第三节
国有资产登记的法律依据及比较

1996年国务院《企业国有资产产权登记管理办法》是我国国有资产登记的基础法律依据。但由于该管理办法颁布至今已十年有余，我国的宏观经济形势和国资管理机制在这期间均发生了很大改变，且该管理办法内容偏笼统，操作性不强，因此，针对该管理办法的一些在国有资产产权登记管理实施方面的细则也陆续出台。最具代表性的便是2000年《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（下称“旧细则”）和2004年《企业国有资产产权登记业务办理规则》（下称“新规则”）。后者是在前者的基础上对前者的补充和完善，笔者试图通过比较2000年“旧细则”和2004年“新规则”的变化，探求变化背后的原因，借此对我国国有资产的产权登记制度提出些许建议。

“新规则”与“旧细则”的主要区别主要有以下九点。^[1]

第一，立法依据有区别。

“旧细则”的立法依据是国务院颁布的行政法规《企业国有资产产权登记管理办法》。“新规则”的立法依据除了《企业国有资产产权登记管理办法》之外，还包括《企业国有资产监督管理暂行条例》。立法依据的变化，使国有资产产权登记规则体现了新的国有资产监督管理体制的要求，满足了国有资产管理体制变化的需要。

第二，申办产权登记的范围不同。

“新规则”与“旧细则”比较，申办产权登记的企业，新增了一个有关部门所属未脱钩企业和事业单位及社会团体所投资企业的规定。减少了国家授权投资的机构、其他形式使用国有资产的企业的规定。

“新规则”将国家授权投资的机构、其他形式使用国有资产的企业，排除在国有资产产权登记范围之外，将有关部门所属未脱钩企业和事业单位及社会团体所投资的企业，列入产权登记管理范围之中。其实质是明确申办产权登记的范围为“占有”国有资产的企业，使国有资产产权登记的范围界定更全面、更科学。

第三，产权登记证的作用不一样。

“旧细则”明确产权登记证的作用有两个：一是依法确认企业产权归属关系的法律凭证；二是政府对企业授权经营国有资本的基本依据。

“新规则”明确产权登记证的作用也是两个：第一个作用与“旧细则”相同；第二个作用是企业的资信证明文件，取消了“政府对企业授权经营国有资本的基本依据”的作用。

“新规则”取消“政府对企业授权经营国有资本的基本依据”是有其合理性的。因为政府对企业授权经营仅限于最高层次的国有独资或者控股企业，而这类国有资产经营公司作为股东，按照公司治理的框架进行对外投资管理。一切国有资产登记都具备“政府对企业授权经营国有资本的基本依据”的作用是不严谨的。

第四，办理产权登记的责任主体不同。

“新规则”明确所出资企业负责申请办理本企业及其各级子企业的产权登记并对各级子企业的产权登记情况进行监督管理，即由一级投资企业负责办理。“旧细则”规定，产权登记由占有国有资产的企业申办。

“新规则”关于产权登记责任主体的变化，实现了国有资产产权登记责任由多家企业分散承担向一家出资企业集中负责的转变。这种转变，体现了企业对国有资产产权登记的权责对等原则，有利于国有资产监督管理机构把握国有资产的动向。

第五，国有法人资本的定义不同。

“旧细则”规定国有法人资本指国有企业或国有独资公司实际投入本企业，用以承担义务和据以享有权利的资本。“新规则”在“旧细则”的基础上，增加了国有控股公司作为国有资本的出资人的规定。根据“新规则”的这一定义，国有控股企业投入到被投资企业的资本，属于国有法人资本，其占有、变动、注销均应纳入产权登记管理。而“旧细则”的登记管理范围是不包括这一类型的。“新规则”的这一变化，有利于维护国有资产权益。

第六，办理变动登记的情形不同。

“新规则”与“旧细则”比较，申办变动登记的情形，增加了一条：企业级次发生变动；减少了两条：企业住所改变、企业法定代表人改变。

这一变化，体现国有资产登记管理注重的是对国有资产的质和量的管理。企业级次变化直接影响到企业国有资产的登记管理机关，而企业住所和法定代表人的变更对国有资产产权登记管理不产生直接的影响，因此简化了登记手续。

第七，产权登记年检的规定不同。

（1）主体不同

“旧细则”规定，年检由占有国有资产的企业负责；“新规则”规定年检由所出资企业负责。

（2）时间不同

“旧细则”规定，年检的时间是公历年度终了后90日内；“新规则”规定，年检的时间是每年2月1日至4月30日。

（3）方式不同

“旧细则”规定，年检由占有国有资产的企业向原产权登记机关申办；“新规则”规定年检由所出资企业负责本企业及各级子企业产权登记情况年度检查，各级产权登记机关于5月31日前对企业产权登记情况进行抽查。

（4）提交的资料不同

“旧细则”规定，年检需要提交种资料，包括经注册会计师审计的上年度财务报告、产权登记证副本和企业法人营业执照副本、企业国有资产经营年度报告书、申办产权登记年度检查的申请资料等。“新规则”规定，年检只需向产权登记机关报送“一表一报”，即企业产权登记年度汇总表和年度汇总分析报告，不需提供经注册会计师审计的上年度财务报告等资料。

（5）内容不同

在年检的内容上，“新规则”比“旧细则”减少了企业国有资产保值增值情况、企业及子公司的担保、资产被司法机关冻结等或有产权变动情况、对外投资收益情况。

“新规则”对产权登记年检规定的变化，体现了务实性、重要性和可操作性原则。

第八，产权登记证的形式和内容以及办理产权登记提交的资料有区别。

（1）产权登记证的形式有区别

“旧细则”的产权登记证有正本和副本两种；“新规则”产权登记证只有一种，无正本和副本之分。

（2）产权登记证的内容有区别

“新规则”产权登记证比“旧细则”减少了三大内容：一是担保、司法冻结等产权或有变动事项备案；二是产权登记机关在产权登记证（副本）上加盖产权年检专用章；三是除实收资本以外的其他所有者权益、资产总额、负债总额等内容。

（3）办理产权登记提交的资料有区别

“新规则”与“旧细则”比较，申办占有、变动、注销产权登记，需要提交的资料减少了担保和资产被司法机关冻结的相关文件等。企业资产设定担保或被司法机关冻结，属于企业法人财产经营行为，不属于股东的权益变动行为，故将其从产权登记管理职能中剔除。

这一变动，体现了产权登记管理务实和高效的原则。这些规定，确认了对国有资产的登记主要是对投资形成的权益的登记，即产权登记，而非对资产具体形态的登记。一项国有资产的实物一旦投资进入企业，则其实物形态便转化为企业的财产，而投资产生的权益归于应当登记的国有资产产权。

第九，产权登记表的内容有区别。

“新规则”与“旧细则”比较，主要是减少了两部分内容：一是减少了担保、司法冻结等产权或有变动事项备案；二是减少了除实收资本以外的其他所有者权益、资产总额、负债总额等内容。

[1] 参见赵重九：《国有资产产权登记“旧则”“新规”》，载《产权导刊》2005年第5期。