1.3 本书框架结构与内容

第1章，导论。本章首先阐明了选题背景与研究意义，对国内外有关公共预算政治的各种理论和观点进行了综述和简要介绍，特别是对国外理论的研究进展、解释模型和中国预算政治的研究进展情况进行了详细分析。此外，本章对研究路径、研究方法、研究内容与研究框架进行了说明。

第2章，A市公共预算编制过程与环境。本章对中华人民共和国成立以来中国地方政府公共预算制度的沿革情况做简要的回顾，在理清改革路径以及制度背景的基础上，对A市公共预算体制的基本框架做简要介绍，然后重点剖析了A市公共预算“二上二下”的编制程序或编制过程。A市对公共预算编制程序做了一定的变通，成为“一上一下”，变通依据就是A市所处的预算经济、政治、制度环境，因此，预算环境也是本章着重分析的对象。

第3章，预算决策者：党政领导层的角色及权力。政治过程是政治主体活动的过程。政治主体及其角色分析非常关键。本章首先对A市预算过程的权力配置框架进行建构，并将整个预算权力分为三个系统：公共预算的决策系统、协调与控制系统和监控系统。对决策系统中市委书记与市长的权力关系、副市长的地位以及部门党组的作用进行了分析。市委办公会从政策上引导统领预算过程；市政府领导市委书记、市长及副市长等领导者掌握着预算分配的最高权力。但他们之间预算权力的配置并不均衡，书记往往具有最终否决权，市长领导的市长办公室更注重于经济的建设和社会发展，兼顾预算决策与执行的层面，从而构筑起“党统政行”的预算决策模式。

第4章，预算控制者：财政局的角色及权力。随着部门预算改革的推进，A市财政局在整个预算分配体制中的核心与枢纽地位日益突出。财政局要对市委、市政府领导层负责，具体安排资金使用计划，首先要做好预算收入预测、控制预算支出、实现收入支出平衡，通过预算编制程序、项目库管理、预算评审来体现其强大的预算控制权。虽然预算控制与平衡是其主要职能与目标，但在财政局内部，局长与部门有着不同的立场与价值观。局长要对上负责，而各对口管理处室要对部门负责，不同的立场在预算资金的配置上也会导致一些非常微妙的安排。

第5章，预算申请者：支出部门的角色及权力。“利益最大化”在理论上一直是支出部门预算指导性价值观念。但在实践操作上，这个角色的实现随着财政部门及上层领导的权威性安排，也会表现出不同的特点。在一般预算支出方面，部门受财政局的控制比较严格，但这并不意味着部门没有主动权。在公共预算体制不完善的情况下，支出部门因职能上的原因，存在大量的预算外收入或政府基金，并成为部门的利益地盘，财政部门对这部分的控制并不到位。另外，部门利用信息不对称性保留了预算编制与执行中的自由裁量权，在预算编制、预算执行以及预算结余资金管理上，支出部门有着一定的控制余地。

第6章，预算协调与监督：预算相关部门之间的关系分析。预算控制与协调系统中财政与计划、监督的协调性、部门的协调性对整个预算权力的运行效果也很关键。A市的发改委、科委等部门因具有二次分配权，被称为“小财政”，从这个角色来讲，财政局的控制权并不完全，并且存在挑战，但财政局在控制权上最大的挑战是行政协调。发改委的发展规划与预算安排之间的契合度、部门计划与A市的发展规划的契合度、财政监督及审计监督的同步性在A市仍然要进一步的改进。

第7章，A市公共预算民主分析。人大及公众的监督属于预算外部监控系统，体现预算民主的实质。本章首先介绍了A市人大的预算监督权的主要内容，并对人大代表的专业审查预算能力、知情权的现状以及人大代表在预算编制过程中的立场问题与定位问题进行客观分析，强调了合法的预算质询权与修正权对预算民主的重要性。另外，公众参与预算也是本章着重讨论的内容。A市公众参与预算并没有很大的动作，但在有序地进行。预算账本向人大代表公开等一系列措施表达了A市预算民主改革的诚意。

第8章，A市公共预算改革：文化理论的视角。中国预算改革已经引起国际上的高度关注，中国政治改革的突破点之一就是预算改革。在预算改革中，政治文化在预算过程中起着意识和价值观统领的作用。本章运用威尔达夫斯基的“文化理论”来分析A市公共预算改革中政治文化、社会预算偏好或价值观所起的作用。从文化的深层次看，在A市公共预算改革中，政党的意识形态、领导的意志、社会公共价值观等都是文化主导因素；从文化中层来看，零基预算和项目预算改革对旧有的预算政治秩序起着“破”与“立”的作用；在文化浅层次上，部门预算改革与绩效预算的改革分别对过程与结果的侧重会导致A市在预算改革策略上出现一定的冲突。如何处理好这种冲突，决定着改革的走向。

第9章，中国公共预算改革的历史与展望。具有现代性特征的中国预算体制改革仅有一百多年的历程。这个过程是由传统皇权、现代官僚集权向民权逐步演化的过程。围绕预算利益的分配，政治行为也表现出多样化。但在现代社会，在中国共产党的执政下，社会理性的发展在政府与社会之间存在大量的沟通渠道，预算所依托的行政系统逐步与公民社会进行能量对流，系统之间相互开放，预算体制、民主政治也会进一步开明。