第二章 农业转移人口市民化历史进程及现实基础

第一节 农业转移人口市民化的历史进程

我国农业转移人口市民化的历史进程，以国家政策为导向来划分，可以分为限制阶段、初步发展阶段和快速发展阶段。限制阶段是指中华人民共和国成立到改革开放前的一段时期，在当时的物质和公共服务供给不足的国情下，限制农业人口转移流动也是十分必要的。初步发展阶段是指改革开放后到党的十六大召开之前这段时期，改革开放为中国经济制度改革提供了新的发展方向，户籍制度构成的城乡隔离开始松动，生产力的解放带来了大量的劳动力需求，农业转移人口数量开始逐步增多。快速发展阶段是指党的十六大以后这段时期，党的十六大后我国农业转移人口开始了真正意义上的市民化过程，党的十八大正式提出了农业转移人口市民化的概念，这一阶段人口城镇化率相较于前两个阶段取得了更快的发展，各种惠及全民的政策提高了农业转移人口市民化的意愿。

一 限制阶段（1949—1978年）

在中华人民共和国成立后，农业转移人口市民化的工作才开始进行。在中华人民共和国成立初期，国家经济刚刚起步，我国并不存在二元户籍管理制度，公民可以自由迁徙，在1949—1952年共有约1300万干部、职工及家属进入城市，成为我国第一批市民化人口。在“一五”时期，国家大力推进机械工业的发展，250万人选择离开农村进入城市。[1]1958年1月，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布，条例中要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农业人口盲目外流工作。这标志着国家限制农民自由向城市转移的二元化户籍制度正式开始实施。在这种二元户籍制度下，农业户籍人口在政治、经济、文化等公共领域不能享受公平的待遇，最关键的是二元户籍制度限制了地区的劳动力流动。在户籍制度约束下，由于“显性户籍墙”和“隐性户籍墙”的作用，一方面，将人口分为农村户籍的农业人口和非农户籍的市民；另一方面，在公共服务方面同样形成了不公平的二元结构，这一政策的实施导致农村户口向城市人口转换过程受到严重阻碍。[2]

1961年12月，国家大力推进大范围的户口管理整治工作，将户口分为农业户口和非农业户口。从地域的角度来看，主要是严格控制农村迁往城市的人口，对城市迁往农村的转移人口和城市之间的转移人口的户口并不加以限制。从城市间的角度来看，主要是控制中小型城市的迁往大城市特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州五大城市的农业转移人口的户口。随后，在开展人口统计工作的时候，又将是否享用国家供应粮作为户口管理限制的标准。“文化大革命”期间，经济社会发展处于停滞、退化阶段。农民“五匠”外出做工搞多种经营或家庭副业都要被当作“资本主义的尾巴”割掉。再加上精简职工和减少城镇人口、知识青年上山下乡、干部下放导致了所谓的逆城市化现象。[3]

总之，从1949年到1978年这30年的时间，我国城镇人口平均每年增长仅为0.2%，二元化格局十分鲜明。由于户口管制和粮食购销挂钩，粮食等农副产品的产量低，与许多国家没有建立贸易往来，城市就业率、GDP等都很低，以上诸多因素限制了农民从农村向城市流动，城市和农村的人口流动各自形成闭环体系。由此看来，中华人民共和国成立后到改革开放这一时期，我国农业转移人口市民化处于限制阶段，整个农业转移人口市民化的进程发展速度缓慢，甚至停滞乃至倒退。

二 初步发展阶段（1978—2002年）

改革开放至邓小平同志南方谈话期间，农民工向城镇居民迁移的进程在曲折中前进，1979—1983年、1984—1988年、1989—1991年三个阶段对农民工流动的管理是控制—放松—又控制，由于户籍制度对农村劳动力自由流动的限制不断得到加强和固化，在此期间，农民工向城镇居民转化的进程十分缓慢，而且尚未形成清晰的转化路径。1978年改革开放以来，中国城镇化进程快速推进，由二元户籍制度导致的城乡之间的隔离开始出现转机，城乡之间的人口流动也日益频繁。为了促进生产要素，尤其是劳动力在城乡之间的流动，我国的户籍制度逐渐由严格限制转变为半开放的控制状态。1978年，我国农村开始实施家庭联产承包责任制，农民的农业生产积极性空前高涨，也带来了大量农村剩余劳动力。随着国家对产业扶持力度的加大，中小企业如雨后春笋般出现。改革开放为我国带来了许多新科技，更多新型企业以及进出口企业获得了巨大的发展，这些企业的建立与发展，带动了大量的劳动力需求，这些因素共同促进了农业人口向城镇转移。

1984年10月，国务院发布《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发〔1984〕141号），通知要求积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，并放宽其落户政策，统计为非农业人口。允许农民“离土不离乡，进厂不进城”，形成了大批“农民工”。随后颁布的一系列户籍政策，农村人口可以在非农行业就业的条件限制逐步放宽，农业人口向城镇流动进程加快。但这也不可避免地加大了城镇的就业压力和公共服务负担，增加了公共服务成本。20世纪80年代后期，通货膨胀极速增长，经济增长速度却逐渐放缓，1988年中央调整政策，对农业转移人口实行有效控制与严格管理。

在经济社会体制改革过程中，一些新问题、新矛盾不断涌现出来。我国城乡发展均面临着空前的就业压力。一方面，乡镇企业因经营管理困境而无法继续吸纳不断增长的农村剩余劳动力；另一方面，城市经济体制改革导致国内下岗职工人数不断增加，城市就业压力急剧加大，城镇失业人数增多。农业转移人口的不断增加，加上城镇人口失业率的提高，迫切需要国家进一步改革经济体制。1992年，邓小平同志南方谈话，提出抓住有利时机，发展自己，关键是发展经济，要注意稳定协调地发展，发展才是硬道理。经济的快速增长不仅带来了大量的就业需求，同时也吸引了更多人去南方“下海”创业，一大批人在那里获得了第一桶金。因此，邓小平同志南方谈话拉开了市场化改革进程的序幕，给农业人口转移提供了更大政策空间。1993年劳动部印发《农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程》（劳部发〔1993〕290号），该文件的公布标志着我国农业转移人口政策已经逐渐由控制阶段过渡到了初步发展的政策阶段。1997年各地陆续加大了有序化工程实施力度，提出进一步完善农村劳动力跨地区流动就业的法规和配套制度；扩大管理范围，落实“证卡合一”的凭证管理制度，提高管理水平；健全流动就业信息和服务网络，强化服务功能，大力开展对农民工的服务和培训；加强劳动监察，保障民工合法权益；加强流动就业登记和统计工作，掌握农村劳动力跨地区流动的动态。劳动力重点输入和输出地区要在认真总结前几年经验的基础上，积极研究制定组织农民工有序流动工作经常化、制度化的政策措施，并在1998年春运期间进一步提高组织服务工作质量，使民工流动保持良好秩序。人口城镇化管理文件的发布，在一定程度上推动了农村剩余劳动力城乡间与地区间有序流动。但这些措施的政策取向依旧服从于经济发展目的，对农业转移人口仍以管制为主。总之，1978—2002年，人口城镇化率从17.92%提高到30.09%，年均增长率为0.5个百分点，我国农业转移人口市民化已进入了初步发展阶段。从这段时间公布的文件来看，放宽人口流动政策，主要目的是促进经济的发展，引导农村人口有序地进行转移，但是对农业转移人口仍然没有放开管制。

三 快速发展阶段（2002年至今）

进入21世纪后，我国进入了支持农业人口转移的历史阶段。2004年中央一号文件确立了公正对待农民工、让进城农民融入城市的完整政策方针。具体措施有：在准入门槛方面，取消了针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁、平等竞争；取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续，实行暂住申报制度。[4]在收费负担方面，政府要求清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费，流入地政府必须将外来人口的管理费用纳入财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担。在社会保障方面，建立并完善进城务工农民子女义务教育制度和经费筹措保障机制，保障农民工子女享受义务教育的权利。文件规定了在公共卫生领域给予农民工市民待遇；把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，规范企业用工制度，做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，保障劳动者合法权益；将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围，全面做好农民工的职业技能培训工作；让农民工能够充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。这一文件的颁布，说明国家计划在政治、经济、文化等公共领域保障农民工能享受公平的待遇，这样一方面能调动农民工进入城市的积极性，另一方面也增加了农民工留在城市的意愿，加快了农业转移人口市民化速度。

2005年，国家提出用“工业反哺农业”的方式为农民创造更多的就业机会，为农业转移人口的市民化提供更多的服务；2009年，我国开始出现“民工荒”，产业发展急需大量的产业工人。“十二五”时期，为适应新型城镇化和新型工业化发展的需要，亟须将农业人口转移出来以塑造更多的新时代产业工人，国家加大农业人口向城镇转移的支持力度。

2012年11月，党的十八大报告第一次明确提出农业转移人口市民化的概念，强调要“加强户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”[5]。党的十八大提出的“推进农业转移人口市民化”具有重要的现实意义：第一，这是新型城镇化的内在要求，有利于提高我国城镇化水平和质量；第二，顺应了我国社会的发展趋势，符合广大农业转移人口的意愿；第三，有利于减少农村人口数量，促进现代农业发展；第四，有利于整个社会的和谐稳定。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》更进一步明确指出到2020年要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇。相关改革政策和推动措施的出台，标志着我国农业转移人口市民化进程进入了一个新的历史时期。

从农业转移人口市民化的层次角度来看，农民工从农村转移到城市就业，并享受城镇居民待遇到最后融入城市社会生活，从而成为城市市民，这个演变过程大致可以分为几个步骤：第一步是人口转移，农民从农村来到城市生活；第二步是空间扩张，职业由农民转变为农民工；第三步是获得城市户籍，农民工转变为城市居民身份；第四步是由角色转型、融入城市生活，成为城市市民。这四个步骤之间是相互影响、相互递进的。其中第一步和第二步是以人口转移和职业转换为切入点来界定的，主要取决于宏观政策改革与相关的制度创新，它对农民工市民化进程具有决定性的作用。第三步和第四步是以素质和能力的发展为落脚点来界定，主要取决于农民工的个体要素，它是农业转移人口市民化进程的后续发展部分。

总之，人口城镇化率从2002年的30.09%提升到2017年的58.52%，年平均增长率高达1.89%。相较之前的限制阶段和初步发展阶段，这一阶段的发展取得了非常大的突破。在这一阶段中，各项政策的出台加快了农业转移人口市民化的速度，使农业转移人口市民化发展进入更高层次。