第一章
社会稳定风险评估与管理的模型和流程

第一节
社会稳定风险评估的界定与模型

一、稳评的必要性

（一）中央高度重视和多次强调开展社会稳定风险评估

2011年1月5日，卫生部发布《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（卫办发〔2011〕2号），包括七项：一是充分认识建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的重要性、必要性和特殊性；二是评估工作的基本要求；三是评估工作的范围；四是重点评估内容；五是评估工作的责任主体与评估结果审核的责任主体；六是评估工作的基本程序；七是评估工作的考核监督。

2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）指出：开展重大决策社会稳定风险评估，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，具有重要意义；就党政机关建立健全重大决策社会稳定风险评估机制提出六项指导意见：一是指导思想和基本要求；二是评估范围和内容；三是评估主体和程序；四是评估结果运用和决策实施跟踪；五是责任追究；六是组织领导。

2012年8月16日国家发展改革委为建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），指出：评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报；存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛代表中共第十七届中央委员会向中共第十八次全国代表大会作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告，强调建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。

2013年11月12日，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调健全重大决策社会稳定风险评估机制。

2015年3月5日，在十二届全国人大三次会议上，国务院总理李克强作政府工作报告，强调落实重大决策社会稳定风险评估机制。

（二）稳评的实操问题严重

稳评自实施以来，在实际操作中出现了多方面的问题。

第一，稳评要求虽有，仍然存在诸多“形式主义”。

对于必须稳评的要求，早于国家发改委的正式文件，省、市政府已经先行做出了相关的要求。但是在实践过程中，存在着诸多“形式主义”。例如：事先未与民众充分沟通，“稳评”机制失效；有些地方不愿评、不敢评；有些项目评而不用。

第二，稳评的客观性和权威性不足，第三方评估机构的管理不到位。

目前稳评在具体要求方面并未做细化设置，例如：评估流程的设置、评估分析的效度、评估结论的信度等等，这就导致了稳评的客观性和权威性都存在一定程度的欠缺。特别是在第三方评估机构方面，存在着资质不足、能力不够、管理不规范等多项“硬伤”。

第三，目前稳评仅评估民众极端行为的可能性，评估范畴偏小。

国家发展改革委于2012年8月16日发布的《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），第5条指出：由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。

该暂行办法，从无到有，提出了稳评的“四性”要求，基本成为目前我国通用的稳评报告套用模板。但是这些评估项只是狭义上的“小稳评”，仅仅评估了民众闹事等极端行为的可能性，评估范畴偏小，并未以民众为中心、真正追求民众反对最小化和满意最大化的“大稳评”。

实例1：上海松江电池厂项目因民众反对最终取消

未与民众充分沟通，项目上马，继而引发民众强烈反对，政府与企业反复“灭火”无效，项目最终戛然而止——上海国轩新能源有限公司新能源项目的结局，在江苏启东造纸排污项目、浙江镇海石油炼化项目之后，再一次诠释了这样的发展脉络。

上海曾在2009年率先建立“重大事项社会稳定风险分析和评估机制”，规定与群众利益密切相关的重大决策、重点项目在出台或审批前，将先评估对老百姓的影响，并制定风险应对策略和预案，使决策的稳定性和科学性得到更好的保障。不过，在松江电池厂项目中，这样的机制并未发生作用。

事后：民众反对，项目取消，政府企业双输

近期引发争议的上海国轩新能源有限公司新能源项目迎来最终结局：上海市松江区政府15日傍晚正式宣布，该项目全部取消，土地退回政府。

上海国轩新能源项目主要从事磷酸铁锂电池、电池组及电源管理系统的研发、生产和销售。该项目计划落户松江，引起部分民众对其生产的磷酸铁锂电池可能带来环境污染、影响水质的担忧。

松江区政府曾于4月26日回应称，磷酸铁锂电池不含重金属，无毒、无污染。该项目产业类型符合国家相关政策。

此后4月29日松江区政府发布公告，宣布取消该项目的生产环节，对企业需保留的其他环节进一步征求市民意见。

但是事件并未就此平息，仍有民众不满政府仅仅取消其生产环节。

上海国轩新能源公司15日中午发布通告称：“决定收回该项目全部投资、土地退回政府，不要求任何赔偿。”

事先：未与民众充分沟通，“稳评”机制失效

松江区政府曾出示环评报告，称在以该项目为中心3公里范围内进行了150份抽样调查。

反对者质疑，项目周边3公里范围内有35个居民区，居住人口约为8万人，150份抽样调查不能代表民意。有人还爆料，抽样调查时，每签一个同意，就可以领到一支牙膏。

质疑者还有一个疑问，该项目占地140亩，投资较大，但是居民并没有接到召开听证会的通知。质疑者还认为，当初松江区政府将项目公示在《松江报》上，而《松江报》受众少导致大部分居民不知情。

此外，这个重大项目是否进行过社会稳定风险评估也不得而知。但从事实效果看，民众一再聚集反对，至少说明稳评落空了。

2009年，上海率先建立了“重大事项社会稳定风险分析和评估机制”，与群众利益密切相关的重大决策、重点项目在出台或审批前，将先评估对老百姓的影响，并制定风险应对策略和预案，使决策的稳定性和科学性得到更好的保障。

怪象：有些地方不愿评，有些地方评而不用

中央维稳办主任、公安部常务副部长杨焕宁介绍说，截至2012年下半年，全国所有省区市和地市州盟以及98.5%的县市区旗都建立了风险评估机制。不过，不愿评、评而不用等现象，折射出稳评工作在一些地方遭遇的尴尬困境。

不愿评、不敢评

“一些基层干部还是片面追求经济增长的速度，忽视社会的全面发展进步。”黑龙江省政法委秘书长、维稳办副主任李力说，有的干部认为搞稳评太麻烦，又要调查研究、充分论证，还要形成报告、申报审批。他们认为商机转瞬即逝，稳评会耽误事。

一些干部消极抵触的心态也催生了许多怪现状。今年国家发改委要求重大项目审批必须提供稳评报告，一些地区对此并不重视，但又迫于程序要求，于是出现了项目报批之前突击评估、“一夜评估”的现象。

评而不用

2012年，江苏南通启东王子造纸排污项目和浙江宁波中石化镇海炼化扩建项目均因环保问题引发民众强烈反对。据了解，这两个项目之前都进行了稳评，但结论均没有引起有关决策者的重视而被束之高阁，项目在强行推进过程中导致矛盾集中爆发，引发了民众的强烈反对，最终项目被终止。

“一些地方的稳评报告出来，对决策有利的，领导就用；对决策不利的，用不用就很难说。”南京市维稳办副主任刘绍南说，“2012年发生涉环保群体性事件的一些地方，项目上马前也做了稳评，得到的结论并不乐观，但到了地方党委常委会上，这有多少作用？”

观点：完善责任倒查机制，让稳评不落空

“稳评要落到实处，必须落实问责制度。没有追责，这项工作就很难正常开展下去。”广州市维稳办主任丁志强说。

稳评责任倒查

面对稳评难问责的困境，不少地区也进行了积极探索，最突出的是建立责任倒查机制。南京市2011年出台《关于健全社会稳定风险评估和决策失误责任追究机制的实施意见》，在国内率先建立倒查机制。

从各地倒查结果看，稳评责任主要涵盖三个层次：一是应评未评或稳评程序不规范，重要参考数据作假引发不稳定状况；二是稳评结论性意见不被采纳和应用；三是执行中不依照决策办事，产生不稳定社会效果。

业内人士指出，排查问题和厘清责任主体是稳评问责的前置条件，同时如果能将稳评纳入地方人大工作范畴，更好地发挥人大监督的效力，必将有助于稳评发挥更大的作用。

推进稳评法制化

2012年初，中办和国办印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，为建立完善稳评机制提供了权威性的指导意见，但一些基层干部认为，其性质仍是工作指导类的规章，不具有强制力和法规效力。

业内人士认为，推进稳评还需要从顶层立法的角度加以推进，保障稳评实施的效果。

稳评纳入法制化轨道，明确其作为法律法规的权威性和强制力，基层稳评才更有动力，追责才更有底气。稳评法制化也会进一步推动决策的民主化和公开化。

（三）稳评的管理价值和社会意义

社会稳定风险评估的管理价值在于三个方面：第一，稳评是正式立项的前置条件；第二，稳评是保障实施的先决条件；第三，稳评是项目取得社会成效的基础条件。

社会稳定风险评估的管理价值，需要全过程的管理，这也是理想的社会稳定风险评估应然的设计，见表1-2。

因此，社会稳定风险评估是保障科学决策与和谐社会的重要基础，是建立健全“四个全面”的重要内容，也是现阶段民主法治建设的重要体现。

二、稳评的界定与目标：反对最小化和满意最大化

（一）稳评的界定

规范化的社会稳定风险评估指在政策、项目、活动的制定或实施之前，通过全面科学地分析可能影响社会稳定的因素，预测其损害程度，预估责任主体的承受能力，进而综合评定风险等级。

狭义上的稳评，实质上仅评估项目或政策是否会引发群体事件的风险。而“大稳评”即人性阶级的稳评则要同时兼顾两个维度：一是民众抵触和抗议的最小化，即底线思维的反对最小化；二是民众满意度的最大化，即人性化导向的满意最大化。稳评的四个阶级及其对应界定，详见绪论。

（二）稳评的适用范围

中央办公厅、国务院办公厅为了全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为决策的出发点和落脚点，正确处理改革、发展、稳定的关系，着力从源头上预防和化解社会矛盾，最大限度减少不和谐因素，最大限度增加和谐因素，保障和促进经济社会又好又快发展，于2012年制定了《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）。

卫生部在2011年为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〉的通知》（中办发〔2009〕46号）精神和中央维稳办关于建立社会稳定风险评估机制的一系列工作部署，制定了《卫生部关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（卫办发〔2011〕2号）。

国家发展改革委在2012年为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定了《国家发展改革委关于印发〈国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法〉的通知》（发改投资〔2012〕2492号）。

在这之前，中央纪委1996年第十四届第六次全会制定了“三重一大”制度，中共第十三届中央委员会第六次全体会议制定了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。上述这些都涉及了稳评的适用范围，见表1-4。

（三）稳评的对象

稳评的对象，是可能导致社会稳定问题的所有风险。在现行的规定中较为粗放，一般表述为：可能引发社会矛盾的不和谐因素、各种社会矛盾，各种损害人民群众切身利益、影响社会和谐稳定的群体性事件与极端恶性事件等，见表1-5。

在实际操作中，稳评对象主要包括两大类风险，见表1-6。

第一类是“事”的风险，主要包括：项目的危险性、污染问题等等。

第二类是“人”的风险，主要包括：项目涉及相关利益群体中极端个体的极端行为风险，例如引发抗议行为、群体事件等方面的风险。

三、稳评的五要素菱形模型

针对现实中的稳评问题，稳评应该遵循“五要素菱形模型”，见图1-1。意愿度、支持度、反对度、容忍度、风险度，五要素构成了社会稳定风险评估的菱形模型。

“稳评五要素菱形模型”在实际操作中，可以细化为具体的评估项，见表1-7。

（一）意愿度评估

意愿度是指实施项目的意愿及其强度，包括官方意愿度和社会意愿度。

官方的战略规划等构成了法定愿力，具有长期性和天然的公信力。非官方的社会意愿，则代表着民间的愿望，受多重因素影响，也具有较强的情绪性和变动性。

实例2:“争高铁”的意愿度分析

近年来，随着高铁的迅速发展，高铁带来的经济效益和社会效益日益凸显，地方围绕高铁走线、设站而展开的“争高铁”（争取高铁落户本地）活动时有发生。近年来影响力较大的争取高铁落户活动，有湖北荆州、荆门争取“350沪汉蓉高铁”落户，湖北十堰、襄阳争取“郑万高铁”落户，河南省邓州、新野争夺“郑万高铁”落户等活动，详见表1-8。在争取高铁落户的活动中，各方表达意愿的手段与形式呈现多样化特征。

意愿表达方式一：地方官员在全国两会期间接触媒体，扩大影响力；积极争取相关部委与上级部门支持，争取高铁落户

湖北十堰、襄阳竞争争取“郑万高铁”落户中，两地地方官员在2009年全国“两会”期间，通过不同方式进行了争取。时任十堰市委书记陈天会以全国人大代表身份，为争取当时还叫郑渝铁路的郑万高铁提出专门建议。他说：“郑渝铁路是十堰的生命线、发展线，对十堰未来的发展具有举足轻重的作用。”时任襄樊市委书记唐良智则带领市经委、发改委等部门及有关县（市）区负责人，拜访了国家发改委、铁道部和一些央企。在拜访铁道部发展计划司领导时，唐良智请求将郑渝铁路规划进行调整，将襄樊纳入路经站点建设。^[1]

2009年湖南邵阳、娄底争取沪昆高铁过境活动中，娄底市人大代表李红育将护路签名横幅在市两会上展示，娄底电视台《娄底零距离》进行了报道。^[2]

意愿表达方式二：民间组织、企业通过征集签名、制作宣传片、挂宣传条幅等形式，积极争取高铁落户

2014年起邓州、新野争取高铁活动中，新野民间掀起了“保卫高铁”运动，还组成了“新野保路联盟领导小组”。

2015年湖北荆门、荆州争夺高铁中，官方保持低调而民间则扮演活跃角色。3月28日、29日，荆州一家民间组织在荆州市区内举行“新沪汉蓉高铁落户荆州万人签名活动”，号召全市人民行动起来，让高铁经过荆州。部分荆州本地企业拉横幅、发宣传单。与此相对的是4月12日上午，荆门一家本地企业倡导发起的“幸福荆门人，让高铁进荆门”活动，征集本地民众签名。荆门一家科技公司，制作了《荆门梦·高铁梦》的宣传视频，在互联网上传播。^[3]

意愿表达方式三：民众通过参与签名、宣传条幅、自制音频、视频与图片、写请愿信、下跪等方式表达诉求

民众参与民间组织、企业所发起的签名活动，本身就是表达争取高铁落户意愿的一种方式。2015年4月12日湖北荆门一家企业发起的征集签名活动中，征集到上万名市民的签名。^[4]

民众自发悬挂宣传横幅表达意愿，2014年起邓州、新野争取高铁活动中，身在异地的邓州民众在北京、上海等其他城市的火车站和地标性建筑前拉起横幅“争夺高铁”。^[5]

民众自制宣传片、视频、图片通过互联网、手机终端传播。2014年起邓州、新野争取高铁活动中，新野民众改编流行歌曲、制作视频《新野高铁走起小苹果》，在互联网传播。邓州民众还运用PS技术，在上海东方明珠和北京鸟巢的图片上写上口号标语，在互联网传播。^[6]

民众通过写请愿信、下跪等方式向专家、地方政府施加压力。2009年湖南邵阳、娄底争取沪昆高铁过境活动中，邵阳民众搜集了专家的地址和电话等，并发出了千余封请愿信。2月24日，时任湖南省政法委书记李江赴邵阳调研铁路事宜与民众代表见面，年过70岁的民众代表当众向李江下跪请愿。在签名活动中，邵阳群众高喊“争不到高铁，书记、市长下课”向地方政府施压。^[7]

（二）支持度评估

支持度是对于项目的实际支撑、具体行动、实施保障等多方面配套状况的真实程度。主要包括官方支持和社会支持，其中法律支持度即合法性、合规性等方面的综合考量；收益预估是指获益的可能性、显性利好的风险对冲等；责任承担状况是指责任落实到位、一案三制等可控性状况；保障状况是指具体的配套方案落实等状况；重建能力是指如若发生问题，修复危机的可逆性支持等状况。

实例3:“村村通”项目的支持度分析

“村村通”是一个庞大、系统的农村改造工程，包括农村的公路、电力、自来水、广播电视、电话、互联网等。作为农村基础设施建设项目与农村公共服务建设的重要内容，“村村通”项目得到了来自政府政策、资金等层面的支持，也得到了来自社会在具体落实执行层面的支持。

（三）容忍度评估

容忍度评估主要针对不能容忍风险进行排查并评估其状况。主要包括：法律法规的禁忌；民众普遍的耐受力状况；地区习俗、村规乡约的禁忌等风险。

实例4：民航乘客的“容忍临界点”

民航乘客的“容忍临界点”分析的作用在于可以支持航班延误补偿的设置。航班延误补偿，是指航班降落时间比计划降落时间（航班时刻表上的时间）延迟30分钟以上或航班取消的情况对航空客运、货运客户受损的合法权益依法、依约定予以赔偿、补偿的行为。

2004年7月1日当时的中国民用航空总局公布了《航班延误经济补偿指导意见》。根据这份意见，旅客在坐飞机的时候，如果是因为航空公司自身造成的长时间延误，旅客可以得到航空公司相应的经济补偿。这个指导意见主要包括以下内容：航空公司因自身原因造成航班延误标准分为两个，一个是延误4小时以上、8小时以内，另一个是延误超过8小时以上。对于这两种情况，航空公司要对旅客进行经济补偿。

2010年中航协向航空公司下发《航空运输服务质量不正常航班承运人服务和补偿规范（试行）》，提出了新的补偿标准。

赔偿标准1：延误预计在1—4小时以内（含4小时）的航班，及时向旅客提供餐饮。

赔偿标准2：在原预定航班离站时间后4—8小时（含8小时）内成行，还向旅客提供价值300元的购票折扣、里程或其他方式的等值补偿，或是人民币200元。

赔偿标准3：在8小时以后成行的，向旅客提供价值450元购票折扣、里程或其他方式的等值补偿，或是人民币300元。

根据上述情况，航空公司针对航班延误根据国内相关规定，航班延误超过4小时才会有相应赔偿。换言之，航空公司把乘客的容忍临界点设定在4个小时：4个小时之内是乘客可以容忍的安全域，而一旦超过4个小时则是乘客的不可容忍的风险域。

（四）反对度评估

反对度主要指利益群体的真实反对程度，主要包括由于损害或损失等导致的直接反对，和由于连锁反应、替代方案等导致的间接反对。

实例5:PX项目的反对度分析

2007年至今我国有6起典型的民众反对PX项目的案例，分别是：2014年茂名市反对PX项目事件，2012年宁波市镇海区反对PX项目事件，2013年昆明市反对PX项目事件，2011年大连市反对PX项目事件，2008年成都市反对PX项目事件，2007年厦门市反对PX项目事件。

通过上述6起典型案例的研究，近年来民众反对PX项目主要采取的方式方法也可归纳总结出来，见表1-14。

（五）风险度

风险度是指待评事项可能引发社会稳定风险的综合状况；实质上是意愿度、支持度、容忍度、反对度四项的综合状况，再加上社会稳定风险管理的状况。

实例6：高压线的风险度分析

我国发生过民众反对高压线的案例，实际上高压线有明确的对于安全距离的设定。对于居民区而言，若从电力安全角度考虑，并考虑大风引起高压线产生风偏，根据《电力设施保护条例实施细则》第5条规定：架空电力线路保护区，是为了保证已建架空电力线路的安全运行和保障人民生活的正常供电而必须设置的安全区域。在厂矿、城镇、集镇、村庄等人口密集地区，架空电力线路保护区为导线边线在最大计算风偏后的水平距离和风偏后距建筑物的水平安全距离之和所形成的两平行线内的区域。

但是，若综合考虑以下因素，则风险度就会根据具体情况，发生变化，见表1-15。

[1] 《高铁争夺战》, 《中国青年报》2014年11月26日09版，http://zqb. cyol. com/html/2014-11/26/nw. D110000zgqnb_20141126_2-09. htm。

[2] 《湖南娄底邵阳沪昆高铁过境之争引发民间角力》，新华社《瞭望东方周刊》2009年4月13日，http://news. xhby. net/system/2009/04/13/010481260. shtml。

[3] 《湖北两地级市争高铁落户，民间组织万人签名争高铁占机遇》，中国网，2015年4月21日，http://zj. china. com. cn/html/2015/shms_0421/14553. html。

[4] 同上。

[5] 《河南两地争高铁，北漂在京拉横幅支持邓州高铁设站》，中国广播网，2015年1月29日，http://finance. cnr. cn/gs/20150129/t20150129_517572938. shtml。

[6] 《邓州、新野为抢高铁站发生争执》，中央广播网，2014年11月27日，http://hn. cnr. cn/hnzyg/201411/t20141127_516900468. shtml。

[7] 《湖南娄底邵阳沪昆高铁过境之争引发民间角力》，新华社《瞭望东方周刊》2009年4月13日，http://news. xhby. net/system/2009/04/13/010481260. shtml。