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1.3.1　建设工程法规的概念

建设工程法规是指国家权力机关或其授权的行政机关制定的，旨在调整国家及其有关机构、企事业单位、社会团体、公民之间在建设工程活动中或建设工程行政管理活动中发生的各种社会关系的法律、法规的统称。

建设工程法规是调整建设工程活动各方面关系的法律、法规、部门规章和地方性法规等规范性法律文件。建设工程法规在国家法律体系中占有重要地位，是国家现行法律体系中不可缺少的重要组成部分。

国家立法机关颁发的调整建设工程活动的法律规范及相关的法律规范有《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国文物法》《中华人民共和国合同法》等法律文件；国家颁发的调整建设工程活动的行政法规有《工程建设勘察设计条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规范性文件；国家建设行政主管部门颁发的规范建设工程活动的规章包括建设工程质量管理、建设市场管理、建设活动主体资质管理、建设活动从业人员资质管理、工程建设标准化管理、房地产开发经营管理、城市建设等方面约400多个规范性文件。

建设法规的调整对象是建设行政管理关系以及与之密切联系的建设经济协作关系。

1．行政管理关系

建设工程活动的内容包括建设工程的计划、立项、资金筹措、设计、施工、工程验收等。建设工程活动的行政管理关系是国家及其建设行政主管部门与建设单位、设计单位、施工单位、建设监理单位及其他有关单位之间的管理与被管理关系。它包括2个相关联的方面：一方面是提供指导、协调与服务；另一方面是检查、监督、控制与调节。建设工程法规规范了建设工程活动管理中建设行政主管部门的权力和职责。

2．经济协作关系

在建设工程活动中，各个经济活动主体为自身的经济利益，在建设工程法规允许的范围内建立建设工程经济协作关系。这种经济协作关系是平等、自愿、互利的横向协作关系，通过法定的合同形式来确定。

1.3.2　建设工程法规的法律渊源

法律的渊源指那些因来源不同而具有法的不同效力意义和作用的法的外在表现形式。当今世界上法的渊源主要有制定法、判例法、习惯法及国际条约、公约等。当代中国法律渊源是以宪法为核心的制定法形式。建设工程法规的渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、国际条约和行政协定。

1．宪法

宪法是由全国人民代表大会依特别程序制定的具有最高效力的根本法。宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度、社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法，其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。宪法是我国的根本大法，在我国法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，是我国最高的法律渊源。宪法主要由两个方面的基本规范组成：一是《中华人民共和国宪法》；二是其他附属的宪法性文件，主要包括主要国家机关组织法、选举法、民族区域自治法、特别行政区基本法、国籍法、国旗法、国徽法、保护公民权利法及其他宪法性法律文件。

2．法律

法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定和颁布的规范性法律文件，即狭义的法律，其法律效力仅次于宪法。法律分为基本法律和一般法律（非基本法律、专门法）。基本法律是由全国人民代表大会制定的调整国家和社会生活中带有普遍性的社会关系的规范性法律文件的统称，如刑法、民法、诉讼法以及有关国家机构的组织法等法律。一般法律是由全国人民代表大会常务委员会制定的调整国家和社会生活中某种具体社会关系或其中某一方面内容的规范性文件的统称，其调整范围较基本法律小，内容较具体，如商标法、文物保护法等。

3．行政法规

行政法规是国家最高行政机关国务院根据宪法和法律就有关执行法律和履行行政管理职权的问题，以及依据全国人大的特别授权制定的规范性文件的总称。行政法规的法律地位和法律效力仅次于宪法和法律，但高于地方性法规。

4．地方性法规

地方性法规是指依法由有地方立法权的地方人民代表大会及其常委会就地方性事务以及根据本地区实际情况执行法律、行政法规的需要所制定的规范性文件。有权制定地方性法规的地方人大及其常委会包括省、自治区、直辖市人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会。较大的市，指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大市。地方性法规只在本辖区内有效。

5．规章

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府制定的规范性文件称为规章。内容限于执行法律、行政法规，地方法规的规定，以及相关的具体行政管理事项。

6．国际条约和行政协定

国际条约指我国与外国缔结、参加、签订、加入、承认的双边、多边的条约、协定和其他具有条约性质的文件（国际条约的名称，除条约外还有公约、协议、协定、议定书、宪章、盟约、换文和联合宣言等）。这些文件的内容除我国在缔结时宣布持保留意见不受其约束的以外，都与国内法具有一样的约束力，所以也是我国法的渊源。

行政协定指两个或两个以上的政府相互之间签订的有关政治、经济、贸易、法律、文件和军事等方面内容的协议。国际条约和行政协定的区别在于前者以国家名义签订，后者以政府名义签订。我们国家和政府一旦与外国或外国政府签订了条约或协定，签订的条约和协定对国内的机关、组织和公民同样具有法律约束力。

1.3.3　建设工程法律关系

1．法律关系

1）法律关系的概念和种类

（1）法律关系的概念

法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。

法律关系具有如下特征：

①法律关系是以法律规范为前提的社会关系。

②法律关系是以权利义务为内容的社会关系。

③法律关系是以国家强制力作为保障手段的社会关系。

（2）法律关系的种类

①调整性法律关系和保护性法律关系（按照法律关系产生的依据、执行的职能和实现规范的内容不同划分）：前者基于人们的合法行为而产生，执行法的调整职能的法律关系，不需要适用法律制裁；后者是由于违法行为产生的、旨在恢复被破坏的权利和秩序的法律关系，如刑事法律关系。

②纵向（隶属）的法律关系和横向（平权）的法律关系（按照法律主体在法律关系中的地位不同划分）：前者为不平等的主体之间，如亲权、上下级行政机关，此时主体之间权利与义务具有强制性，不能随意转让和放弃；后者为平等法律主体之间。

③单向（单务）法律关系、双向（双边）法律关系和多向（多边）法律关系（按照法律主体的多少及其权利义务是否一致划分）：前者权利人仅享权利，义务人仅履行义务；中者为特定双方法律主体之间，存在着两个密不可分的单向权利义务关系，如买卖关系；后者为三个或三个以上相关法律关系的复合体，如人事调动关系，至少三方面，调出单位与被调动者，调出单位与调人单位，调人单位与被调动者。

④第一性法律关系（主法律关系）和第二性法律关系（从法律关系）（按照相关的法律关系作用和地位不同划分）。如实体和程序法律关系中，实体为第一，程序为第二。

2）法律关系的主体

法律关系主体是法律关系的参加者，是指参加法律关系，依法享有权利和承担义务的当事人。即在法律关系中，一定权利的享有者和一定义务的承担者。在每一具体的法律关系中，主体的多少各不相同，在大体上都属于相对应的双方：一方是权利的享有者，成为权利人；另一方是义务的承担者，成为义务人。法律关系主体强调的是能够参与法律关系的主体，包括公民（自然人）、机构和组织（法人）、国家。

自然人是在自然状态下出生的人。公民属于政治学或公法上的概念，具有某一特定国家国籍的自然人叫作公民。所有公民都是自然人，但并不是所有的自然人都是某一特定国家的公民。

法人，相对于自然人而言。自然人是以生命为存在特征的个人。我们每个人都是自然人。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是社会组织在法律上的人格化。《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。

法律关系的主体必须具有权利能力和行为能力。

（1）权利能力

权利能力又称权义能力（权利义务能力），是指能够参与一定的法律关系，依法享有一定权利和承担一定义务的法律资格。它是法律关系主体实际取得权利、承担义务的前提条件。

根据享有权利能力的主体范围不同，权利能力可以分为一般权利能力和特殊权利能力。前者又称基本的权利能力，是一国所有公民均具有的权利能力，它是任何人取得公民法律资格的基本条件，不能被任意剥夺或者解除。后者是公民在特定条件下具有的法律资格。这种资格并不是每个公民都可以享有，而只授予某些特定的法律主体，如国家机关及其工作人员行使职权的资格，就是特殊权利能力。

法人的权利能力没有上述的类别，所以与公民的权利能力不同。一般而言，法人的权利能力自法人成立时产生，至法人解体时消灭。其范围是由法人成立的宗旨和业务范围决定的。

（2）行为能力

行为能力是指法律关系主体能够通过自己的行为实际取得权利和履行义务的能力。

行为能力是公民的意识能力在法律上的反映。确定公民有无行为能力的标准有：能否认识自己行为的性质、意义和后果；能否控制自己的行为并对自己的行为负责。因此，公民是否达到一定年龄、神智是否正常，就成为公民享有行为能力的标志。例如，婴幼儿、精神病患者，因为他们不可能预见自己行为的后果，所以在法律上不能赋予其行为能力。在这里，公民的行为能力不同于其权利能力。具有行为能力必须首先具有权利能力，但具有权利能力，并不必然具有行为能力。这表明，在每个公民的法律关系主体资格构成中，这两种能力可能是统一的，也可能是分离的。

公民的行为能力问题，是由法律予以规定的。世界各国的法律，一般都把本国公民划分为完全行为能力人、限制行为能力人和无行为能力人。完全行为能力人是指达到一定法定年龄、智力健全、能够对自己的行为负完全责任的自然人（公民）。例如，在民法上，18周岁以上的公民是成年人，具有完全的民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。限制行为能力人是指行为能力受到一定限制，只具有部分行为能力的公民。例如，我国民法通则规定，10周岁以上的未成年人，不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。中国刑法将已满14周岁但不满16周岁的公民视为限制行为能力人（不完全的刑事责任能力人）。无行为能力人是指完全不能以自己的行为行使权利、履行义务的公民。在民法上，不满10周岁的未成年人、完全的精神病人是无行为能力人。在刑法上，不满14周岁的未成年人和精神病人也被视为无刑事责任能力人。

法人组织也具有行为能力，但与公民的行为能力不同。公民的行为能力有完全与不完全之分，而法人的行为能力总是有限的，由其成立宗旨和业务范围所决定。公民的行为能力和权利能力并不是同时存在的。也就是说，公民具有权利能力却不一定同时具有行为能力，公民丧失行为能力也并不意味着丧失权利能力。与此不同，法人的行为能力和权利能力却是同时产生和同时消灭的。法人一经依法成立，就同时具有权利能力和行为能力，法人一经依法撤销，其权利能力和行为能力也就同时消灭。

3）法律关系的内容

法律关系的内容是指法律关系主体之间在法律上的权利和义务。这种权利和义务为法律规范所规定，得到国家的确认和保护。

（1）法律权利

法律权利是指法律赋予法律关系主体的某种利益或行为自由。法律权利的结构为：

①权利人有权为或不为一定行为。

②权利人有权要求他人为或不为一定行为。

③权利人有权要求国家机关对自己的权利予以保护。

但是需要注意，公民在行使自己的权利的时候，不得侵犯其他公民的合法权利。

（2）法律义务

法律义务是指法律规定法律关系主体必须履行的某种责任或行为界限。法律义务的结构为：

①为一定行为，即义务人必须按照权利人的要求或法律的规定做出某种积极的行为，例如，成年子女有赡养父母的义务。

②不为一定行为，即义务人不得实施法律禁止的行为。

③接受国家的强制措施，即当义务人有违法行为时，有接受国家法律强制或制裁的义务。

（3）权利和义务的相互关系

作为法律关系的重要因素，权利与义务体现了人们在社会生活中的地位及其相互关系，反映着法律调整的文明程度。从宏观方面讲，权利与义务的关系可以概括为：历史进程中曾有的离合关系、逻辑结构上的对立统一关系、总体数量上的等值关系、功能上的互补关系、运行中的制约关系、价值意义上的主次关系。

4）法律关系的客体

法律关系的客体是法律关系主体之间权利和义务所指向的对象，包括物、人身、精神产品、行为结果。

（1）物

法律意义上的物是指法律关系主体支配的、在生产上和生活上所需要的客观实体。它可以是天然物，也可以是生产物；可以是活动物，也可以是不活动物。在我国，大部分天然物和生产物可以成为法律关系的客体。但以下几种物不得进入国内商品流通领域，成为私人法律关系的客体：人类公共之物或国家专有之物，如海洋、山川、水流、空气；文物；军事设施、武器（枪支、弹药等）；危害人类之物（如毒品、假药、淫秽书籍等）。

（2）人身

人身是由各个生理器官组成的生理整体（有机体）。它是人的物质形态，也是人的精神利益的体现。

（3）精神产品

精神产品是人通过某种物体（如书本、砖石、纸张、胶片、磁盘）或大脑记载下来并加以流传的思维成果。精神产品不同于有体物，其价值和利益在于物中所承载的信息、知识、技术、标识（符号）和其他精神文化。我国法学界常称为智力成果或无体财产。

（4）行为

这种客体一般情况下发生于债。比如说合同的标的就是行为，当事人之间签订合同之后，要相互履行约定的义务，而此种履行义务的行为其实就是合同的标的。

5）法律关系的产生、变更和消灭

（1）法律关系产生、变更和消灭的条件

法律关系处在不断生成、变更和消灭的运动过程。它的形成、变更和消灭，需要具备一定的条件。其中最主要的条件包括法律规范和法律事实。

法律事实就是法律规范所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。

（2）法律事实的种类

①法律事件

法律事件是法律规范规定的、不以当事人的意志为转移而引起法律关系形成、变更或消灭的客观事实。法律事件又分成社会事件（如政变、游行示威）和自然事件（如地震、海啸）。客观事件中，以当事人的意志为转移就不能属于法律事件，以他人的意志为转移但是不以当事人意志为转移的而引起的一些社会性的事件可以作为法律事件。

②法律行为

法律行为可以作为法律事实而存在，能够引起法律关系形成、变更和消灭。人们的意志有善意与恶意、合法与违法之分，故其行为也可以分为善意行为、合法行为与恶意行为、违法行为。在法学上，人们常常把两个或两个以上的法律事实所构成的一个相关的整体（两个以上的法律事实引起同一个法律关系的产生、变更或消灭），称为事实构成。例如房屋买卖，除双方签订合同，还需要登记过户。同一法律事实可引起多种法律关系变化，如工伤致死，引起婚姻关系消灭，继承、保险关系产生。

2．建设工程法律关系

建设工程法律关系是法律关系的一种，是在建设工程管理和协作过程中产生的由建设工程法规所确认和调整的权利义务关系。

（1）建设工程法律关系的主体

建设工程法律关系的主体是指参与建设工程活动，受建设工程法规调整，在法律上享有权利、承担义务的人。建设工程法律关系的主体有自然人、法人和其他组织。如施工企业工作人员、从事工程勘察设计的单位、从事工程施工的建设工程施工企业、从事房地产开发的企业、工程项目的投资者（建设单位）、国家机关等。

（2）建设工程法律关系的客体

建设工程法律关系的客体是指参加建设工程法律关系的主体权利义务所共同指向的对象。客体的表现形式一般有财、物、行为和非物质财富。比如建设工程资金、为工程建设取得的贷款等就是财客体；建设工程材料、建设工程机械设备就是物客体；勘察设计、施工安装、检查验收等就是行为客体；建设工程设计方案、装潢设计等就是非物质财富客体。

（3）建设工程法律关系的内容

建设工程法律关系的内容指建设工程法律关系主体享有的权利和承担的义务。如在一个建设工程合同所确立的法律关系中，发包方的权利是获得符合法律规定和合同约定的完工的工程，其义务是按照约定的时间和数量支付承包方工程款；承包方的权利是按照约定的时间和数量得到工程款，其义务是按照法律的规定和合同的约定完成工程的施工任务。

（4）建设工程法律关系的产生、变更与消灭

建设工程法律关系不是从来就有的，而是一定的法律事实发生后才产生的，并且它也可以因一定的法律事实的发生而改变或消灭。

建设工程法律关系的主体之间形成一定的权利义务关系，就产生了建设工程法律关系。如发包方和承包方签订了建设工程合同，双方产生了相应的权利义务，建设工程法律关系即告产生。

建设工程法律关系的主体、客体发生改变，必然导致其内容发生改变，此时建设工程法律关系就发生了变更。如在一个建设工程合同履行过程中，由于业主意图的改变，从而设计方案变更，施工也随之变更，原来的建设工程法律关系的内容就发生了变化。

建设工程法律关系主体之间的权利义务不复存在，建设工程法律关系即告消灭。消灭的方式可以是自然消灭、协议消灭或违约消灭。一个建设工程合同履行完毕，发包方和承包方之间的建设工程法律关系就自然消灭。建设工程合同双方协商一致取消已经订立的合同，双方的建设工程法律关系就因协议而取消。建设工程合同的承包方可以因发包方不按合同支付工程款的违约行为而停止履行合同，该建设工程法律关系就因一方的违约而消灭。

1.3.4　建设工程法规的基本原则

建设工程活动投资大、周期长、涉及面广，其产成品是建设工程，关系到人民生命、财产的安全，为保证建设工程活动顺利进行和建设工程产品安全可靠，建设工程法规立法时应遵循一些基本原则。

1．确保建设工程质量

建设工程质量是指国家规定和合同约定的对工程建设产品的适用、安全、经济、美观等一系列指标的要求。建设工程法规通过一系列规定对建设工程提出了强制性质量要求，是建设工程必须达到的最低标准，并赋予有关政府部门监督和检查的权力。

2．确保建设活动符合安全标准

工程建设安全标准是对工程建设的设计、施工方法和安全所做的统一要求。多年以来，我国建筑业就是伤亡率非常高的行业，建设工地伤亡事件时有发生。建设工程法规通过一系列规定对工程建设活动的安全提出了强制性要求，并同时赋予有关政府部门监督和检查的权力。

3．遵守国家法律法规原则

建设工程活动是最频繁、对国家经济和人民生活影响最为巨大的社会经济活动之一。它涉及面广，建设工程法规对于建设工程活动的规定要与国家有关法律法规相统一。建设工程活动参与单位和人员不仅应遵守建设工程法规的规定，还要遵守其他相关法规的规定。

4．合法权益受法律保护原则

宪法和法律保护每个市场主体的合法权益不受侵害。因此，建设工程法规保护合法主体的合法权益，维护建设市场的正常秩序。

5．遵循市场经济规律原则

建设工程法规规定建设市场主体的法律地位，保证它们在建设工程活动中的权利，确立建设市场体系的统一性和开放性，保证市场主体依据《合同法》享有的自由签约权。