第一章
导论

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”而财政预算又是现代财政制度的基础，是现代国家财政体系的核心制度和公共服务供给的基本制度载体，对国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要的基础性、关键性技术支撑功能。对此，党的十八届三中全会进一步要求，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”。如何建立健全有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的财政制度，预算制度是逻辑起点和突破口的核心。2014年6月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，在该方案中明确要求：“改进预算管理制度，强化预算约束，规范政府行为，实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分和关键内容，财政预算是推进国家治理现代化的重要工具，是政府制度建设的核心领域。

政府的本质是为社会公众服务，力图实现公共利益的最大化。因此，政府在履行基本职能过程中，从决策、管理、服务到监督，归根结底是一个资源配置过程，而配置资源的内在机理就在于财政预算。从形式上看，政府的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务都是政府行为的结果表现，而决定政府行为效果的重要因素之一就是财政预算；特别是作为法治政府核心命题的政府职能边界之确定，在很大程度上也是立足于财政预算基础之上的。因此，在当代公共治理变革中，财政预算治理是各国政府公共治理革新中的重要时代议题。

当前，我国在完善社会主义市场经济体制进程中，各个领域的改革，比如政府机构改革、金融改革、医疗卫生改革、社会保障制度改革以及国企改革等关系国计民生和国民经济基础的重大改革议题正在加速推进，各种难点问题也不断暴露出来，而所有这些都无一例外地反映到财政问题上来，无一不直接或间接地依赖于财政预算制度的根本变革。与此同时，中央与地方以及地方各级政府间事权和财权的划分，本质上都体现于财政预算制度，各预算单位之间以及预算单位与社会成员之间经济社会利益关系的正确处理是财政预算制度合理运行的结果。因此，财政预算治理不仅是财政制度体系建设的核心内容，承载着公共财政改革突破口的历史使命，也因为各项改革与财政预算之间相互促进、互为补充的密切关系，使得财政预算治理成为完善社会主义市场经济体制的重要组成部分和行政管理体制改革的重要内容。

财政预算是以政府的行政权力取得收入并通过支出方式配置资源，预算所提供的政府收支信息，反映了政府在行使所有与公共资源筹集、配置和使用有关之权力的信息。国际人权组织的安·布莱博格曾如此描述预算：财政预算是政府为所有人能够实现更好的生活的一个执行方案，它规定了人们应该缴纳多少税收，政府如何花钱，要实现什么目标。因此，它是所有政府政策的概括。因此，无论是制定作为政府活动之起点的良善政策，还是监督与约束政府及其工作人员自由裁量权的非规范性扩张，提高政府治理能力和公共资金的效果与效能，都有必要建立一个具有统一规范、严格监督、公开透明等特征和属性的预算管理制度。

作为政府活动的一个重要方面，财政预算不仅集中体现了政府的政策导向和意图，是政府制定社会、经济、政治和文化卫生等各个方面公共政策的物质基础，而且它事关社会公众的现实利益。作为公共服务供给的基本制度载体，预算制度将政府同社会公众的利益密切联结起来。在现代社会中，财政预算日益成为社会公众实现公共利益最大化、表达公共意愿之平台与通道的制度保障。

财政预算不仅是政府的收支计划，也是规范约束政府行为、监督保障政府合理行政的重要方式，是民主与法治发展的广度与深度在经济领域的集中体现。市场经济民主化、法治化与财政预算治理如影随形、相互促进。从预算草案的编制，到审议与批准通过，再到执行以及执行之中的监督和决算评价绩效考核等整个预算过程，正日渐成为公民监督政府、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要切入点。

党的十九大报告明确指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”财政预算作为政府公共经济活动的集中体现，如何“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，如何充分彰显民主性、效益性和法治性，充分发挥监督政府权力合理运行的制度属性，实现财政预算治理能力和制度体系的现代化，既是一个厚重的理论问题，也是一个亟须解决的现实问题。随着有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的公共财政体制的建立和不断完善，我国在财政预算治理方面已经做了不少的努力，但仍有很长的路要走。