第二节 全球治理中的机制变迁

尽管针对机制复合体演变的研究文献有限，但另一些研究探讨了与此相关的议题，即在应对全球问题和挑战中，不同类型的全球治理机制如何形成与变化。其中，一些学者尤其关注全球治理机制为何从国家主体主导发展为由多元主体主导。综合不同学者的理论归类方式（Hale and Held,2011: 1-37; Abbott,Green and Keohane,2016），本书将已有解释概括为四个不同的理论视角，包括功能主义视角、利益竞争视角、观念建构视角和组织理论视角。以下就分别对基于这四个理论视角出发的重要研究文献及其解释逻辑进行综述，同时也指出这些理论视角的启发及其存在的缺陷。

一 功能主义视角的解释

从功能主义视角出发解释全球治理机制变迁的研究，是很多研究有意识或无意识中都会选择的一类研究路径。总体而言，在功能主义视角的解释中，其核心逻辑是认为不同治理机制的存在，都是为了实现某种特定的功能和目的。

在这一逻辑下，学者将机制的产生和变化，完全视为由具体治理议题的属性决定，特定类型的治理议题对应着最合适的治理机制类型。例如，有学者分析当治理议题的解决只涉及一部分主体而并不需要国家强制力介入的时候，那么私人部门提供的治理机制就有足够的可能性会产生，尤其是私人部门能够通过专业知识或其他能力来解决一些专业化程度高的治理议题（Hale and Held,2011: 137）。又例如，Kölliker（2006: 201-235）在研究中将不同的全球公共品/公害议题按照排他性和竞争性的两个维度进行划分，指出不同属性的议题会导致不同类型的治理机制安排。治理议题的跨边界（地域）外部性越强，治理机制的安排同样也会越趋向于跨国界。另外，如果治理议题跨领域的外部性增加，则治理机制越来越有可能由公共主体提供治理机制，相反则越有可能由私人主体提供治理机制。

因此，在功能主义者的视角下，全球治理机制的产生和衰落，能够用演化的逻辑进行概括。那些适合于社会经济环境条件的治理机制能够继续生存和发展，而那些不能够适应环境的制度则必须适应新的环境或者遭到淘汰。例如，有学者指出，在经济全球化和科技全球化的条件下，自然会期望有更多的全球和跨国制度，从而导致国家主体在全球治理中的相对作用衰退（赫尔德，2004）。

虽然已有对于全球治理机制变迁的解释很多都来源于功能主义视角，但无法回避的是，功能主义视角的解释具有非常严重的局限性。首先，由于研究者将治理机制视为由治理议题内生决定，这就无法解释在全球治理中，经常可以观察到在同一治理议题的应对中，会同时存在不同的治理机制，即机制复合体现象。例如，在本书的研究中，同样面对基因如何使用和获取的治理问题，不同的主体在同一时期可以发展出截然相反的制度安排。其次，上述问题引出了功能主义视角的第二个局限——同时也是功能主义解释经常被诟病的地方，即没有关注制度对应的主体是谁、对于谁来说制度安排是有效的。在解释多元主体主导的全球治理机制格局中，功能主义视角的这一缺陷显得尤为严重，因为在全球治理中，包括了从国家到各种类型的非国家主体，不同主体的主观意志差异之大无法被忽视。例如，全球治理概念的提出者Rosenau和Singh（2002）在讨论信息技术发展所引发的全球政治格局变化中，指出信息技术发展的确是世界事物发展的重要变量，但信息仅仅是改变了个人和群体互动的条件，因此信息技术发展是中性的，不能把信息技术发展视为导致治理变迁的直接解释因素，最终的治理机制变迁还是由人决定的。因此，本书必须要对从功能主义视角出发的解释提出质疑，即在全球治理中，不同类型的行为主体对于治理目标预期是多样化的，因此制度不可能仅仅简单地被理解为基于理性设计来应对治理挑战。

二 利益竞争视角的解释

一些学者认识到功能主义视角解释的局限性，更加关注行为主体的主观意志在全球治理机制形成和发展中的作用和影响。讨论利益竞争和博弈是很多学者选择的解释路径。

利益竞争视角解释全球治理机制形成的逻辑是，由于存在跨越国界的集体行动问题，因此人们需要建立跨国机制，但其研究关注的重点不在于是否能够有效解决客观问题，而在于强调不同主体之间利益分配冲突的形成和解决。早期研究从利益竞争视角出发，解释国际制度的产生，主要是对新发展国家主体参与国际机制的关注。例如，新自由制度主义研究的代表人物Keohane和Nye（1972）指出，随着民主国家数量的增长以及信息交流技术的进步，更多主体产生了新的利益和能力，新的行为主体为了获得利益从而发展出更多的跨国组织。进入21世纪以来，这种利益竞争视角的解释也被学者用来解释非国家主体主导的全球治理机制的产生。例如，在自监管理论研究中，一些学者指出当前之所以涌现出很多自愿性的国际监管标准，事实上是因为这些制度被私人部门作为一种工具，用来获取其私人利益。这些私人利益包括诸如规避公共监管、获得进入市场的渠道以及提高企业的声望（Prakash and Potoski,2006;Locke,2013; Haufler,2013）。

从利益竞争视角出发对机制的形成进行解释，通常强调主体权力在利益博弈中的作用。例如，上文提到的 Keohane和Nye（1977）在其著作《权力与相互依赖》中揭示了国际语境下存在着权力的相互依赖，简单来说，如果一方主体依赖于另一方主体去取得某个政策目标，那么这个被依赖的主体就拥有了更多的权力，更有可能发展出对自己更有利的制度安排。此外，新马克思主义学者对于全球治理机制的解释，同样聚焦于利益竞争中的权力。一些学者认为，很多创新型的跨国治理机制，其主导者通常是跨国企业，背后是资本主义的利益，所以这些解释的核心观点是，全球治理反映了霸权国家的经济利益。从这一视角出发，全球资本主义所掌握的权力结构，加剧了对于全世界工人的劳动剩余的压榨（Callinicos,2002）。其逻辑在于，认为第二次世界大战以后全球资本主义的发展使得强大的西方经济主体及其在第三世界的合伙人，能够为了其自身的利益而发展出各种全球性制度。并且，在近年的研究中，一些新马克思主义学者不仅将这一解释视角用于讨论传统经济治理问题，还将其用来解释一些非传统安全领域的全球治理机制变迁——例如，一些学者认为，美国之所以推动多元治理模式的互联网治理，本质上是因为多元治理模式能够使得美国霸权通过让私人部门参与全球治理而实现自我利益最大化（Carr,2015）。

利益竞争视角的解释一方面与纯粹的功能主义视角不同，强调全球治理机制变迁不是外界环境变化自然演化的结果，而是由具有自我利益的主体的自主策略产生。另一方面，从利益竞争视角出发对于全球治理机制产生的解释，有不可回避的缺陷，即很多全球治理机制的形成往往缺乏经济动机。例如，有学者指出，在环境保护、动物保护、食品安全保护等领域的很多由非政府组织或多主体共同推动的全球倡议和其他治理机制中，往往无法与行动者自身的直接经济利益挂钩（Falkner,2003; Newig and Fritsch,2009; Fuchs and Kalfagianni,2010）。在本书研究人类基因信息全球治理的机制变迁中，基于利益竞争视角的解释同样存在上述问题。

三 观念建构视角的解释

从观念建构视角出发解释全球治理机制的产生，关注的核心问题是参与主体认为什么类型的治理机制安排是合适的，以及这种观念如何改变从而导致机制变迁。在这一解释视角下，观念是用来解释政治行为的关键变量，行为主体推动的制度创新来自其自身观念的转变（Ruggie,2004）。

Hale和Held（2011: 1-37）总结了从观念建构视角出发，解释全球治理机制的两种可能的解释路径。第一种解释路径是认为治理机制体现了人们对于解决集体行动问题所应当采取的合适方法的主流观念。例如，在20世纪中期的国际组织发展中，人们普遍认为有能力的官僚组织领导治理工作，是解决国际治理挑战的最佳方案。而在此后新自由主义思潮的兴起，人们则普遍改变了原先的国家主导观念，而是认为自下而上的或者市场为基础的制度是解决集体行动问题的最佳方案。他们认为，此后在跨国层面所产生的由私人部门主导的治理机制或者非正式的机制，都与这一观念转变的趋势有关。但是他同时认为，由于在全球治理中公共治理和私人治理的观念偏好与物质利益通常是缠绕在一起，因此可能会难以将这两种竞争性的模型加以区分。

第二种是从观念建构视角出发的解释路径，则认为全球治理机制产生和变迁，是由于人们发现了解决特定问题的新方法。正如技术创新通常是竞争者之间的模仿和扩散，治理机制的创新也是因为好的治理观念的模仿和扩散。事实上我们观察到，目前在从观念建构视角出发，对全球治理机制格局进行的研究，主要都是从第二种路径着手，即分析治理观念的模仿和扩散如何导致治理机制的变迁。例如，Dingwerth和Pattberg（2009）认为，微观层面的学习和理念扩散，是推动环境领域新制度发展的核心驱动力。新的治理技术通过跨国的学习得到扩散，在此情况下全球治理的各种制度安排能够被理解为一种学习行为。类似制度观念的学习和扩散也体现在全球制度和国家内部制度的相互影响中（Rhodes,1996）。例如，学者指出公共—私人合作制度以及多方合作网络等制度形式，在同一时期既在国家内部也在跨国范围内出现和发展（Sørensen and Torfing,2006）。

虽然目前从观念建构视角出发解释全球治理机制的大部分研究，都是采取的第二种路径，但是本书想要争辩的是，全球治理学界并不应当理所当然地忽略第一种解释路径的讨论。相比于分析已有观念如何被学习和扩散而言，分析一项具有特定治理观念的方案如何产生、如何被行动主体采纳进而成为主流观念，也许是更为核心和本质的问题。诚然正如Hale和Held（2011: 1-37）所述，由于在全球治理中的观念偏好与物质利益通常是缠绕在一起，要区分两者的作用和影响通常都比较困难，但技术上的难度并不能掩盖问题的重要性和意义。事实上，在全球治理研究领域的一些领军人物，近年来也开始意识到需要在全球治理机制的研究中，应该更多地考虑观念问题。例如，Weiss和Wilkinson（2014b）就指出在解释全球治理的机制变迁中，“学术共同体到目前为止还没有将观念和全球治理研究真正连接起来”。他认为，在全球治理中，研究观念本身就非常重要，同时那些产生这些观念的个体、连接这些个体的网络以及观念如何被转化为组织形式和政策产出的过程，都非常值得被深入探讨。

四 组织理论视角的解释

从组织理论视角出发，对于全球治理机制的解释，事实上与上述三种视角的讨论交织在一起，因为其经常也会涉及组织功能、利益竞争、观念变化等因素而引发机制变迁的过程。但是组织理论的解释，更加强调不同类型的组织所具有的组织属性对制度发展的影响。例如，在委托代理理论的解释中，认为国家间政府组织为了加强组织效率，于是越来越多地将一些组织功能委托给其他组织，从而使其发展出多元化的全球治理机制。又例如，Abbott 等（2015）提出全球治理的“管弦乐”结构，认为由国家建立的政府间国际组织对其他具有本土知识和能力的组织提供支持和指导，继而发展出新的治理机制。Abbott和Snidal（2009）认为，在全球治理中的国家、公民社会和私企构成的三角关系中，国家在全球治理中直接参与变少的原因是，国家越来越多地充当“背景”角色，很多由非国家推动的规范制定最终目的还是要占得国家标准监管的先机，同时其行动也要取决于国家的允许。在Abbott,Green和Keohane（2016）的最新研究中，专门提出“组织生态学理论”来分析全球治理的机制变迁，他们将一组“在行动和资源使用方面有相似模式”并且在组织“目标、技术和权威模式”方面有共同点的组织群视为分析单元。发现在当前的全球治理中，由于私人的跨国监管组织比政府主导的国际组织在进入一个新的议题领域具备更低的准入成本以及更为灵活的行动策略，从而导致当前私人跨国监管组织要比政府间国际组织更加活跃。

以上从关注不同类型的组织属性出发，对全球治理机制的形成做出解释，这样的研究虽然还不是很多，但的确具有很强的解释力，值得我们在研究中借鉴学习。进一步聚焦组织理论视角的解释，可以发现已有文献中对于知识共同体（epidemic community）以及全球知识网络（global knowledge network）的研究，对本书分析人类基因信息的治理机制，同样具有借鉴和参考价值。

Haas（1992）最早提出了知识群体在国际政策协调中的作用，认为知识群体作为一群以知识为基础的专家网络，在帮助国家分析其国家利益、构建具体国际政策以及国际谈判中所具有的作用。需要指出的是，在Haas以及此后其他学者对于知识群体的研究中，知识群体是作为一类能够影响决策者行为的政策倡议者或政策企业家的形象出现，但知识群体本身并不是决策主体。在这样的前提下，学者们探讨知识群体基于专业知识的观念在影响决策过程中，会受到各种因素的限制，例如很多学者强调政治条件和约束会影响知识群体的观念能否被决策者采纳，知识群体只有在不涉及政治敏感性的领域才能发挥其作用（Ikenberry,1992）。Hass（1992）在总结不同学者的研究后，认为决策者最容易在存在不确定性的情况下寻求知识群体的帮助。因为决策者需要获得知识来了解现实，而这些专家能够基于其对于知识的解读来提供这种了解现实的知识。Cross（2013）在对已有知识群体研究的回顾中，认为知识群体如若要将其基于知识的观念转变为能够影响决策者的行动，必然面对很多限制条件，包括不确定性情况、政治机会结构、政策过程的阶段以及知识群体的属性、政策领域等。

另一脉文献则是专门讨论全球知识网络在推动跨国政策发展和变迁中的贡献。研究全球知识网络的代表人物Stone（2004: 109-125）分析了知识网络在推动跨国政策发展中的两个主要功能：一是跨国的交流和知识传播；二是相比于单个的组织能够更加吸引媒体注意、政治支持和赞助者。进一步，作者列举了专家在国际政策制定中的四种可能角色：作为故事叙述者、网络合作者、行动推动者和调停者。但是作者同时也强调专家在全球层面要将知识转变为政策会比国家内部更困难，因为作者认为在不平等和竞争世界中的权力和霸权能够来建构和塑造话语体系。

已有文献解释了知识群体以及全球知识网络在推动全球治理机制发展中的作用和角色，对本书具有很大的启发意义；但是也要注意到这些研究的局限性。在已有这些研究中，作者并没有将拥有专业主义的知识群体，视为发展全球治理机制的决策主体，而仅仅是将其视为对决策者能够产生影响的主体。实际上，在当前的全球治理机制的发展中，对于知识群体作用有可能被已有研究所低估。知识群体仅仅是能够建构知识和塑造议程吗？如果其价值理念无法被传统的决策主体——例如国家所采纳，知识群体本身是否有可能作为决策主体将信息和知识转化为实际有影响力的治理机制？最早提出全球知识网络概念的学者Stone及其合作者Ladi（2015）也在最新的研究中也提出，要重点考虑全球公共政策制定中“谁是治理主体”的问题。可见，本书的确需要在研究中更为严肃地对这一问题进行分析。

五 小结

以上分别回顾已有研究如何从功能主义视角、利益竞争视角、观念建构视角和组织理论视角对全球治理机制产生和变迁做出解释。上述几个视角基本涵盖了目前学术界对于上述问题的解释路径（Hale and Held,2011: 1-37; Abbott,Green and Keohane,2016）。这些已有的研究具有很多有价值的研究启发，但同时也存在一些缺陷。

其一，功能主义视角的解释基于自然演化的逻辑，强调外界环境变化能够引发全球治理机制格局的变化。这一视角认为外界环境变化是影响全球治理机制变迁的最重要因素。但是功能主义视角的解释缺陷也最为显著。在多元主体参与的全球治理中，仅仅将制度视为一种自然演化的结果，而忽略主体的主观意志和能动性，使得其在解释多元主体主导的全球治理机制格局中缺乏基本的解释力度。

其二，利益竞争视角的解释，强调全球治理中主体基于自身利益的相互博弈及其博弈背后的权力关系。在这个视角下，对于全球治理机制的形成不再是基于自然演变的逻辑，而是行动者主观行动和行为策略的结果。但是从利益竞争视角解释全球治理机制格局的形成，同样具有可能的缺陷和漏洞。其最大的问题在于，利益竞争视角背后的潜在前提假设认为，参与全球治理的主体都是基于自身利益最大化而行动。但事实上，在很多领域——包括本书研究的人类基因信息的治理议题中，人们在利益模糊和不确定的情况下进行的治理行动，其行为动机很有可能并不是自身利益最大化。至少在对其动机进行深入具体的分析之前，无法简单将机制变迁完全归结为利益竞争和博弈的结果。

其三，观念建构视角的解释，关注全球治理中的核心参与主体的观念和想法，分析治理主体如何认识制度安排的合理性，以及这种观念如何改变从而导致机制变迁。与利益竞争视角类似，观念建构视角同样强调主体的主观意志和能动性。但是，已有文献缺乏对于主体观念如何形成、如何变化以及观念如何导致治理机制变迁的过程研究。大部分已有研究都集中在探讨已经形成的制度观念，如何在跨国范围内产生制度学习和制度扩散，却并没有回答某一种治理观念最初如何产生。全球治理研究领域的一些重要学者，近年来开始意识到，在全球治理机制研究中对于观念问题探讨的缺乏。已有研究很少涉及这个问题的原因是，从研究设计层面往往难以将观念和利益——这对常常交缠在一起的动机区分开来。即便如此，观念分析仍然是全球治理机制变迁解释中一个非常重要而又暂时被忽略的问题。

其四，从组织理论视角出发的解释，经常也会涉及组织功能、利益竞争、观念变化等因素。但是这些解释更多是强调不同类型的组织所具有的组织属性对机制变迁所产生的影响。这样的研究虽然在近年来才逐渐崭露头角，但对于理解全球治理机制变迁具有很强的解释力，值得在研究中吸收学习。此外，已有文献对于知识群体以及全球知识网络的讨论值得关注，但是这些研究的局限性在于，认为知识群体在发展全球治理机制中的作用仅仅在于影响决策主体，而没有意识到其有可能成为一类独立的全球治理主体。例如，在本书关于人类基因信息的治理研究中，知识群体发挥的作用不再局限于影响决策主体，而是直接主导全球治理的机制变迁。