第二章 财政政策理论、政策演进回顾——拉美和墨西哥的视角

第一节 拉美财政政策理论的历史演进与“面向发展的公共财政”

拉美的财政体系和财政政策演进与本地区经济理论和不同时期经济发展密切相关。20世纪拉美走过了一条不同于西方的发展之路，也诞生了不同的经济思想。

以20世纪30年代大萧条为起点，拉美开启了早期进口替代工业化的发展阶段。[1] 拉美财政政策可以说也是同步展开的，50 年代在拉美“结构主义”发展理论指导下进口替代工业化加速发展至70年代式微，其后以80年代债务危机为转折，拉美进行了广泛的新自由主义改革，实现了由内向型工业化向出口导向的外向型工业化发展的大转型。在整个进程中，财政政策在拉美20世纪不同发展模式转换中承担了模式构建作用，财政体系和职能也从简单到完善不断发展，税收制度不断完善。但是，债务问题、财政赤字和国际收支失衡、收入分配不公也成为拉美经济逐渐累积长期存在的问题。财政规模小、财政职能缺失、政策被动性、总体财政能力弱被视为20世纪拉美财政的突出特点。80年代债务危机是其中最典型的代表。90 年代三次金融危机以后，财政政策在稳定宏观经济方面的作用日益凸显，在新自由主义改革的推动下，加强财政纪律成为拉美国家的共识和普遍做法，拉美整体财政框架得以稳定。90年代中期以后，拉美经委会“新结构主义”理论提出以“增长，改造生产结构，改善收入分配，减少外部脆弱性”为主要特点的发展思路，与“新自由主义”在拉美国家发展道路的讨论中并驾齐驱， 2000年以后“社会凝聚”以及“包容性增长”的发展理念也在拉美各国广泛传播，拉美各国在“基于技术进步的新型工业化”“改变生产模式，实现增长和社会公正”方面取得了共识。其中在对“新结构主义”纲领性文件进行补充的四个专题讨论中，在1998年的拉美经委会代表大会上，拉美经委针对地区出现的财政问题的分析观点以及应对经验，给出了相应的意见，重点措施在于巩固财政调整，还要注意提高公共支出和生产率、透明度，不断推动社会民主体制的完善及建设。这是财政政策第一次作为重要的宏观经济调控工具，为拉美本土经济理论以“财政公约”的形式正式提出。[2]

2003—2007年拉美进入债务危机以来新一轮最快最稳定的增长周期，拉美财政状况明显改善，在2008年年末开始的国际金融危机冲击下，拉美整体财政金融表现出较好的反危机能力。但值得注意的是，经济学家José Antonio Ocampo的研究指出：危机期间拉美积极的财政表现更多地应归因于额外的财政收益，而非财政政策的根本好转。“后危机时代”，拉美部分国家财政形势下滑，难以继续支持反周期操作，财政可持续性受到挑战，脆弱性再次显露。可以说，90 年代中后期以后，尽管拉美公共财政状况有所改善，财政制度有所改进，但至今仍然是政府应对中短期危机的政策工具，尚未形成一整套具有中长期战略目标视角的系统性理论机制和政策框架。

目前拉美经济增长乏力，财政空间萎缩，拉美再一次走到“稳增长，调结构”的历史关口，财政政策作为重要的宏观经济调控手段，如何协调不同的财政目标，结合中短期与长期改革目标，能否或如何从“财政稳定”走向“经济增长”，值得探究。

一 结构主义（拉美经委会主义）财政理论

第二次世界大战以后世界范围内研究不发达国家的发展经济学纷纷诞生。1948年2月，联合国成立了拉丁美洲经济委员会，拉美经委会的成立为该地区进行科研事业提供了一个优秀的科学家团队，同时也营造了良好的学术氛围。该团队中的每一个成员都是经济领域中的专家，他们基于对拉美现实的敏锐观察，被同样的追求和价值目标紧紧地联系在一起，在共同的努力研究下，形成了针对拉美地区的地区发展战略，创造出第一个来自不发达国家的发展主义经济理论“结构主义”。[3] 拉美结构主义理论和基本思想的提出，最开始的目的是应对拉丁美洲频发性经济问题，将为了解决这些经济障碍而提出的合理化建议梳理成一套规范的基本理论。65 年以来，从早期作为关注拉美发展主要障碍和提出克服这些障碍的政策建议而出现的结构主义，到晚期历经债务危机、金融危机洗礼而诞生的新结构主义，拉美经委会思想的主旋律就是发展、分析拉美经委会思想，我们可以发现其在理论方法上有两个特点：第一，拉美地区长期受到经济发展阻碍问题，所以中长期原因引起了重点关注；第二，在进行现代经济问题分析的过程中还是需要看历史发展因素，这种借古鉴今的方法需要实现延伸和拓展。拉美经委会思想和基本理论对该地区的经济发展具有重要意义，并且奠定了其后至70年代发展模式的理论基础。

在该理论指引下，拉美各国逐渐开启进口替代工业化发展模式，财政政策也随着国家干预的全面强化在经济中的地位显著上升：政府规模迅速扩大，财政职能发生转变，成为拉美经济“结构重塑”和促进经济增长的重要手段。拉美国家通过普遍实行高关税税率，其中阿根廷关税高达90%，巴西、智利等国都在40%以上抑制工业制成品进口，而在促进工业的资本或中间产品方面，提供多种关税和所得税优惠政策，例如秘鲁提供免税优惠。支出方面，国家对各经济部门的投资和对国有企业的补贴成为财政重要开支，同时社会开支呈现出“民众主义”色彩，拉美各国普遍建立社会保险法，实施养老金计划，从而加大中产阶层的购买力，用以不断增强内向型发展模式的动力。但需要注意的是，拉美“国家计划的社会政策模式”[4] 长期向中产阶级倾斜，社会保障覆盖面由上而下扩展。这样一来，无论从生产环节的区分还是分配环节来看，拉美社会都出现明显的“断裂”现象，拉美经济增长和分配关系形成了“恶性循环”，拉美在高速增长的背后，社会分配不公加剧和持续的贫困成为该阶段的显著特点：财政收入和支出结构都更加有利于依赖国际市场出口和国内替代进口的工业生产部门，参与其中的中高等阶层享受到了改革的成果，与农民和其他城市被排除在外的人拉开了收入和福利差距。这一时期随着工业结构发展失衡，拉美地区基尼系数基本处于0.5以上，低收入人群的大量产生又迫使政府不得不分散使用有限的政府收入，带来严重的财政压力。

二 新自由主义改革的财政理论

拉美新自由主义以哈耶克新自由主义与弗里德曼货币主义为理论基础，是一整套包括自由化、私有化、市场化改革为核心的理论框架和改革措施。智利等国20 世纪70 年代率先进入这一阶段，1982 年墨西哥公共财政崩溃之后，从80年代中期开始至90年代初新自由主义在整个拉美地区先后铺开，各国改革进程不一。[5] 从1985 年的《贝克计划》到1990年的《华盛顿共识》，新自由主义在拉美逐渐体系化。《华盛顿共识》十条政策清单中，前三条均属于财政政策基本内容：

（1）在财政政策施行的过程中必须强调纪律性和规范性，严格贯彻降低赤字和通货膨胀率，进而稳定经济发展趋势；

（2）科学利用政府财政支出，尽可能地将财力、物力投放到必要的、效益较高的经济领域，进而提高经济资源利用率；

（3）建立健全税收制度和监管制度，在加大税基的同时降低边际税率，使增值税成为主要税收来源税种；

可见，拉美的新自由主义财政改革也同样具有减税、削减支出的特点。此外还要求加强央行独立性，开放汇率的货币政策及贸易自由化、国企私有化和放松政府管制开放市场的措施。

新自由主义改革政策体系化完成于1990年，具体的实施和自由化改革深化则一直持续至今天。但我们基本认为至20世纪90年代中期，多数拉美国家完成了发展模式的转型，基本确立了新自由主义发展的基本政策框架。尽管1994年墨西哥金融危机爆发被视作新自由主义改革的负面效应总爆发，关于新自由主义效应的争论也不休，但笔者认为应当留待1994年之后在更长的时间段内观察和评价其改革给每个国家带来的具体效应。

仅从1985年至1994年这一时段来看，拉美地区实行的经济改革发挥了积极的作用，从以下几个方面中表现出来：

（1）随着改革措施的实行以及不断深入，拉美国家开始走出长达几十年的经济灰暗期，并在政府和社会各界的共同努力下走向进步与复兴。

（2）经济发展模式不再是一味地从国外引进，许多产业开始自行发展并实现出口。

（3）国家经济实力得到了前所未有的提升，灵活性和抗风险性大大增加。

（4）税收制度的完善以及经济的发展改善了财政收支状况。

（5）在宏观经济政策的调整和辅助下，通货膨胀问题得到了缓解。

（6）居民人均收入不断提升，国民生活质量大大改观。

（7）经济复苏和产业快速成长吸引了一定的外资，促进了拉美地区的经济发展。

（8）行业的多样化发展大大减轻了国有经济承受的巨大压力。

（9）市场在最大限度上发挥着“无形的手”的积极作用，有利于经济自由快速发展。

这一时期财政方面，拉美总体实行紧缩性财政政策，截至1996 年虽然总体财政形势变化不大，且债务重新安排没能解决所有的财政问题，但是拉美财政结合长期增长改革完成了框架的重新规划，可以被称为“财政重塑”阶段。从收入和支出两方面来看，财政框架呈现如下三个特点：

第一，税收改革方面简化税种和税收管理体制；取消各种优惠项目，统一税率，扩大税基；优化税制结构；进行征管的分散化改革。但是由于收入税、财政税等直接税税种在整个税收占比中非常小，所以导致间接税过重的现象发生，改革所倡导的增值税具有税收中性特点，税收制度也不利于调节不公，且总体税收占GDP比重持续偏低，征管薄弱，偷税漏税现象严重。

第二，绝大多数拉美国家都遵守着之前跟IMF签订的协议，在减少社会开支的同时，将主要精力和财物花在贫困人口的补助上。这样不仅不能够促进社会基础教育和医疗体系的发展，还会助长偷懒贪婪的不正之风，导致再分配作用严重下降。

第三，以1981年智利的养老金私有化为起点推进拉美社保制度，包括养老金、医疗保障、社会救助三大制度变化。拉美国家模仿智利以个人资本化账户为基础的私人养老金模式，尝试将新的资本制度与旧的公共制度联系，一定程度上纠正了制度的财政失衡，扩大了社会福利。新的养老金为提高储蓄和发挥私人资本开辟了途径；医疗保障上进行分散化管理和引进私人保险计划，社会救助上加强就业与教育培训的结合。

三 新结构主义财政理论

20世纪90年代拉美新结构主义本土发展理论逐渐发展成熟，与新自由主义并驾齐驱。1990年，拉美经委会在智利经济学家Fernando Fa-jnzylber的《拉丁美洲未竟的工业化》（1983）和《拉美的工业化：从黑箱到空箱》（1990）两项研究基础上发表了《变革生产模式，实现社会公正》报告，对80年代以来的改革进行反思，重新定义发展主义的方向；1991年，拉美经委会环境部发表《持续发展：变革生产模式、社会公正和环境》，次年又提出《公正与变革生产模式：一种整体考虑的思路》。[6] 学界基本认为以上三个文件构成了“新结构主义”理论的雏形。1993年，Osvaldo Sunker在《从内部发展：对拉美新结构主义思路的探讨》中提出“从内部发展”的观点，可以被视作发展主义对“内生增长”的吸收，代表了拉美试图形成一种新自由主义的替代战略的尝试。在整个 90 年代，拉美经委会先后用“开放的地区主义”（1994）、“本地区的金融脆弱性”（1994）、“财政问题”（1998）、“可持续发展”4个专题对“新结构主义”理论进行扩充。

值得注意的是，关于“财政问题”专题，在90 年代末期，拉美经委会就针对财政问题进行了讨论分析，并且同时提出了具有建设意义的思想理论，这是财政政策第一次作为重要的宏观经济调控工具，为拉美本土经济理论以“财政公约”的形式正式提出。它因此代表了“新结构主义”的财政观：加强财政政策的适应性调整措施，确保公共事业的公正性和透明度，积极构建社会民主制度和立法机制。我们可以看到，这是另一种推动结构转型的财政，我们暂且将它命名为“结构财政”，结构主义的财政观强调国家的作用，强调对产业结构的调整，增加生产竞争力，这在后危机时代看来是非常具有前瞻性的观点，然而20 年来，拉美时间层面的探索，走过了一条不同的道路。

四 2000年以来“包容性增长”与“社会凝聚”理念视角下的财政政策

2004年开始，拉美经委会对“结构主义”理论不断发展完善，提出了“一体化与社会凝聚”的新思想。

对拉美而言，社会凝聚起初不是内生性理念，而是外源性理念，起源于法国社会学家涂尔干的社会学概念。从20世纪70年代起欧洲在地区开展合作、加强社会团结；而后该理念在90年代确立以消除贫困和社会排斥为欧拉合作的一个重要优先领域，从而经由欧洲委员会积极倡导，并得到世界银行、美洲开发银行等国际组织的共同采纳，在联合国拉美经委会大力推广下，最终在拉美地区引起了广泛反响和回应。对于拉丁美洲来说，社会凝聚的核心价值是欧洲模式团结、平等的价值观，尊重公民权利，以民主价值观为基础，追求平等和公正。此外“社会凝聚”强调国家在促进和保证社会经济方面发挥根本性作用，因此国家不能忽略宏观稳定和健康的公共财政，应当使税收制度更为公平和更能发挥积极的作用，以改变公共资源的支出方式来实现扩大再分配，从而弥补社会排斥造成的缺陷。这些主张同时也可以视作该理念的财政政策主张。

从拉美方面来看，该理念并非获得了普遍性的接受。有不同的声音提出因为拉美是世界上收入分配最不公平的地区，因而不能在拉美地区移植欧洲社会凝聚的一套方法；还有国家提出以“社会转变”或“社会融入”来代替“社会凝聚”，相对而言，实现社会转变的目标在拉美地区更具有可行性。相形而言，“包容性增长”的理念则更为本土化。发端于拉美因贫困、收入分配恶化而对新增长的思想探索，包容性增长需要兼顾社会资源的分配效果以及公平性，同时还需要注意辅助弱势群体、建设民主法治、促进社会和谐等工作。

从财政主张来看，总体而言两者均强调国家在国家发展中的重要性，强调公共财政在改善收入分配中的关键性作用。[7]