第三节 空间规划有效性的评价方法

一 基于一致性的评价方法

（一）土地开发利用与规划的符合度

上文述及，土地开发利用情况是基于一致性的规划有效性评价的基本对象。在20世纪70年代，有学者最早尝试通过人工绘制单元格的方法，比较规划与物质空间开发的吻合度（Alterman & Hill, 1978）。如果土地利用空间格局与规划是一致性的，即表明规划有效；反之，说明规划执行不力。之后，很多学者和实务部门沿用了这种方法。比如，有研究人员构建了总体符合度、边界开发率等指标刻画土地开发利用与规划的符合度（Han et al., 2009；韩昊英， 2014）；有学者通过空间重心、空间扩张的分异性、空间布局吻合性三个指标衡量建设用地实际与规划的空间一致性（岳文泽、张亮2014）。慈溪市等地区对城市规划的实施情况进行评估时，也采用了类似方法（李王鸣，2007）。

（二）规划建设许可证发放情况与规划的符合度

建设规划许可证也被视为一致性评价的明智选择：对于地方政府而言，数据是现成的；数据的计算处理较为简便；便于不同地区的横向比较；直接反映管理部门和人员的态度与履职情况（Chapin et al., 2008）。比如，有研究通过规划建设许可证的发放情况评估英国一些地方规划保护自然名胜区和农用地的有效性（Blacksell &Gilg, 1977; 1981）；基于规划建设许可证的发放量对比环境敏感区内外新增住宅建设规模和住宅密度的变化情况，以此判断美国佛罗里达州地方环境规划的实施成效（Brody & Highfield, 2006）。还有学者以1230份规划建设许可证申请案例的审核结果情况，反映香港绿带在促进城市紧凑发展中的作用（Tang et al., 2007）。

（三）不动产价值及其增值、税收情况与规划的符合度

有学者提出，税收情况能反映不动产开发与价值总量状况，并在案例研究中通过计算规划确定的滨海气象灾害区内外商业、政府、旅馆住宿业、商办、宗教以及住宅等用地的课税价值量，反映规划防灾减灾目标的实现度（Esnard et al., 2001）。还有学者认为，社区和地区层面不动产价值总量的变化、不动产的增值情况和相关税收情况，能够真实地反映一个地区土地开发的需求状况和土地利用方式和强度的变化状况（Chapin et al., 2008）。相应地，该学者通过对比这些数据在允许建设区内外的实际表现情况，检验旨在管控城市蔓延的综合规划的事后有效性。

（四）人口分布特征与规划的符合度

一般认为，如果规划是有效的，那么人口增长应当主要集中于允许建设区，限制建设区的人口总量应得到控制。基于这样的假设，有学者通过对比允许建设区与限制建设区的人口总量和人口增量情况来表现地方政府通过规划控制城市向农村地区和开放空间蔓延的有效性（Gennaio et al., 2009; Loh, 2011）。另外，有学者认为当前的一致性研究过多地关注物质空间，而缺少对人口的流动性与活动的观察，并在案例研究中通过比较北京市城市开发边界内外通勤人员的交通流量与方式评估这一政策对控制城市蔓延的作用（Long et al., 2015）。

（五）规划措施的执行情况

已有一些研究利用规划措施的执行情况反映规划落实度。比如，有学者从广度和深度两个角度考察了新西兰地方规划关于暴雨防控和公共服务设施等方面政策措施的落实情况。其中，广度以规划中确定的且已使用过的政策占规划所用政策的比例表征，深度用某项政策的使用频率表征（Laurian et al., 2004b）。还有学者比较了新西兰六个地区对规划制定的多项暴风雨防灾减灾措施的采用情况（Berke, 2006）。

（六）各类规划指标的完成情况

国外主要评估城市规划确定的住宅开发量的完成情况。比如，有学者考察了荷兰空间规划制定的1995—2005年新增456959套住宅的实际完成状况。还有一些规划为了促进城市紧凑发展和旧城复兴，会要求特定比例的新增建筑必须建造在现有建成区以内（Altes, 2006）。国内有关研究，则主要探讨耕地保有量、新增建设占用耕地、建设用地总量、人均建设用地等约束性指标的执行度（廖和平等，2003；王婉晶等，2013; Zhong et al., 2014）。

二 基于规划效能的评价方法

基于效能的空间规划有效性评价理论一直饱受缺乏可操作的实施方法的困扰（Oliveira & Pinho, 2010）。少量研究提出了评价框架，但缺乏实践的检验。比如，有学者认为以下情行可以认定规划是有效能的：①决策参考了规划且完全与规划吻合，且这种吻合不是巧合；②决策与规划不符，但违背规划的决策是经过深思熟虑的，有充足的正当理由；③规划为决策者分析（违背规划的）决策的事后可能结果与影响提供帮助；④决策频繁地偏离规划，但规划不断被检讨，规划目标仍被作为行动的出发点（Faludi, 1989）。还有学者提出，规划效能评价比一致性评价困难得多，有必要采取三步走战略：①识别那些规划应当发挥效能的决策；②分析决策过程中的相关承诺、评论，以及采取该决策的理由、正当性；③分析规划是否为决策者提供了指导或者辅助作用（Faludi & Korthals, 1994）。此外，研究者认为，规划产生效能必须符合三个条件：①必须把规划功能定位于辅助决策，为决策提供分析问题的框架；②确保规划与接下来的决策是持续相关的，规划是决策的一部分，而不是被束之高阁；③规划在决策过程中起到了实质性的辅助作用或指导作用（Mastop & Faludi, 1997）。还有学者针对规划有效性评价所面临的诸多难题，尝试构建了一个包括12个基本元素组成的规划实施效能分析框架（Carmona & Sieh, 2008）。

已有的极少量的实证研究主要是结合问卷调查、档案调查、会议纪要与相关记录调查、访谈（对象一般是决策者）等的定性分析，且多是片断性的，仅抓住了规划实施过程中的个别重要决策。如有学者叙述性地分析了《阿姆斯特丹总体扩展规划（1935）》（1935 General Extension Plan of Amsterdam）实施过程中的主要相关决策是否与规划一致、不一致的原因及其正当性，以评估这一规划的有效性；该学者认为第二次世界大战后决策普遍背离规划的主要原因是实际情况发生了很大变化，因此认定规划在一定程度上（至少曾经是）起作用的。①[2] 还有学者采用类似方法分别对我国第二轮全国土地利用总体规划（Zhong et al., 2014）和美国100个地区防灾减灾规划（Lyles et al., 2016）的实施效能进行了评价。此外，有人结合荷兰、比利时、德国、英国等国相关主管部门的讲话记录和访谈，分析当地相关决策是否参考、遵循或者违背《欧洲空间发展战略规划》及其违背的原因（Faludi, 2004）；还有人通过访谈政府部门职员、议员、规划委员会委员、开发商、中介机构人员、环保主义者等，了解规划在决策过程中的作用以及违背规划的决策的理由（MillardBall, 2013）。

三 理性主义与实用主义

理性主义与实用主义，与其说是评价方法，倒不如说是方法论。在进行空间规划有效性评价时，理性主义者会追求“如何确保答案是明确而又准确无误的”，实用主义者会问自己“为了解决这个现实问题，我还需要获得什么信息和知识”（Hoch, 2002）。理性主义强调通过可靠的方法、模型、工具精准地识别和量化规划的作用与影响，严格区分规划与规划外影响因子的作用；对实践中的化约主义、“避难就易”现象提出了批评，认为这不足以了解复杂世界中规划的真正作用和影响（Carmona & Sieh, 2005; Chapin et al., 2008; Alexander, 2009）。理性主义实际上是一种技术导向的评估哲学，注重定量分析和结论的精确性，较少使用或避免使用定性分析，力图通过构建一种可明确量化的数理模型来评估规划实施效应，其所倚重的方法有成本效益分析、准实验研究设计、多元回归分析、投入产出分析、运筹学、数据模拟模型和系统分析等（费希尔·弗兰克， 2002；欧阳鹏，2008）。

比如，有学者提倡采用高度整合的、定量的理性模型评价规划实施（Khakee, 2003）；研究者通过复杂的模型计算了英国土地利用规划对地价的影响及其毛收益和净收益在不同收入水平群体中的分配状况（Cheshire & Sheppard, 2002）；有人模拟了韩国首尔市在没有实行绿带政策的情况下人口密度、就业密度等方面的可能状态（Bae & Jun, 2003）；还有学者通过建立多元回归模型力图准确地揭示新住宅开发建设的影响因素，以找出影响美国波特兰城市增长边界效力的原因（Jun, 2004）。

理性主义的批判者提出，理性主义一方面显著增加了实践的难度，另一方面往往导致规划实施评价只能聚焦于规划的某个部分或者某个规定，不可能包罗万象（Pearce, 1992）。理论研究对理性主义的追求很大程度上造成了规划实施评价理论与实践的脱节（Oliveira & Pinho, 2010）。基于实用主义的观念认为，规划实施的有效性评价应当首先明确为什么要评价、针对什么去评价以及评价结论用于什么目的，在明确这些之后，就缩小了评价范围、内容，只需建立权宜性的指标、能够达到评价目标即可，没必要对规划进行全面、系统的评价（Hoch, 2002; Alexander, 2005；吴江、王选华，2013）。例如，有学者提出，选取的指标应当易于理解、操作和类比（Coombes et al., 1992）。另外，实用主义认为，实务部门并不苛求评价结论的精确性和严格的定量化，有时候大致准确和基本与事实一致的结论也能为实践产生足够的指导作用，同样能够达到评价目的（Mayne, 2001）。

总的来说，实用主义者强调进行规划有效性评价是带有一定目的性的，只要围绕这一目的展开即可，在确保评价结果有用的基础上允许降低精确性、系统性，以减少实施评价的难度和成本（Seasons, 2003b; Oliveira & Pinho, 2010）。

四 其他评价方法

成本收益法（Cost-benefit Analysis）。这一方法最初被用于评价美国联邦水资源保护和开发利用项目和英国的交通基础设施建设项目，随后被用到各类公共项目和行动，也包括规划（贺雪峰、郭亮， 2010；钱欣等2010）。相关学者认为，成本收益法具有以下优势：这一理论是现成的，关于如何运用的研究和实践比较丰富，试图反映所有人的价值，各种影响的分类方法和计算结果通俗易通（McAllister, 1982）。

有学者在20世纪50年代提出了规划平衡表分析法（Planning Balance Sheet Analysis）。这一方法继承了成本收益法的基本理论和方法，且至少在两方面有所提高：一是将不可量化的影响囊括进来，二是记录所有规划相关的成本和收益，以及不同社会群体和个人所受的影响（Oliveira & Pinho, 2010）。但这一方法过于抽象；对个人利益的评估是基于经验的，缺乏认同，且包含很多主观的单位概念；有些人可能具有多重属性，即同时属于多个群体（Hill, 1968；Shefer & Kaess, 1990）。

为了改正已有评价方法，特别是成本收益法、规划平衡表分析法的一些不足，有学者继而提出了基于目标实现度矩阵（Goals-achievement Matrix）的评价方法（Hill, 1968），并被用于英国一些城市规划的实施评价。这个评价方法的主要特点是，按照规划目标和不同人群对规划的各种事后影响进行分组，并整合了难以市场价值化的影响因素。其主要步骤包括：将规划目标和任务进行重新定义，以便于进行衡量；确定不同目标的权重，以区分不同目标的重要性；衡量规划目标对于不同社会群体的实现度；合计各个目标的实现度水平，形成一个指数，并考察公平性问题（Hill, 1968; Oliveira &Pinho, 2010）。批评者认为，这一方法过于注重目标，以至于忽视了规划本身；很多规划作用是由目标推演来的，降低了结论的客观性；这一方法十分复杂，且对目标设置权重是不明智的（Chadwick, 1971；郭垚、陈雯，2012）。

另外，还有环境影响评价法、社会影响评价法和社区影响评价法等。但这些一般都只关注规划个别方面的最终作用或影响，既不全面，也不考察规划实施过程（Lichfield, 1996；周国艳，2012, 2013b）。

此外，有很多学者开发建立了空间规划实施评价的综合指标体系，被称为多项指标评价法。国外的有关研究，诸如：有学者建立了包括规划编制投入、规划目标、规划任务、规划实施投入、实施过程分析、直接产出、直接影响、最终产出、最终影响、额外影响、反事实（如果没有规划，实际将会怎样）等在内的15个指标组成的指标体系（Morrison & Pearce, 2000）；还有学者建立了从规划编制过程、规划质量到实施过程与结果在内的10个指标（Oliveira&Pinho, 2009）。国内的研究，诸如：赵小敏和郭熙（2003）构建了由社会公众认知度、投入产出率、环境改善率、劳动生产提高率、完成性指标、限制性指标、违反规划事件指标等组成的评价指标体系；郑新奇等（2006）构建了由规划执行效果、实施有效性、实施手段、社会认知、实施效益方面的五个大类指标30个具体指标组成的评价体系；夏春云和严金明（2006）构建了由政策执行、土地利用程度、实施效果和影响、实施效益方面的四个大类181个具体指标组成的评价体系；凌鑫（2009）从土地供需综合平衡、土地利用结构优化、土地利用效益、公共参与程度、规划实施守法方面的五个大类指标入手，构建了包含23个具体指标的评价体系；吕昌河等（2007）建立了由生态保护、土地退化防治、耕地资源保障等方面的五个大类指标11个具体指标构成的土地利用规划环境影响评价框架。