第二节
国有资本经营预算制度若干重要问题
一、国有资本经营预算与公共预算之间的关系
根据《预算法》，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。公共预算和国有资本经营预算都有自己的收入来源，各自平衡，相对独立，同时又密切衔接，适度互通，共同构成“一体两翼”框架下的政府预算的有机整体。
（一）同属“一体”之下，同为政府预算的组成部分
国家所进行的财政活动局限于公共财政和国有资本财政两大领域内，二者之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在差异，但国家作为共同的财政主体是唯一的，因此，公共预算（以税收为主要收入来源与以满足公共需要为主要支出）和国有资本经营预算（以国资收益为主要收入来源与以再投入、扩大投资为主要支出）的关系格局是国家预算的两个组成部分。
（二）作为“两翼”而相对独立存在
首先，它们体现不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系，即“五重”关系。其次，它们有自己的收入来源与支出结构。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应的支出结构为满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管部门自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算的不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。
（三）密切衔接，适度互通
首先在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间有着既有分工又有衔接的关系，在明晰确定了公共预算和国有资本经营预算的外在边界后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系，即应在两者预算收支科目内，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。如这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算亦可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此分工的原则前提下，共同完成宏观调控任务；又如在我国目前的经济改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支付的成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时，则应需要按量力负担原则，由国有资本经营预算加以填补。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健（中性）财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险必须支付的成本等。
二、明确国有资本经营预算编制主体的角色与功能
谁应该是国有资本经营预算编制的主体？这曾经是一个颇具争议的问题。《企业国有资产法》规定：“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案”。同时规定“国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”。
“国有资本经营预算”从概念上看可以分成两个关键词：“国有经营资本”和“预算”，这就在预算的编制过程中涉及一个重要的部门功能定位和部门职能协调的问题，国资委从部门职能上看是对“国有经营资本”内容最熟悉的部门，财政部是预算的负责部门，要实现科学的编制国有资本经营预算，在编制预算的过程中可能需要一个在国资委和财政部之上的一个协调部门，可以称其为国有资本经营预算编制委员会，从长远来看，国有资本经营预算应该在国有资本经营预算编制委员会的框架下，由财政部门对预算负责，国资委完成主要内容起草，共同编制。
（一）政府预算是全体国民的公共预算
现代政府预算由三项预算构成，即公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算。按照政资分离的原则，政府公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要；社会保障预算作为由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，也体现着政府行使社会管理职能的需要。三个预算构成完整的公共预算体系。尽管三者之间在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在差异，但国家作为共同的财政主体是唯一的。根据政府预算的统一性、完整性的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离于国家财政预算部门之外。作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。这样既能保证国家预算的完整、统一，有利于预算之间的平衡与衔接，又利于国民经济整体协调发展。
（二）国有资本经营预算需扩大范围
目前国有资产监管部门监管的只是部分经营性国有资产，尚不包括下列几类国有企业和资产：401户金融类国有独资和控股企业的国有资产；约80个部委下属的5000余家国有企业的国有资产；铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产；国家外汇管理局和中央汇金公司拥有的外汇储备。因此，从国有资本经营预算的完整性来看，应该将全部国有经营性资产纳入预算范围。[1]否则，就难以称为真正的国有资本经营预算。显然，根据目前由国有资产监管机构独自编制的规定，国资委尚难以承担这一任务。
（三）我国的国有经济是社会主义坚强的物质基础，是国民经济的命脉
改革开放以来，尽管国有经济的比重有所降低，但是，国有经济对综合国力的增强、保证劳动就业、保障和提高人民生活以及承担改革成本等，起到了不可替代的作用。中共中央在“十一五”规划中建议把“增强国有经济控制力，发挥主导作用”确立为“坚持和完善基本经济制度”的首要内容。这表明，在今后相当长的时间内，国有经济仍将在国民经济中发挥主导作用。国家经济职能的实现、国家宏观经济调控能力的保障以及国民经济各部门的协调发展等还在一定程度上依靠国有经济的支持。这正是中国特色社会主义的一个重要方面，因此，必须充分利用中央财政的统一性、权威性、规范性来有效地完成这一任务。
（四）预算的编制主体与收益的使用主体是有区别的
以财政部门口径，国资委共同参与编制国有资本经营预算，并不意味着预算收益全部由财政部门为主决定其使用方向。国有资产监管部门作为国有资产的监督管理机构，在国有资本经营收益的使用方面，需要积极主动履行其监督职能。国资委应全程监督国有资本经营收益的大部分是否用于国有企业的增量投资或重组、国有经济布局结构的战略性调整、国有资本保值增值、国有企业改革成本的支付以及企业创新能力的培育等方面，这些用途应作为国有资本经营预算支出，财政部门应支持在总预算中予以安排。
三、合理确定国有资本经营收益上缴比例
我国国有企业已有二十余年没有向国家上缴利润，这是一个不容置疑的事实。国有资本经营收益的上缴，目前在许多地方还处于试点阶段。尽管收益上缴管理办法还很不完善，还需要有一个不断调整、不断完善的过程。但是，笔者认为，在确定向国家上缴收益比例时，如下几个因素是应该充分考虑的。
（一）行业因素
垄断性行业的企业和竞争性行业的企业，其收益上缴的比例应该是有区别的。因为不同行业的企业，即使努力程度相同，所获得的收益也可能是不相同的。对具有一定垄断性行业的企业，应确定相对较高的收益上缴比例；而对于一般竞争性行业的企业，可适当降低上缴收益的比例。这既有利于企业之间的公平，在一定程度上也有利于降低行业之间的收入分配差距。
（二）企业的组织类型
企业的财产组织形式不同，其收益上缴的比例应是不同的。国有股份公司特别是国有上市公司，由于通过上市占有了许多其他类型企业所不具备的优势，尤其是在融资方面的优势。同时这些企业在上市时国家给予了一定的政策扶持，例如优质资产的整合、劣质资产和债务剥离、机构精简、冗员安置等，国家为此也支付了较高的成本。因此，其收益上缴比例应该高于其他类型的企业。
（三）区分收益的性质
企业的经营性利润与产权转让收益，其性质是不同的。企业的国有产权（包括资产、股权等）的存量，有相当一部分是在建设发展中由国家的投入所形成的。有些存量尽管是企业在发展中靠自身积累形成的，但是，过去二十多年国有企业并没有向其股东——国家上缴利润，由这些利润形成的存量的所有权理应是属于国家的。因此，国有产权转让收益，应该确定较高的上缴比例。而对于企业经营利润，其上缴比例可适当降低一些。
（四）既要保证国家股东利益，又要兼顾企业长远发展
我国改革开放三十多年来，宏观经济环境有了很大的改善。一方面，国有企业改革与发展取得了巨大成就，国有大中型企业从整体上走出了困境；另一方面，大多数国有企业的国际竞争能力、持续发展能力特别是创新能力还远远不够，还需要相当大的财力支持和相当长时间的培育。因此，在确定企业上缴利润比例时，应给企业留有充分发展的财力。总之，企业收益上缴比例的确定是一个非常复杂的问题。既要保证国家股东的利益（实则是全国人民的利益），同时也要考虑企业的长远发展，不能竭泽而渔；既不应该形成新的不公平，也不宜过于繁琐。同时上缴比例的确定也是动态的，即使从一段时间来看是科学合理的，但经过一段时间也可能变得不合理，那就需要调整和完善。
四、加强国有资本经营收益上缴渠道和使用的管理
国有资本经营收益原则上应该用于国有企业改革与发展、国有经济布局结构的战略性调整、国有资产保值增值、企业自主创新能力的增强等方面，对国有资本经营收益的上缴、分配与使用，应建立一种严格、合理的机制。
（一）明确国有资本经营收益的使用方向
由国资委根据一定时期国家财力的大小（如国有资本经营收益的多少）和国有经济在国民经济中的主导地位与作用的要求，初步确定国有资本经营收益用于国有企业改革与发展、国有经济布局结构的战略性调整、国有资产保值增值、企业自主创新能力的增强等各个用途上的支出规模，然后会同财政部门根据国有资本经营预算支出项目的要求，综合平衡后确定收益使用的具体方向和规模，在国有资本经营预算编制委员会的协调下，由财政部门最终确定国有资本经营预算，然后报同级人大会议批准后执行。
（二）建立国有资本预算收益管理的国库集中收付制度
国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的财政资金管理制度。国有资本经营预算可以充分利用这一成果，形成国有资本预算收益管理的国库集中收付制度。在这种国库集中收付制度中，由中国人民银行管理的国库承担“出纳”职责，国有资本经营预算收益直接纳入国库管理，人民银行根据预算和国资部门开具的资金具体使用计划，通过代理银行进入全国银行清算系统进行实时清算，预算资金直接划拨到收款人的银行账户；国资部门担任“会计”的职责，负责监督资金的上缴和支付。实行国有资本预算收益管理的国库集中收付模式，分离资金的使用权和控制权，有利于强化对预算资金的监督，防止腐败。同时资金集中于中国人民银行下属的国库管理，有利于防止大量资金沉淀、提高资金使用的效率。
（三）加强对国有资本经营收益资本性投资的管理
1．建立健全企业国有资本经营收益的资本性投资管理机构
即国资委专设一个职能部门，负责所属企业国有资本经营收益的资本性投资支出的程序化管理和组织工作，如制定相关政策法规、发布投资信息、组织项目评估、项目后评价和重大事故责任追究等。
2．建立科学、严密的管理流程
（1）国资委根据经济社会发展规划、产业政策和国有经济布局与结构战略性调整的要求、市场信息等，确定长远投资方向，并公布相关信息；（2）拟订年度投资指南，国资委根据上述投资规划和当前国有经济发展的实际情况，经过综合平衡，拟订出年度的投资规模和投资方向指南；（3）投资决策，分为自上而下（根据年度投资方向指南，国资委提出重大战略意义的项目并面向产业型控股公司和投资型控股公司进行招标、投标）、自下而上（企业根据自身发展需要，提出项目，进行申报）两种形式，最终由国资委审核批准；（4）项目实施与监控，对企业项目的执行情况进行监督，对项目风险进行防范和管理；（5）投资后评价，项目执行完毕，对项目执行情况进行评价，总结经验和教训，提出改进意见和对策。
3．设立国有资本经营收益投资活动的运作平台
在国资监管层和企业经营层中间设立营运层，完善国有资产监管的“三级架构”。国资委通过营运层来具体运作企业资产，包括投资控股公司和资产经营公司，负责对价值形态的国有资本的投资和经营。国资委直接面对资产经营公司或投资控股公司，投资控股公司和国有资产经营公司根据国资委授权，负责完成国资委委托投资管理事项，进行国有资产再投资，培育新兴产业以及处置不良资产等。
[1] 参见刘纪鹏：《对深化国有资产管理体制改革的建议》，载《中国经济时报》2005年1月14日。