提案

我国西部边远地区地处边陲，地域辽阔，高山与沙漠众多，适合发展航空运输。但目前大多没有形成四通八达的空中与地面结合的综合交通网络，群众出行困难、交通不便仍然是制约当地经济社会快速及可持续发展的瓶颈。在西部边远地区实施普遍航空服务势在必行。

我们提出，实施普遍航空服务以建立短途航空运输体系为基础，指以中小型支线机场为小枢纽，在半径为200公里左右的范围内，在人口较集中的社区修建简易机场或者通航点。用轻型飞机开展短途航空运输。这样以当地大型门户机场为枢纽，辐射到当地中小型支线机场，以每个中小型支线机场为枢纽又辐射到周边众多的通航点，形成覆盖当地完整的航空运输网络。以大多数群众能够接受的航空运价，达到实施普遍航空服务的目标。同时，这一航空运输网络的形成，为当地的抢险救灾、农林作业等通用航空和边防运输奠定了完备的基础。

可以通过先在新疆或西藏、内蒙古等地区试点的方式实施。国外对于扶持边远地区航空运输、实施普遍航空已有成熟的经验可以借鉴。

我们认为，在西部边远地区实现普遍航空服务对于国家的发展和稳定、对于区域经济社会发展都有重大政治、经济和国防意义。

1.是深入贯彻党的十七大精神，改善民生、建设和谐社会的具体体现。航空服务更大程度惠及百姓，有利于推进西部大开发，缩小区域发展差距，改变边远贫困地区民众出行的条件。

2.通过提供经济、便捷、安全、通达的航空运输服务，促进西部边远地区改善投资环境，促进优势资源的开发和旅游业的迅速发展，实现区域经济快速协调发展。

3.是维护国家安全、巩固边防、发挥边远地区在国家稳定大局中作用的重要保障。短途运输在快速补给军用物资、运兵、抢险救灾、应急救援等方面，会为这些地区在巩固边防、维护稳定、民族团结等方面发挥极为重要的作用。

为此，我们建议：

1.充分认识在西部边远地区实施普遍航空服务的战略意义，使之成为国家层面的建设规划。

2.国家发改委会同民航总局、国资委等相关部委研究扶持边远地区航空服务、鼓励轻型飞机制造厂家、鼓励成立短途航空公司、积极促进通用航空事业等方面的政策措施。

（2009年）

关于修改我国坐标保密政策的提案

坐标在生产活动和国民经济建设中有着广泛的应用，民航飞行更频繁地使用坐标引导飞机，避免事故的发生，对坐标的精度和准确性依赖很高。目前，我国民航坐标使用政策沿用的仍是1983年国务院批转国家测绘局的192号文件，对坐标公布有严格限制，即只有经批准的国际口岸机场才允许对外提供坐标，而且必须加密，加密偏移量为130—260米。机场跑道宽度一般为45米，这样的修正量显然无法接受。

中国民航现有运输机场218个，但只有66个机场（国际口岸机场）通过国际航行资料汇编公布了加密的坐标，其他152个机场没有对外公布坐标。中国民航以PBN运行（星基导航加坐标定位）为主，其优势是依靠其导航数据库进行自动飞行，不准确的坐标会导致以下后果：

第一，如果将跑道的WGS-84坐标加密，仍将经度和纬度都修正130—260米，则导航信号（GPS为真实84坐标）与跑道（修正后的坐标）的相对方位100%发生偏差。若实施自动飞行，飞机必然会飞到修正后的假跑道上，即使转入目视后，再向着实际跑道进行位置和高度修正，修正量比较大，无法保证飞机安全，存在很大的安全隐患。

第二，装有增强型近地警告系统的飞机会计算飞机当时的位置并与地形数据库进行比较，导航显示仪还可给出飞机周围的地形显示。但本可有效防止可控飞行撞地的增强型近地警告系统也会因无法准确判断飞机位置而失效。

第三，目前世界上从事导航数据制作的主要有霍尼韦尔、杰普逊、Lido等公司，没有我国公司。这些公司虽然可以通过各种途径获得我国机场的实际坐标，但合法途径是中国民航发布的航行资料汇编。近年来，由于坐标保密政策，不断有国外航空公司、国际民航组织等质疑中国民航公布的坐标数据，严重影响中国国际形象。

建议国家对坐标保密政策进行全面改革，以适应民航高度的国际化和运行实际情况，允许中国民航对外公布所有民用运输机场（军民合用机场民用部分）真实的WGS-84坐标。这不仅是中国民航飞行安全的需要，是国外航空公司执飞我国机场安全的需要，也是适应时代潮流发展的需要。

（2017年）

关于使用论文通讯作者作为成果统计源的提案

学术论文是科研成果的形式之一，高水平学术论文数量的多少是衡量一个单位学术水平高低的标志。国内目前统计论文成果的方式是看第一作者所在的单位。为了提升本单位在学术榜上的排名，很多高校都对于研究生（尤其是博士生）毕业提出了苛刻的论文数量要求（国际上很少这样做），而且要求研究生在论文署名时必须把就读学校作为第一作者单位，否则无效。

我们认为，这种做法很不可取，理由如下：

众所周知，博士生是高水平学术论文的主要撰写者。我国除了有博士学位授予权的高校外，还有不少博士点建设高校。按照国务院学位办博士点评审条件，申博学科一般应有一定数量的教师在外校当兼职博士生导师，具有指导博士生的经历。这些兼职导师所指导的博士生一般只在就读学校读半年至一年的基础课，其他时间几乎都在兼职导师所在的学校和实验室做博士论文。兼职导师通常需要为研究生提供学费、科研经费、生活补贴、实验条件等，并指导博士生完成学位论文。但按照国内目前论文成果的统计办法，兼职博士生导师等于是给兼职学校打工，因为他指导博士生发表的论文成果归属于兼职学校，对于兼职导师自身所在学校博士点的建设没有任何帮助。此外，兼职指导博士生往往在本单位不算教学工作量，因为其学术成果归属外单位，这对于兼职博士生导师极不公平，但为了拿下博士点，又不得不接受。

对此，我们有如下建议：

改变我国目前在学科评估、学位点申报、重点实验室评估等方面的论文成果统计方式。按照国际惯例，论文成果主要看通讯作者所在单位。这样就可以较好地解决目前博士点建设单位在外校兼职博士生导师所面临的尴尬问题。

（2011年）

关于立法禁止张榜公布中小学学生考试成绩的提案

近年来，减少中小学学生学习负担、加强素质教育引起了全社会的广泛关注。记得2007年十七大会议期间，教育部周济部长召开记者招待会，一个年仅12岁的小记者毫不怯场，连续抛出两个代表孩子心声的“尖锐”问题。问道：“我知道教育部门和学校为了减轻我们书包的重量已经做了很多的工作。为什么我们的书包还是那么重呢？现在同学们总说睡眠的时间太少了。每天一大早，天还不亮就上学了，有什么办法能让我们多睡一会儿呢？”小记者的问题让我们感到心里沉甸甸的。

十七大报告中明确提出，要减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质。我们认为，中小学学生学习负担过重，很大一部分是考试排名带来的压力。我国的独生子女政策让家长对于孩子成才的期望值过高也会带来压力，他们非常在意孩子的学习成绩排名。其实中小学阶段学习成绩拔尖，不一定意味着将来成功。

针对上述问题，2004年11月，上海市通过了《上海市未成年人保护条例》，条例明确规定，教师不得当众宣读或张榜公布学生的考试成绩和名次。这一规定来自几十名中小学生代表的建议，他们认为排名次给学生带来了很大的压力。2007年11月，天津市也通过了《天津市未成年人保护条例》，也明确规定不得张榜公布未成年学生的考试成绩和名次。北京市目前虽然没有相关立法，但北京市教委早在十几年前就在有关文件中规定：中小学考试不能按成绩排名。

我们建议，在《中华人民共和国未成年人保护法》中明确立法规定，教师不得当众宣读或张榜公布未成年学生的考试成绩和名次。为了保护个人隐私，国外教师在下发学生考卷时，往往是将考卷折叠起来或者将背面朝上发给学生，学生成绩按照个人身份证号或者学生证号公布。为了让学生了解自己成绩所处的位置，教师可以公布考试成绩的统计分布情况，包括最高分、最低分、平均分数、考分位于某个区间段的比例等。通过上述统计信息的发布，不仅可以让学生（或家长）比较清楚地了解自己（或者孩子）考试成绩所处的位置，又保护了学生的个人隐私和自尊心，减少了学生不必要的压力。

（2008年）

关于采用轻薄便携卡式驾驶证和行驶证的提案

随着我国经济的快速发展，我国拥有驾照的人数近年来都有较大幅度的增长。据了解，截至2009年底，全国拥有驾照的人数已逾1.8亿人。根据我国《交通法》第95条的规定，如果驾驶员未携带驾驶证，将采取先扣车、补交证件后再罚款的处理方式。每年全国都有很多驾驶员由于忘带驾照而受处罚。

我先后四次在美国和英国工作近五年，在国内偶尔有一次因忘带驾驶证被罚，这就引起了我的深思，为何在国外很少有忘带驾照驾车的情形发生呢？因为国外驾驶证与我国的二代身份证一般大小，便于放到钱夹中随身携带。而我国目前的驾照是较厚的折叠本式样，无法放到钱夹中随身携带，很多驾驶员只能将其放到专门的小包或公文包中，出门驾车容易忘带。

据公安部交通管理局介绍，我国现行的驾驶证由主页、副页和证夹三部分组成。驾驶证主页的正面签注驾驶人姓名、初次领证日期、准驾车型等10项基本信息，粘贴有驾驶人的照片，背面记载《准驾证车型代号规定》；副页签注提交身体条件或换领驾驶证的提示信息；证夹用于放置驾驶证的主页和副页，以方便驾驶人携带。目前流行的单卡式证件包括PVC卡、磁卡和IC卡。他们认为，我国驾驶证副页上的签注信息较多，PVC卡式证件不能满足便民提示等信息的签注需要，磁卡、IC卡式证件需要全国统一配置制证、读写等设备。

我认为，我们驾驶证主页的背面信息没有多大意义，因为每个驾照能开什么车型在驾驶员考驾照时就应该完全知道，副页的很多签注信息也可以省略，因为大家几乎都不知道还有这些便民提示信息（至少我周边的知识分子都不知道）。花些钱在全国统一配置制证、读写磁卡设备也是值得的，它可以一劳永逸地给大家带来便利。国外都是驾照简单，但交警随身携带设备较多，等于是把“负担”留给少数交警，把方便留给广大驾照持有者。

在信息技术（尤其是防伪磁卡技术）高度发达的今天，我建议尽快采用和国际接轨的比较轻薄的卡式驾驶证，这将便于广大驾驶员随身携带，并给他们出行提供方便。此外，驾驶证也可以作为有效身份证明材料，一般不需要同时携带驾驶证和身份证。

（2010年）

关于京津冀地区取消进京证和外地车限行的提案

京津冀协同发展是国家三大发展战略之一。去年国家出台了京津冀协同发展总体规划，北京、天津、河北三地制定“十三五规划”的过程也体现了高度的协同。京津冀协同发展中交通一体化、产业转移、环境保护是优先启动的三个项目，目前已经取得了积极进展。

我认为，京津冀协同发展在重视这些“大事”（战略、顶层设计和规划）的同时，也应该重视两件可能影响协同发展的“小事”，那就是进京证和外地车限行问题。

目前，进京证的办理过程非常浪费时间，几乎没有车辆通不过检测，但要浪费很长时间排队（有时长达半个小时左右），还要浪费钱去打印漂亮精美的进京证。京津冀交通一体化的目的是提高三地之间交通运输的效率，办进京证的过程却把路途节省的时间全给抵消了。

现在外地车辆到北京除了限号规定外，还有限行规定。早上7—9点和下午5—8点，外地车严禁在五环内行驶。如果天津人上午到北京开会办事，就必须提前一天到北京。考虑到北京城内的交通堵塞情况，如果想要下午5点前离开北京，就必须下午4点左右开始出城，否则只能晚上8点以后开车，在北京城里走一个小时左右，到天津家里最快也晚上10点了。这给天津和河北两地的居民带来了很多不便。

京津冀协同发展后，产业、教育、医疗等资源转移将导致三地之间人流加快，很难辨识一个人的身份。可能是北京户口的人，到天津或河北办企业，经常往来两地。对天津和河北的限行措施也会限制北京居民的出行。经常到天津开展业务工作的一些北京人，对此深有同感。

此外，如今北京、天津、河北三地之间的轨道交通比较方便，将来会越来越便利，一般情况下大家会选择轨道交通出行。取消京津冀三地外地限行措施，也不会给北京的交通现状带来太大影响。

进京证和外地限行也有明显的歧视意味，异地也会采取与北京对等的限制措施，这不利于京津冀三地协同发展意识的形成，也不利于北京居民到外地出行。

对此，我们有以下建议：

1.京津冀地区的车辆取消进京证。

2.京津冀地区的车辆享受同城化待遇，取消外地车限行措施。

3.京津冀地区执行与办进京证要求同样的环保标准，由异地负责监测。

以上措施也可以先从京津双城联动发展开始，再推广到京津冀三地。

（2016年）

关于公开政府机关电话、提升社会管理水平的提案

2011年2月19日，中共中央总书记胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表了重要讲话，强调要加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定。胡锦涛同志就当前社会管理要重点抓好的工作提了八条意见，其中：

第二条：进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾。

第七条：进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。

目前我国处于社会矛盾凸显期，现代社会和大众传媒的发展，迫切需要我们重构社会沟通之道，让社会大众有直接渠道与政府机关沟通、表达诉求非常重要，这是加强和创新社会管理的基本要求。

目前，我们经常收到来自政府机关的匿名电话，感觉不好。首先，通话时不知道对方是谁，不知道该不该接，因为有来自社会的骚扰电话，漏接电话也无法回电。另外，感觉机关人员没有端正心态，有高高在上之感，似乎害怕社会公众给他们打电话反映问题。前几年，部分省市公开政府机关办公电话的做法受到了社会的普遍欢迎。我们认为，这也是政府信息公开的基本要求。

为了加强和创新社会管理，我们有以下建议：

1.政府机关应该严禁使用匿名电话与社会个人联系。

2.政府机关应公开办公电话。

3.为了政协委员和人大代表及时反映问题和社情民意，政府机关应该设立“两会代表”热线电话，便于直接联系，因为以提案方式处理时间较长，不便于处理突发事件。

（2011年）