一、财政分权理论、我国财政体制的历史演化和现状特点

（一）“无形之手”“援助之手”和“攫取之手”：财政分权理论

早期的财政联邦主义的理论基础是基于古典经济学思想的公共财政理论：政府应该扮演“无形之手”，政府的职能限于提供公共品。在此基础上，就有了财政分权的合理性（Tiebout，1956）：与中央政府通过集权来向全国提供所有的公共品相比，通过分权，让地方政府提供具有地方属性的公共品更有效率。那么，地方政府提供这些公共品的激励和约束机制是什么呢？地方政府的激励在于，通过提供优质的公共品，可以吸引流动性的税源（企业和居民），从而增加本级财政的收入。对地方政府的约束在于税源的“流动性”：如果当地的公共服务质量差，企业和居民可以选择“用脚投票”，另择良地。

公共财政理论的“无形之手”不符合后发国家的事实，在那里，政府扮演的角色是“援助之手”。早至重商主义时期的英国和德国历史学派流行时的德国，政府都是通过限制竞争（如授予外贸公司垄断特权）和产业政策（如补贴工业、保护“幼稚产业”）直接参与到经济活动中（布鲁和格兰特，2008）；20世纪60年代以来的日本、东亚“四小龙”以及后来的中国内地，也皆是如此。

在财政联邦主义理论中，从“无形之手”到“援助之手”的转变始自对20世纪80年代转型国家，尤其是中国经济发展实践的观察。自1993年许成刚和钱颖一的文章（Xu and Qian，1993）之后，新一代的财政联邦主义理论迅速发展，衍生出了大量文献（参见张军，2007）。这些文献虽各有差异、各有贡献，但都是在讨论一个老问题：如何通过分权来调动中央与地方的“两个积极性”而不是中央的“一个积极性”（毛泽东，1956）？地方的积极性问题就是关于地方政府的激励机制问题，而如何激励则取决于地方政府官员的行为动机。

对于地方官员的行为动机，出现了两种看起来不同的解释[7]：其一是“权”论（周黎安，2007），即地方政府的官员需要通过竞争来获得上级的认可和提拔，而竞争的标准是上级政府易于识别的指标——GDP；其二是“钱”论，如李学文等（2012）分析了地方政府追逐预算外收入的动机和手段。不过，“钱”和“权”所产生的激励并非矛盾，而是可以统一的（Blanchard and Shleifer，2000）：设“地方官员留任和晋升”为事件A，“地方官员努力”和“不努力”分别为事件L和。努力等带来地方经济增长和随后的财政收入（预算内、预算外）y，其中地方留成比例是a，不努力可以获得私人好处b，努力和不努力获得留任和晋升的条件概率分别为P（A｜L）和P（A｜）。则激励相容的条件是：

这样，“钱”论和“权”论就统一了：继续当官可以获得先前努力的好收成。但是，如果私人好处b过大，以至于上面的激励相容条件不再满足，如何防止地方官员借发展经济之名、行个人好处之实呢？

上述问题实际上指出了新财政联邦主义理论面临的关键问题：如何防止地方政府变成“攫取之手”？即约束机制问题，而这也正是这套理论的局限所在。这种局限的根源首先是因为，财政分权理论一直主要关注财政收入在中央和地方的分配，而没有注意到“援助之手”和“无形之手”在财政支出上的重大差异：在前者的支出中，政府投资非常重要；而后者的支出则以养老、医疗、教育等公共服务品的支出（表现为政府消费）为主。我们称“援助之手”下的财政为“增长型财政”[8]，以对应于“无形之手”下的“公共财政”。

表2.1　中、美、日政府投资占整个经济投资的比重

注：我国政府投资根据资金流量表数据计算。

资料来源：中国数据来自历年《统计年鉴》和CEIC；美国、日本的数据来自CEIC。

增长型财政与公共财政的差异在表2.1中可见一斑。表2.1比较了我国和美国的政府投资在全部投资中的占比。如果仅仅从政府直接参与的投资看，我国政府投资的比重并不高，但是，将国有企业的投资算上，则我国大部分投资都与政府相关。即使到了新世纪，我国政府直接和通过国有企业间接进行的投资依然占到全部投资的近一半。与此相比，美国政府包括和不包括军费的投资都只有全部投资的14%到18%。此外，在20世纪经济起飞时，日本的政府也扮演了“援助之手”的角色，所以，从20世纪60年代到80年代，日本政府的投资比重高达30%以上。不过，日本没有中国这样复杂的中央和地方关系。

财政分权理论忽视了增长型财政与公共财政在财政支出上的差异，这就导致其难以发觉两个重要的约束机制：其一是投资体制中的项目审批制，其二是下一节将要讨论的金融体制中的金融约束。投资项目审批制自计划经济时代一直延续到改革开放之后，直至2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台。从而至少在名义上，取消审批制之前，无论是国有企业还是民营企业，无论投资资金来源于财政还是来源于自有资金、外资或者贷款，各类投资项目都需要由政府审批，变化仅在于是中央还是地方审批，即投资审批权的集权和分权（张汉亚和张欣宁，2004）。事实上，如果说中国财政的集权和分权决定了对地方的激励程度，那么，投资项目审批权的集权和分权则决定了对地方的约束程度。

（二）“企业财政”与“土地财政1”：2003年前的财政分权

对于2000年之前的财政体制[9]，有一种观点认为，应以1994年为界，之前是财政分权，之后是财政集权（陈抗等，2002）。这种看法的主要依据就是中央和地方财政收入比重的变化（参见图2.1）：在1994年之前，地方政府的财政收入占到全部财政收入比重的60%—90%；而从1994年分税制改革开始，地方财政收入急剧下降到50%——当然，这里的地方财政收入不包括中央向地方的转移收入和地方的预算外收入（如土地出让金）。不过，中央和地方的支出比重在分税制之后并无变化。即使不考虑预算外的支出项目，分税制改革之后，地方政府的支出都占到全部财政支出的70%左右。地方政府的支出没有减少，而收入减少所产生的空缺部分就来自中央对地方的转移支付。

资料来源：根据CEIC数据计算。

这里，存在一个关键的问题：究竟是应该以政府间收入的分配来判断分权或者集权，还是应该用支出呢？由于增长型财政体制下政府的“援助之手”依靠投资的支出，因此，用财政收入来度量分权就存在一个问题：尽管地方政府可能会有较高的财政收入，但这些收入并不归地方支配。例如，在计划经济时代，大型企业800元以上、中型企业500元以上、小型企业200元以上的更新改造、固定资产购置和建设都要纳入固定资产投资计划，超过限额的，即使是修建一个厕所也需要层层上报。不过，在1958年“大跃进”时期和20世纪70年代，为了发挥“两个积极性”，部分投资的审批权短暂地下放到了地方政府，这导致这两个时期地方支出的比重出现了显著上升。在其他时间里，地方即使有收入，也难以随意支出。

改革开放后，如同财政分权一样，投资审批权也经历了分权的过程（张汉亚和张欣宁，2004）：1983年，1000万元以下小型项目的审批权下放到地方；1984年，地方审批的权限从1000万元以下上升到3000万元以下；1987年，地方审批的基础设施和基础产业项目限额扩大到5000万元；1996年，地方对外资项目的审批权限从1000万美元扩大到3000万美元，广东、福建和深圳扩大到5000万美元；2001年，不适用国家资金的城市基础设施等5类项目的审批权交给地方。如同财政分权是非制度化的一样，在审批权分权的过程中，当遇到经济过热的时候，中央就会收权。例如，在1980年、1986年、1988年和1995年，投资过热和通货膨胀压力加大的时候，压缩地方投资项目都成为宏观调控的重要手段之一。

除了中央政府“主动”地进行投资审批权的分权之外，地方政府也有手段来突破投资审批权的集权——这就是土地财政。在讨论这个问题之前，先回顾一下这段时期地方财政体制的变化。在1994年分税制之前，学者们将地方财政体制归结为经营企业的“企业财政”（周飞舟，2006；李学文等，2012），即中央和地方主要根据企业隶属关系来分配企业的利润（1984年“利改税”之前）或税收（1984年之后）。分税制之后，地方政府所依赖的主要税种成为中央和地方的分享税种，并且，中央拿大头。这就极大地降低了地方政府经营企业的积极性，其中一个案例就是乡镇企业：作为地方政府重要的税源，乡镇企业在1993年达到顶峰后迅速衰落。

分税制之后，土地财政开始了——我们称之为“土地财政1”，这是一种开发区模式的土地财政，与后面基于住房市场的土地财政不同。开发区的大发展是在1993年中央允许省级政府，以及随后省级政府进一步允许下级政府审批设立开发区之后。开发区的好处除了在于可以利用税收、土地资源等方面的优惠来吸引企业之外，就在于可以突破上级政府对投资的审批限制和后面将要提到的金融约束。在本质上，这种土地财政就是地方政府掌握的土地要素与资本要素（乃至资本雇佣的劳动力要素）的结合：地方政府圈地设立开发区，以吸引企业，尤其是受到鼓励的外资企业来投资办厂，从而增加地方的财政收入。由于资本的流动性，相互竞争的地方政府除了需要维持良好的投资环境之外，还不得不以协议转让的方式提供尽可能廉价的土地。类似于早期公共财政理论中的税源流动性一样，资本的流动性成为地方政府面临的最大约束，这使得中国的地方政府成为或许是全世界最为资本友好型的政府。在发展经济学中，资本短缺始终是落后经济无法起飞的瓶颈。因此，资本友好型的“援助之手”就构成了我国迅速工业化的基础。但是，同前期的“企业财政”一样，诸如圈地投资从而引发经济过热和通货膨胀的外部性问题始终存在。

所以，在2003年之前，尽管分税制使得地方财力被上收，但是，由于投资体制中投资审批权的分权，尤其是1993年之后以开发区为载体的“土地财政1”的出现，实际的财政分权是在不断加强。反映在财政支出的变化上（如图2.1），就是地方财政支出始终维持在70%的水平。如果考虑预算外财政支出，这个比例还要高。总之，分权在加强，而不是削弱。

（三）“土地财政2”：2003年以来的财政分权

2003年，政府换届正式完成。同时，我国的财政体制中出现了一个新的事物：以住房市场为载体的“土地财政2”。“土地财政2”的兴起源自两个条件：第一，1999年的住房体制改革打开了住房市场化的大门，商品房市场迅速发展；第二，土地供应制度的变化。根据2002年7月1日国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，经营性土地全部实行“招拍挂”方式。自此，在无偿转让、协议出让之外，我国土地供应就出现了俗称为“招拍挂”的新形式。

“土地财政1”与“土地财政2”虽然都是地方政府垄断性地供应土地，但是两者存在三个关键差别：第一，在“土地财政1”中，土地作为生产要素，通过与资本和资本雇佣的劳动力一起加入生产环节，间接地产生收入；而在“土地财政2”中，土地成为住房产业链中的“原料”，因而可以通过“原料”的直接售卖产生收入。第二，“土地财政1”下间接产生的收入是长期的，依靠企业的持续经营，地方政府尚需要“细水长流”。而土地财政2下直接产生的收入却是一次性的，地方政府在卖地的时候一次性地收取土地使用期间（一般70年）所有的收入，因此，本届政府完全可以不顾未来，为了“权”和“钱”尽可能多地卖地。第三，在“土地财政1”中，地方政府面对的是具有流动性的资本。而在“土地财政2”中，面对的却是不具有流动性的住房需求，这就导致整个住房产业结构呈现上游垄断、下游高度竞争的格局。在这种格局下，如同其他行业（如钢铁行业）一样，必然是上游获得垄断收入。

住房需求不具流动性除了是因为刚性的自住需求之外，还来自导致劳动力要素市场分割的两个互相关联的因素：户籍制度和公共品的区域分割。户籍制度对人口流动的限制皆已熟知，而公共品的区域分割指的是，在基于“援助之手”的财政分权体制下，本应由中央政府统一提供的公共品变成了由地方政府提供的区域性公共品，本应由所有公民统一享有的公共品却按照城市户口和农村户口划分成了不同的标准。在公共品区域分割的情况下，我国基本的社会保障（养老、医疗、失业救助等）至多只能做到“省统筹”，义务教育的财政投入在各地存在巨大的差异，住房保障（住房公积金、经济适用房、廉租房等）也是区域分割的，甚至资本品的消费（如住房）也因近些年的宏观调控（“限购”政策）变成了区域性的[10]。

无论如何，“土地财政2”区别于“土地财政1”的三个特点为地方政府带来了滚滚财源。观察图2.2可以看到，全国土地出让金由2002年的2400多亿元飙升一倍至2003年的5400多亿元，同期，土地出让金在地方本级财政收入的比重由28%增至55%。除了土地出让金之外，土地收益还应该包括与土地相关的房地产和建筑业税费收入，如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等等。从1999年到2009年，土地出让金和包括税费的土地收益在地方财政收入中的比重在东部分别为42%、53%，在中部分别为29%和37%，在西部分别为24%和31%（骆祖春，2012）。因此，“土地财政2”下的土地收益主要还是以土地出让金为主，同时，土地出让金的比重呈现出从东部向西部递减的趋势，这与我国房地产市场发展程度以及房价从东部向西部递减是一致的，但这并非巧合。许多人曾经争论地价和房价的关系，这虽然多少属于“鸡生蛋、蛋生鸡”的问题，但是，在整个住房产业链呈现出从原材料垄断到产成品高度竞争的格局下，显然是地价决定了房价，而非反之。

资料来源：CEIC。

资料来源：CEIC。

“土地财政2”和“土地财政1”共同构成了我国地方政府土地财政的完整内容。在土地财政体制下，2003年以来我国财政分权的程度进一步提高。首先，由于土地出让金几乎完全归地方所有，“土地财政2”就从收入方面突破了中央对地方的约束。[11]其次，虽然自2007年以来国务院和财政部陆续出台了若干限制土地出让金使用的规定，但“土地财政2”还是直接绕开了投资项目审批制，从而使得中央对地方的约束进一步失灵。在这种情况下，就出现了一个看起来很矛盾的政策组合：一方面，从2002年《退耕还林条例》颁布以来，中央大力、甚至是“严厉”地推行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施[12]；另一方面，却以保护耕地的名义，规定“18亿亩红线”不得突破。最后，旧的约束——投资项目审批制也因为2003年的“铁本事件”而放松。根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》，审批制至少在名义上被取消了。于是，地方对中央政策的不断突破和投资审批制的分权使得地方的投资项目进一步上升（见图2.3）：从2002年到2011年，地方投资项目的金额占比从80%上升到93%。