2.2 中央与地方政府的财政关系
在现实经济生活中，政府的经济活动并不都是在单一政府的管辖下进行的，而是处在多级政府的管辖之下。在一个拥有多级政府的制度下，政府间财政关系表现为纵向与横向两个方面。纵向就是中央政府与地方政府的关系，横向则为各地方政府之间的关系。各级政府间的财政关系以政府职能的划分为基础。各国的基本立法对每级政府的职能都分别有明确的规定。因此，有必要探讨中央与地方政府间的财政关系及其财政职能在中央与地方政府间的分工问题。这不仅是财政职能研究的深化，也是规范中央与地方政府间财政关系的需要；更为重要的是，它为有效发挥中央与地方政府的财政职能提供了依据。
2.2.1 设立地方政府的必要性
在正常情况下，地方政府是一定行政区域范围内民众的总代表，它代表着地方利益，因此地方财政的行为目标是实现地方利益的最大化。它在其地方范围内是相对独立的实体，以地方居民的集体利益为出发点，为地方利益最大化而作出努力，但另一方面，地方财政也要按照中央财政的指令照章办事。在这里，地方财政只是执行中央的旨意，它自己处在被动地位上，是中央财政在地方的分支机构，不具有独立性，所执行的只是中央财政的职能。但是，无论从哪方面看，设立地方政府都是极其必要的。
从公共财政的角度看，地方财政存在的经济基础就在于公共产品提供上的政府间分工原则。换句话说，根据公共产品和公共服务的受益原则理论，虽然公共产品和公共服务是提供给所有公众使用的，但其中的一部分存在受益范围的限制，即一些公共产品和公共服务的享用受到区域的制约。这种受益范围的空间限制，要求财政结构由各级政府的财政所组成，从而有必要设立地方政府，实行分级财政体制。
现代财政的受益空间理论认为，公共产品的受益具有空间层次性，即各种公共产品的受益范围在空间上有所不同。某些公共产品的利益归宿可以遍布于全国，而某些公共产品的受益范围仅波及某个地区，这就涉及不同受益范围的公共产品应该由哪个政府来提供的问题。公共产品的受益范围或利益归宿既然具有上述不同的空间属性，那么根据政府部门的配置理论就可以知道，公共产品的公共提供应该以该产品的利益归宿范围内的居民偏好为依据，而且为了保证人们对公共产品偏好的显示需要有一个政治程序。在这种情况下，某个公共产品的提供应该由其利益归宿范围内的居民来表决并支付其费用。换言之，受益范围是全国性的公共产品，应由中央政府来提供；受益范围是地方性的，则应按其受益范围的大小来确定应主要由哪一级地方政府来提供。因此，公共产品的受益范围是中央与地方以及地方各级政府之间在公共产品提供方面进行分工的一个自然客观的界限。这种公共产品提供上的政府间的分工原则，为多级政府财政体制的存在提供了一个客观的经济基础。
2.2.2 中央与地方政府的利益关系
研究中央与地方政府之间的财政关系，首先要弄清楚中央与地方政府的利益关系。这是因为中央政府与地方政府在经济利益上的关系决定了它们之间的财政关系。一般来说，两者在经济利益上的关系有以下两种情况：
第一，中央政府与地方政府利益的一致性。在这种情况下，中央政府与地方政府在整个国民经济中处于一种“大家庭”的关系，两者在经济利益上相互一致，服从于整个国民经济的整体利益，各级政府“同吃一锅饭”。在这种利益关系下，对政府间财政关系的处理．通常是强调局部要服从全局，地方要服从中央，并且在一般情况下，人们无视地方政府的利益。这样，“全国一盘棋”的思想就被简单地理解成为“什么地方不地方的，统统是国家的”，从而完全扼杀了地方相对独立的经济利益。中央政府被人们认为是国家全局利益的最好代表，所以，这样一种利益关系就表现为地方完全依附于中央，根本谈不上有什么地方利益，也很难有对地方利益的追求。
第二，中央政府与地方政府在整个国民经济中有着根本一致的国家利益，但各地方政府仍有相对独立于中央政府的地方利益，各级政府可以相对独立地“分灶吃饭”。在这种利益关系下，对政府间财政关系的处理，虽然在地方行为不合理的情况下也强调局部要服从全局，地方要服从中央，但它首先要尊重地方依据其自身利益而发生的自主行为。在这里，一个比较重要的问题。就是协调好地方利益与国家利益的关系。在市场经济条件下．这种地方利益与国家利益的关系通常是通过一个规范的、以规则为基础的政府间财政制度来加以协调的。但在计划经济体制下，在政企不分的情况下，这种地方利益与国家利益的关系只能通过政府间财政合同的权宜性办法，以财政包干的形式来加以协调。
2.2.3 财政分权理论
现代财政体制多为分级财政体制，中央与地方政府分别享有一定的税收权力和支出责任，与此相对应的是中央政府与地方政府经济职能边界的划分。对此问题，西方财政分权理论已经有了一些值得借鉴的研究成果。
（1）乔治·施蒂格勒最优分权论
美国经济学家乔治·施蒂格勒（George Stigler）在1957年发表的《地方政府功能的合理范围》（The Tenable Range of Functions of Local Government）一文中，从公众需要与更好发挥政府职能的角度对地方政府分权的必要性作了解释。他认为，一国国内不同地区的居民有权对自己需要的公共物品的种类和数量进行选择；就公共产品而言，消费者的意愿一般具有明显的地域性，而地方政府更了解管辖范围内的公民的效用与需求，恰好能敏感地顺应其需求。因此，事关满足居民公共需要的决策，应当在最低行政层次的政府部门进行，以利于实现资源配置的有效性和分配的公平性。所以，不同种类与不同数量的服务要求由不同级次、不同区域的政府来提供。
（2）蒂伯特的“用脚投票”理论
美国经济学家蒂伯特（Tiebout Charles,1956）发表了论文《一个地方支出的纯理论》（A Pure Theory of Local Expenditure），通过引入“用脚投票”（voting by foot）的市场机制，解决了之前财政分权理论面临的两个难题：一是在公共产品的供给问题上是否存在“市场均衡解”的难题；二是人们是否会自愿聚集在一个地方政府的周围，要求这个政府为居民提供最大福利。蒂伯特在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，论证了地方政府提供公共产品存在最优的市场均衡解。由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区。蒂伯特模型充分说明了政府层级对公共产品供给具有显著影响，由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效，因为“用脚投票”的结果是具有相同偏好的居民聚集到了同一辖区内，地方政府提供公共服务的成本也最小化，实现了公共资源的最优配置。
（3）马斯格雷夫的最佳配置职能分权论
美国著名财政学家马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）被誉为现代财政学的开拓者之一，是现代财政学之父。他在1973年出版的《财政理论与实践》（Public Finance in Theory and Practice）中，从政府资源配置职能的空间维度，提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。他认为，政府的基本经济职能是资源配置、收入分配和经济稳定三个方面，但从中央到地方，各级政府财政在实施其职能时的侧重点和范围是不同的，因而在中央政府和地方政府间进行职能的划分是必要的。他指出，在市场经济体制下，地方政府往往缺乏充足的财力和经济主体的流动性，因而收入分配和经济稳定职能主要由中央政府来承担。而资源配置应根据各地居民的偏好不同而有所差别，主要由地方政府来承担该项职能，即地方政府主要提供地方性公共产品或公共服务，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。
（4）特里西的“偏好误识”分权论
美国经济学家特里西（Tresch Richard.W）在1981年出版的《公共财政学》（Pbulic Finance）一书中，从信息不完备和不确定性的角度，提出了偏好误识理论，就中央政府对全民偏好认识的准确性提出了质疑，以此论证政府分权的合理性。特里西是从信息传递存在着距离阻隔，从而使中央政府在了解公众的边际消费替代率时带有随机倾向，即带有偏好误识这个方面提出了地方自治的必要性。他通过模型证明，如果社会能够获得完全信息，并且经济活动也是完全确定的，那么，是由中央政府还是由地方政府来向公众提供公共产品都是无差异的。然而，现实中的社会经济活动信息并非完全确定，在多级政府的情况下，中央政府在提供公共产品的过程中，不是提供过多，就是数量不足。而地方政府显然要比中央政府更具信息优势，更了解本地区居民的需求偏好。因此，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品，由此也决定了地方自治和财政分权的必要性。
2.2.4 中央与地方政府间财政职能的分工
中央政府和各级地方政府在执行财政的职能中是有分工的，从理论和实践结合的意义上讲，凡是调控性、具有全国性意义的职能，就应该由中央政府行使；反之，则由地方政府行使。
（1）资源配置职能的分工
就公共产品的资源配置来讲，中央与地方政府承担着不同的财政责任。中央政府与地方政府之间对资源配置职能的分工，是根据公共产品的受益范围来进行的。这是因为按受益范围来确定公共产品的资源配置，可以做到公共产品效益内在化，效益与成本对应化。谁承担了公共产品的费用和成本，谁就享有这些公共产品的效益。由于大部分公共产品实际上是地方性公共产品，因而由地方政府来提供更有效率。地方政府的资源配置职能包括城市维护与建设、地方交通运输、各种基础设施、地方公用设施和就业训练等。地方政府对于本地居民的需要、偏好等信息最为了解，可以根据地方情况进行项目选择，可以较好地发挥其资源配置的职能，提高资源的利用效果。所以，财政的资源配置职能应主要由地方政府来执行。换言之，资源配置职能一般是地方政府的职能。当然，这并不排斥中央政府在一定范围内的资源配置功能（包括直接提供和协调），如对处于地方而具有外部效应的项目则需要中央政府解决。从中央政府的角度看，有些公共产品和公共服务的利益是不可分割的，涉及全国的整体利益，所有公民都应均等地享有，这些公共产品和服务要求中央政府提供。这些公共产品和公共服务仅在一定程度上涉及全国利益。但由某一特定地区提供的公共服务所构成的受益会外溢到另一个地区，即受益的外在性导致无效率供应，因此，需要高一级的政府加以调整，使各地区相互合作和协调，如教育和科研事业是中央政府重要的财政支出项目。
因此，凡属地方性需要的行政性、公益性和建设性物品（服务）的提供，根据效率原则，应由地方政府来提供。这是因为：一方面地方政府比较了解也容易反映本地区消费者的偏好；另一方面，在假定地方需要此类物品（服务）的生产成本是由该地区居民缴纳的地方税来承担，且居民有流动性居住权利时，会形成符合市场效率的此类地方性物品（服务）的规模经济。因此，财政的此类资源配置职能应主要由地方政府来执行。当然，由地方政府来执行此类资源配置职能并不排斥中央政府在一定范围内的此类资源配置职能。
凡属全国性需要的行政性、公益性、建设性物品（服务），应由中央政府来提供。这是因为：首先，有些纯粹的全国性需要的物品（服务）必须由中央政府来提供，如国防；其次，有些虽属地方性需要的物品（服务），但其受益面是跨地区的，如各地区边界地带的道路。为了避免各个地方政府的搭便车行为，需要上级政府来协调，包括上级政府对下级政府、中央政府对地方政府进行资源配置时予以协调。
（2）收入分配职能的分工
一般来说，为了有利于市场机制更好地发挥作用，即政府的收入政策不干预市场效率的正常运行，同时又必须保证或有利于收入公平分配目标的实现，收入分配职能在很大程度上要由中央政府在全国范围内采取统一的分配政策来贯彻执行。从中央政府来看，中央财政可以通过两条途径促进收入分配趋于社会公正：其一，通过全国统一的个人累进所得税和相应的转移支付政策，缩小贫富差距；其二，通过地区间的收入再分配，改善区域之间的收入差距，即中央政府通过财政管理体制进行地区间的转移支付。因此，收入分配职能主要是中央政府的职能，但在一些较大的国家，地方政府也要承担相当的职责。公平原则要求一国的公众享受基本同等的公共产品和公共服务待遇。在全国范围内实现公平原则，需要把高收入者的部分收入再分配给低收入者，这就要求制定完整的税收制度和公共支出方案。这种分配与再分配方案的制定和实施权必须由中央政府来掌握，以避免出现不同地区的不公平现象。至于各地区间由于经济发展水平造成的公共服务水平的不公平，也应由中央政府进行调节，以保证不同地区公共产品和服务水平的均衡。收入分配职能若主要由地方财政承担，则存在较大的困难。这是由于任何一级地方财政及其地方政府所承担的职责都有既定的区域限制，只能做到对所辖区域内居民收入水平的调节，而无法超越其范围对外部居民以及各地区间居民的收入水平进行再分配。所以，地方财政所具有的收入分配职能相当有限。然而，这并不意味着地方财政与收入分配职能完全无关。事实上，地方财政除了可以通过地方性税收和转移支付来实现区域性收入再分配、调节本地区内部收入差异、吸引资本和人才流动外，还可以发展捐赠和地方财政信用等其他分配方式，作为对税收、收费、支出等强制性分配的补充。应注意的是，地方政府运用上述手段的力度不宜过大，否则有可能导致全国性资源配置的扭曲，如人才外流、资本转移等。
（3）经济稳定与发展职能的分工
在现代实行市场经济的国家中，各地区之间的经济是完全开放的，即在全国性的统一市场上，各种生产要素能够在各地区之间自由流动。在这种情况下，地方政府无法成功地自行制定和执行稳定与发展经济的政策，因而经济稳定与发展的职能主要由中央政府来实现。在宏观调控争取经济稳定与发展的过程中，中央政府与地方政府承担着不同的职责，其中中央政府担负着主要责任。这是因为：
第一，从经济稳定看，经济稳定所要求的总供给与总需求均衡，是相对于整个国民经济而言的，并非某一个区域能够实现。换言之，分散于各个地区的局部性决策，事实上难以达到国民经济全局性均衡所要求的总供求均衡目标。总量平衡属于全局性利益，而地方政府更多地从地方局部利益出发，常常与全局利益产生矛盾。地方对总供求均衡的影响能力也十分有限，除了缺乏必要的手段之外，其采取的政策还会产生效果外溢。由于各地区之间商品、资本和劳动力具有高度流动性，所以，地方财政的扩张不一定会增加对本地区商品的需求，因而不一定会解决本地区的供求矛盾。同理，地方财政实行紧缩也不一定会减少对本地区商品的需求，因而也不一定会解决本地区的供求矛盾。
第二，从经济发展看，经济发展所要求的增加积累和投资，尽管离不开地方各级政府的共同努力，但主导投资与消费比例的仍然是中央政府。调节经济发展速度离不开财政政策和货币政策及两大政策的配合运用。作为地方政府，由于不具备运用货币政策的条件，因而地方政府在促进整个国民经济增长方面的作用也是有限的。同样，中央政府承担着经济与发展的主要职能并不意味着地方政府在经济稳定和发展方面毫无作用。地方财政是国家财政的重要组成部分，其收支一般占国家财政收支一半以上，国家财政政策对经济稳定和发展的影响离不开地方财政的共同努力。只是从各个地方政府的个体看，地方不具备对经济全局产生决定性影响的条件和能力。
因此，稳定与发展职能是中央政府职能。经济稳定要求实现充分就业和稳定的物价水平，只能由中央政府制定相应的财政政策和货币政策，确定支出构成和控制货币供给，实现经济稳定的目标。在优化产业结构、促进社会和谐等方面，中央政府也承担了更多的责任。
2.2.5 规范中央与地方政府的财政关系
形成合理、有效的财政关系，是既要保持中央财政的宏观调控能力，又要把中央政府的部分职权有条件地转移给地方政府。因此，规范中央与地方政府间的财政关系，应主要从以下方面着手：
第一，良好的财政关系中必须同时保留一部分中央集权和地方分权，实行多层次分级管理，不同级次的政府机构应被赋予相应不同的财权，使职权划分和资源分配保持良好的对应关系。各级政府在不受其他级次政府干预的情况下，享有一定的征税、免税、财政补贴及必要支出的自主性和独立性。集权和分权直接影响国家整体资源的有效配置以及提供社会服务的代价。
第二，不同层次的政府，其财政职能应各有不同的分工和侧重。中央财政应侧重于对经济进行宏观调控和进行国民收入再分配，同时保证全国性公共产品的提供；而地方财政则应侧重于进行资源配置，并负担地方性公共产品的提供。
第三，中央财政和地方财政职权的划分与行使，应能保证全体公民都获得最低限度的公共产品，包括公共安全、卫生、教育和福利等。
第四，中央与地方间财政职权的划分和行使，应该有利于经济效益的增进，促进社会福利最大化的形成。具体地说，中央负责保证社会秩序的稳定和国家的安全，保证全国市场的统一，负责跨地区的全国性基础设施建设．承担调整地区之间和产业之间重大经济结构等任务；地方负责与本地区社会经济发展直接有关的事宜，主要是：地区性基础设施建设和环境治理，科技、文教、卫生等社会服务，地区性的社会保障，以及促进商业、金融、信息等第三产业的发展和改善投资环境等。