危机与危机管理

危机是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。^[2]在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象。^[3]换言之，危机即国家全局或局部出现严重天灾、大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家政权安全遭受直接威胁的非正常状态。危机具有公共危险度，生活秩序被破坏，社会秩序被打乱，人身和财产安全受到威胁，人民群众无法安居乐业。^[4]

危机的出现，有人为原因，也有非人为因素。根据其渊源，危机可有如下类型：（1）外敌入侵型危机，即敌对国家发动突然袭击，战争爆发，责任者和打击对象为特定国家或国家集团，如1990年科威特遭受伊拉克侵略造成的危机；（2）人为破坏型危机，即政治敌对势力或犯罪分子的蓄意破坏，责任者和打击对象为非国家的组织或个人，如2001年9月11日美国遭受的突然袭击；（3）社会动乱型危机，即社会矛盾长期积累，并在一定的国际国内气候下爆发，如金融危机、经济危机、种族冲突、民族宗教纷争、劳工纠纷、反政府骚乱引起的大规模动乱；（4）意外事故型危机，如重大交通事故、沉船、火灾、大型建筑坍塌、核泄露等，此类危机虽然是人为因素造成的，但非蓄意行为；（5）自然灾害型危机，如地震、天然火灾、洪水等造成的危机。^[5]根据其性质，危机可分为结构良好危机与结构不良危机，前者并非属于现实问题中发生的，并非长期积累问题，且涉及核心价值观的程度较轻，涉及的问题呈现较强的单一性，危机涉及的范围有限、局部，危机对现有基本政治社会体制的影响不具有根本性，比较容易找到可行的解决方案。所谓结构不良危机，多是历史长期积怨造成的，危机具有放大型特征，影响面之广超过单一问题领域，且严重冲击核心价值观以及现有政治社会体制，政府控制和管理危机的难度甚大。^[6]根据其影响，危机可有良性危机和恶性危机之别。良性危机的影响是负面的，但其基本不涉及颠覆国家政权，变更核心价值观，危及政治稳定和社会根本秩序，处理过程中容易形成合作机制、凝聚向心力，从而推动危机管理机制的建立、优化和完善；恶性危机则体现为政治化和意识形态化的政治冲突，直接危及国家政权的稳定，有造成政治分裂之虞。^[7]

危机有自身的发展逻辑，因而具有生命周期。芬克（Fink）从医学角度，将危机的生命周期分为如下四个阶段：第一阶段是征兆期（Prodromal），有线索显示潜在危机可能发生；第二阶段是发作期（Breakout or Acute），具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期（Chronic），危机的影响持续；第四阶段是痊愈期（Resolution），有迹象清晰表明危机已经完全解决。^[8]换言之，任何危机的发展过程，都有潜伏期、爆发期、高峰期和衰落期等逻辑发展阶段。

鉴于危机的破坏性，需要国家决策者做出决断，必须在尽可能短的时间内控制事态、降低损失，做好与民众的沟通，获得民众支持并维护国家长远利益和政府信誉，并采取非常措施迅速恢复正常状态。因之，如何管理危机成为一个颇有重要意义的热门话题。政策科学家叶海尔·德罗尔（Yehezkel Dror）指出，“危机决策对许多国家具有极大的现实重要性……危机中做出的决策非常重要而且大多数不可逆转。”^[9]

一般而言，一个完整的危机管理过程包括如下几个阶段：危机预防、危机准备、危机处理、危机善后。“居安思危”、“防微杜渐”、“未雨绸缪”，中国的传统哲学告诫我们，危机预防是危机管理的第一步。日常管理应注意细节的漏洞，因为千里之堤有可能毁于蝼蚁；将一切可能导致危机的事件一一列出，确立危机发生的指标体系，防止信息不对称现象的发生，并对这些方面实施重点监控；在以上两个方面的基础上，建立并完善危机预警机制，将战略监督与战术层面的核查结合起来，做到“防患于未然”。

鉴于危机出现既有人为因素也有非人为因素（包括不可抗力等天然因素），完全避免危机是不可能的。我们必须为危机出现作好各方面的准备，这是进行危机管理最为关键的战略步骤。由于危机一般属于突发事件且具有极大的不稳定性，需要迅速做出决策，建立完善的危机管理机制至为重要。危机管理机制由危机管理机构、危机管理战略计划和应急方案（预案）等构成。危机管理机构（包括决策机构、咨询参谋机构和执行机构）是危机管理的中枢，其职责范围包括负责危机预警、准备应急预案、购置危机管理的相关设备、组织危机处理演习等。危机管理机构应利用危机指标体系，结合各方面的实际情况和国内外管理危机的经验教训，制定相应的危机管理战略计划和应急方案。危机管理机构应根据可能发生的各种危机，制定应变计划、应急方案。这些计划和方案必须具有可操作性，管理机构应据此招募相应的执行人员、购置必要的设备。为了确保危机管理计划和应急方案的可行性，确保危机处理效率、人员素质和设备质量，危机管理机构应针对可能发生的危机，组织模拟演习，锻炼危机管理人员的应变能力，借此研究出最佳处理方案。

危机一旦发生，危机管理机制应及时启动，发挥处理危机的中枢作用。危机不等人，处理速度是关键。因此，必须避免上下推诿或相互指责，应协调一致，按照危机管理模式，结合演习经验，迅速展开行动，力争危机伤害减至最低。危机处理至为关键的一步是成立危机处理核心小组。该小组应由最高决策层人士挂帅或与最高决策层建立畅通的联系渠道，具有处理危机的最大权限。它负责研究危机发生原因及现况，判断危机的危害程度，确定妥善处理的方式；它有权启动应急机制，派遣危机处理人员、派送危机处理设备和物资，设立前线指挥部，掌控危机现场。为确保危机处理的完善，将损失减至最小，该小组应建立良好的通信系统，确保信息畅通，并做出妥当的处理方案；应建立科学的管理体制，确保该小组的处理命令得到完全执行；应建立发言人制度或其他面向媒体的制度，及时通报相关信息，与媒体建立良好的互动关系，避免外界的恣意猜测、歪曲报导引致混乱，借此取得民众的理解，确保民众的支持和政府的信誉。

处理好善后工作是危机管理至为关键的步骤。危机善后首先针对危机处理难免留下的后遗症，对危机相关伤亡或遭受损害人员进行安抚，避免危机处理的负面效应，采取措施重建或确保民众对政府的信任与支持，摆脱危机阴影，使民众安心；其次，要总结危机处理经验教训、危机管理机制成熟与否、危机预防得当与否，将其中的经验教训纳入危机管理的范畴，以此完善危机管理机制，避免下一个危机的发生。