三 国家新农保制度的主要内容

基于农民老年保障的困境以及地方新农保探索中的问题，2009年9月，国务院颁发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。

（一）新农保制度的原则、目标及主要内容^[6]

1.基本原则

新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。

2.任务目标

探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。

3.参保范围

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。

4.基金筹集

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主协商确定，并鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（自治区、直辖市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

5.建立个人账户

国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

6.养老金待遇

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

7.养老金待遇领取条件

新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍的老年人，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

8.基金管理

新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理。随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次，有条件的地方也可直接实行省级管理。

（二）新农保与老农保的区别

与老农保相比，新农保最大的改进在于改变了筹资结构。新农保基金不仅有个人缴费、集体补助，而且有地方政府的财政补贴，即入口补贴。新农保在支付结构的设计上也比老农保政策更为合理。养老金主要是由两大部分组成，一部分是基础养老金，另一部分是个人账户养老金。中央财政负担中西部地区的基础养老金，负担东部地区50%的基础养老金。

新农保与老农保在制度的权威性上有差别。新农保是由国务院发布的，而老农保仅是由民政部门推动的“部门政策”。显而易见，新农保具有更强的权威性。这种权威性直接体现在具体实施过程中县（市）的重视程度和工作力度方面。在行政推动上，国务院新农保试点指导意见明确指出，国务院成立“新农保试点工作领导小组”，“地方各级人民政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导”。从中可以看出，新农保得到的重视程度是老农保所不能比拟的。

新农保制度实施的外部环境远好于老农保。信任是一种社会资本，对于新农保制度这一农民与政府之间的跨期契约来说，信任尤其重要。^[7]我国老农保失败的一个重要原因是农民对政府承诺的不相信。进入21世纪后，我国的发展理念发生了转变。随着取消农业税、实行对农民的直接补贴、建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度等各项惠民政策的落实，政府在农民心中的威望有了较大提升，农村干群关系紧张的局面有所缓解，从而为新农保工作的开展创造了有利的外部环境。有的参保农民认为，“钱交给国家肯定没问题，比存在银行更保险，任何机构都有营利的目的，唯独政府才会赔钱让老百姓过好日子”。一些参保者在对新农保的有关知识不了解、甚至不知道60周岁后能得多少钱的情况下也参保缴费了，其原因是对政府的信任。

（三）建立新农保制度的意义

2009年，国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见中提出，要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但新农保的实际进度快于当初的预期。国家“十二五”规划纲要明确提出要在“十二五”期间实现新农保制度全覆盖；2011年4月20日，国务院常务会议决定中央财政增加安排123亿元用于新农保试点补助，并将2011年新农保覆盖地区范围从原计划的40%提高至60%；在2011年6月20日召开的全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上，温家宝总理指出，国务院决定在全国范围内启动城镇居民社会养老保险制度试点，并加快新农保试点进度，在本届政府任期内基本实现新农保制度全覆盖。

建立新农保制度具有划时代的历史性意义。我国《宪法》第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。但是，针对农村老年人口的保障制度长期缺失，新农保制度使得农民法定的社会保障权利有了实现的载体，标志着农民老年生活保障权开始从法定权利转向现实权利，而不再是停留在文本上、没有实质意义的“一纸空文”。

新农保制度是“开创性的重大社会保障制度建设”（温家宝，2011）。这一制度的实施，意味着农民与国家之间将形成了一种新的契约关系，老年农民享受普惠性养老金不仅仅是立足于农民的需求、更不是政府向农民的施舍，而是农民应当享受的权利。权利是与义务相对应的。政府是建立新农保制度的义务主体，各级政府有责任承担向农民提供老年生活保障的义务。

与临时救济相比，新农保制度是一种更加制度化的保障机制。社会救助是被动的、事后的保障，新农保则是主动的、事前的保障，从而能够更好地稳定农民对老年生活的预期，减轻他们面对潜在风险的恐慌心理。

新农保政策不仅仅是一个向老人转移现金的途径，而是具有更广泛的社会意义。比如，以土地为唯一保障手段导致的社区成员特权使得总有一部分人有变更土地承包权的需求。这不利于实现区域农业生产规模化经营，并为乡村干部滥用调整土地资源的权力和对外交易土地资源的权力提供了空间。另外，土地保障还受到工业化、城市化而带来的土地数量越来越少的挑战。新农保制度有利于消除农民对土地的依赖，从而为促进农业生产市场化及提高农业效率奠定基础。又如，新农保制度为改善家庭内部的代际关系奠定了基础。老年农民能够得到养老金，意味着他们在家庭中经济地位的提高，从而有可能改变他们在家庭中的谈判地位和不受尊重的边缘化。再如，在城乡收入差距和农村内部收入差距难以通过市场途径来缓解的情况下，新农保制度可以直接提高老年人的收入，并进而促进农村社会稳定。

（四）新农保的适应性仍然是一个需要研究的问题

建立新农保的深远意义及与老农保的显著区别，并不表明农民就一定会主动参保缴费。老农保失败的根本原因并非仅仅是缺乏政府的财政支持。在缺乏政府支持的情况下，国内外均有成功的、形式多样的自愿或强制性储蓄制度。这表明政府支持既不是老农保成功运行的充分条件，也不是必要条件。真正导致老农保失败的原因在于农民对政府和基层干部的极度不信任。前已述及，新农保实施的制度环境优于老农保，农民与政府和基层干部之间的紧张关系有所缓解。但是，必须看到，二者之间的矛盾和不和谐仍然很突出，在某些方面、某些地区甚至比过去更加恶化。这种情况就不可避免地影响农民对新农保的认同。

新农保制度的实施有赖于与其相关的政策或制度的配套。但这一条件尚不具备。国务院新农保试点指导意见在新农保基础养老金的增长机制、新农保的基金管理和保障增值、新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接等方面，仅仅是给出了不明确的或者授权性规定。从这个角度看，新农保是“早产”的制度，其适应性也会相应受到限制。

我国新农保制度适应性所遇到的问题绝非上述的两个方面。正如温家宝总理所说：新农保制度本身极为复杂，农村的情况又千差万别，对新农保建设的复杂性、艰巨性和长期性要有足够估计。在实际运行中，究竟有哪些因素会影响新农保的适应性、影响的程度与范围如何、影响的机理是什么等，都是需要深入研究的问题。

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[1] 本报告执笔人：崔红志。

[2] 见民政部《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法（试行）》，1992。

[3] 资料来源：《中国劳动统计年鉴（2002）》。下文中有关农村社会养老保险1998年之前的数据均来自相关年份的《中国民政统计年鉴》，1998年后的数据均来自相关年份的《中国劳动统计年鉴》，2007年的数据来自劳动和社会保障部《2007年劳动和社会保障事业统计公报》。

[4] 实践证明，参加农村社会养老保险的人口主要集中在农村干部、乡村私营企业主和部分职工、农村义务兵、村医和部分高收入阶层的农民。于是，政府提供的财政补贴和集体补助最终落在了这些农村中收入高、自我保障能力强的人群身上，一般农民没有受益。

[5] 此后，中央对建立农村社会养老保险制度的认识逐渐深化。2006年，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”2008年，党的十七届三中全会提出，“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系……建立新型农村社会养老保险制度”。

[6] 本部分的内容引自《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），2009年9月1日。

[7] 农民参保缴费就相当于与政府之间签订了一个跨时期兑现的契约。农民只有在相信政府会兑现契约中的规定后，才有参保缴费的可能性。有人说，政府不存在不兑现的问题，新农保制度的发起人就是制度的担保人（郑秉文，2010）。但是，农民会以老农保以及其他具体的事例来阐述政府并不是总能够兑现其承诺的。