第一节 改革开放以来我国农村养老的历史演变与现实选择

一、改革开放以来党和国家对农村养老问题的重视

马克思在《资本论》中指出，有劳动能力的人必须为社会上还不能劳动或已经不能劳动的成员而不断的劳动。其中“已经不能劳动的成员”就主要是指那些因年长、体弱而不能参加劳动的老年人，这就为构建中国特色社会主义养老保障制度奠定了坚实的理论基础。

改革开放以来，我国历届领导人都十分重视“三农”问题，农村养老问题更是备受关注。邓小平认为社会保障的核心是通过发展生产力来发展社会保障事业。从生产力发展出发，阐述了养老与经济发展程度的关系，强调要发展好养老事业，必须坚持社会保障与经济发展水平相协调这一原则，这一原则对于我们思考当前养老问题仍具有启示意义。

改革开放以来，我国一直在适时调整社会保障体系建设方针。20世纪80年代，我国开始恢复“国家—单位保障制度”。20世纪90年代，我国开始推进“国家—单位保障制”向“国家—社会保障制”转型，我国社会保障体系建设的方针是“广覆盖、低水平、多层次”。进入21世纪，社会保障方针调整为“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。党的十八大报告则提出“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障方针，把“广覆盖”改为“全覆盖”，一字之改，意义重大，充分体现了我国始终坚持社会保障水平与生产力发展水平相协调这一原则。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”“带领人民创造美好的生活，是中国共产党始终不渝的奋斗目标”“要抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题”，突出重点，优先解决。建立与完善社会保障体系是改善民生、提高人民获得感和幸福感的基本途径，农村老年人的养老问题又是社会保障体系建设中的重点和难点。加强社会保障体系建设，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”是解决农村养老问题的关键环节。新时代下积极应对养老问题依然是发展的重中之重，我国农村养老问题必须提上日程。亟待解决的农村养老问题在新时代下依然是实现社会健康发展和人民共同富裕的关键所在，刻不容缓。

二、新时代我国农村人口老龄化现状与特点分析

（一）城乡倒置

我国人口老龄化呈现城乡倒置的特点。在乡村人口流动加快、农村经济条件落后的同时，农村人口老龄化水平却较城市更高。由表3.1可见，“五普”和“六普”时农村老龄人口的数量和比例均高于城镇。由图3.1可见，2005年以来，我国农村人口老龄化水平呈逐年上升趋势，增速快，而城镇人口老龄化率增速缓慢，其中2010年还在下降，之后一直缓慢增长，农村人口老龄化的绝对量和增长率均显著高于城镇。

（二）“三化”现象并存

农村“三化”现象是指农村老龄化中“少子化”“高龄化”“空巢化”三种现象共同存在。“三化”现象势必将农村养老问题显性化。有数据显示，2000—2010年的十年间，我国农村空巢老人的比重由37.9%上升到45.6%。《2011年度中国老龄事业发展统计公报》也显示，2010年我国农村空巢老人的比例为45.6%，其中独居老人达10.6%，且这一比例仍呈上升趋势。空巢老人面临最严峻的问题就是生活照料无保障，精神慰藉较为匮乏，对于养老服务的需求也更为迫切。传统的养儿防老逐渐淡化，新型社会养老在农村的发展还一波三折，“三化”叠加的农村老龄化形势带来的挑战是可想而知的。

（三）家庭养老为主的养老方式

在农村，多数老年人的养老主要还是依托家庭来完成。在农村人口老龄化进程速度加快的同时，农村老年人的家庭结构、居住模式都发生了较大的变化，传统的农村家庭养老很难继续长期发展下去。农村年轻人赡养父母的压力更大，既要兼顾经济支持又要负责照料支持，二者时常不能兼得，因而农村年轻人赡养老人的情况比城镇的情况更为严峻，如果不做好随时迎战的准备，社会和谐稳定也会受到影响。所以在“三化”共同存在的情况下，在家庭养老难以长期持续下去的情况下，农村养老问题要更加积极寻找可行的措施，更迫切需要完善农村养老保障体系等来应对这一情况。

（四）多数农村老年人口受教育程度低和劳作时间长

与其他年龄结构的人相比之下，我国农村现有老年人具有以下特征：从文化水平上来看，目前农村60岁以上的绝大多数老年人接受教育的最佳时间均在改革开放前，当时农村的经济社会状况以及农村教育发展严重滞后，所以他们受教育程度普遍较低。从职业来看，他们基本上都是资深的农业劳动者。从劳动时间来看，他们属于终生为农业付出劳动的人，再加上农村土地经营的分散性、农业生产的脆弱性以及农业生产受季节气候地理位置等因素影响的局限性，尽管看起来农村老年人的自主权比较大，但实际可支配收入远远没有想象的多。

（五）未富先老，贫困老人多

在我国农村人口老龄化越来越严重的同时，农村老年贫困问题也日益凸显出来。据全国老龄办数据显示，农村老年人贫困发生率为8.5%，相当于城镇的3倍以上，农村老年贫困发生率远远高于城镇。新时代，随着农村经济社会结构的改变，家庭结构发生了较大变化，形成了大量空巢老人“老无所依”的局面，他们收入有限，仅靠微薄的土地和养老金收入以及子女的支持度日。这部分老人的社会保障缺乏或不到位的现象严重，因病致贫、因病返贫的风险较大，养老生活处境艰难。

三、新时代我国农村主要养老模式分析

新时代，受城市化和现代化的影响，农村老年人子女数量减少和子女流动频率增加，老年人的家庭规模、结构和功能发生了变化，老年人和子女们的养老思想观念也发生了较大变化，我国农村养老模式重构俨然已成为配合我国经济发展不可或缺的一个重要环节。国内专家学者们大都认为我国农村以家庭养老为主的传统养老模式正面临前所未有的挑战。

（一）家庭养老依然是主要养老模式

当前我国农村经济社会发展的客观现实、农村生产力的发展水平以及农村社会化养老配套政策不完备等因素，制约着农村实施全面社会化养老的现实发展，家庭养老依然是当前我国农村老年人最主要的养老模式。但在城市化带来的农村空心化背景下，农村家庭养老的功能发生了变化。家庭能否给老年人提供养老保障受文化认同、家庭成员经济支持和照料支持的可获得性、在地理意义上的可获得性、家庭成员的经济能力和提供养老服务的意愿等多因素影响。农村大量青壮年向城市转移，长期留守在农村的往往是“6199”的老年人和孩子，留守老人主要靠夫妻相互扶养，老年人不仅要自我养老，还要从事农业生产、孙辈照顾，传统意义上的家庭养老功能逐渐弱化。

（二）家庭和社区联合养老等新模式初见端倪

从整体来讲，我国农村社会养老发展还处于探索阶段、起步阶段，表现为多种实践形式，但发展力量相对薄弱。新时代，各地农村积极推进社区居家养老服务，它结合了传统家庭养老与新型机构养老的优势，将传统家庭养老和现代社会养老进行有效衔接，成为实现农村社会养老的重要过渡阶段，为广大农村老年人所认同。从经济因素上看，由于财政对农村养老的投入不足，农村社区建设相对滞后等因素影响，当前在农村展开大规模普惠式农村社会化养老服务较为困难。而农村社区居家养老方式降低了社会养老投入难度。从养老形式来看，将家庭和社区结合的养老形式，是一种具有准公共服务的公益性和福利性的养老形式。社区居家养老服务摆脱了养老机构服务的弊端，老年人既不需要离开自己熟悉的生活场域，也不需要改变原来的生活习惯，不中断原有社会网络，非常契合当前我国农村老年人的养老心理。从社会意义上来看，农村社区居家养老能成为提升农村居民社会化服务意识的有效途径，虽然现在只是作为一种过渡的养老形式存在，但最终仍能推进农村养老的社会化进程。目前，我国农村社区居家养老还在进一步探索中，政府支持力度不够、农村社区组织力量不强、社会参与积极性不高，致使农村社区居家养老服务的协同化运作短期内难以实现，仍需要政府提供相应支持。

（三）机构养老为有益补充

党和政府非常重视农村老年人社会保障和生活福利问题。全国各地陆续对农村“五保”老人实行了带有救济性质的“五保”制度。目前我国农村机构养老主要是以公益或低收益的方式为农村“五保”老人提供养老福利服务，具有公益性、救济性但覆盖面窄，也就是只有无子女的“五保”老人才在公共养老机构的覆盖范围内。由于农村经济发展水平较城市低，受农村居民养老观念的限制，农村私营养老机构较少。农村老年人中养老需求最迫切的往往是子女经济较差，子女又长期在外务工，难以对老年人提供恰当生活照料的老年人，而这部分老年人常常在经济上需要自给自足，而随着年龄的增长，劳力的衰退，他们又不能成为机构养老覆盖的对象。这对于空心化背景下的农村来说，养老机构的福利性和最边缘最弱势养老对象的养老需求之间存在错位。

总之，通过对当前农村老年人经济供养方式的考察可知，我国绝大多数农村老年人基本上还停留在家庭养老阶段，其供养类型不够完善，供养渠道单一，传统的养老模式尚未得到根本性改变。目前开展的社会化养老方式，许多措施带有一定的过渡性，在市场经济条件下难以稳定；从严格意义上讲，中国农村老年人的经济供养体系及良性运行机制并没有真正形成。建立符合我国实际的农村养老模式，从根本上解决农村老年人的养老问题，是我国农村经济社会发展和人口老龄化进程中亟待解决的重大问题。

四、新时代我国农村养老困境分析

（一）家庭养老服务功能弱化与养老保障水平不足并存

1．农村家庭形态发生变迁——农村空心化

农村家庭居住分散，这本身就加剧了农村社会养老发展的难度。伴随人口迁移流动，农村家庭形态发生着变迁，主要体现在：一是家庭规模小型化，由于长期的独生子女政策实施带来的农村生育率下降，农村出现大量的家庭规模小型化现象；二是家庭结构核心化，传统农村家庭多为联合家庭及主干家庭，而现在却以核心家庭为主；三是居住方式空巢化，城市化带来农村空心化，家庭中同时存在留守人口及流动人口，农村空巢老人逐渐增多；四是迁移方式家庭化，以前主要是家庭部分人员迁移，而现在出现了越来越多的家庭整体迁移。

2．家庭养老服务功能弱化

伴随着新型城镇化、工业化和现代化的发展，农村人口流动频繁，农村家庭人口与经济结构发生了较大的变化，传统的家庭养老趋于解构或严重弱化。年轻一代崇尚核心家庭化，“独生子女”计划生育政策带来的农村“独子养老”现象开始出现，而与农村空巢老人、独居老人和留守老人相对应的农村现代型居家养老、农村社区养老、农村公立社会养老机构等养老服务尚未建立和完善。

3．养老保障水平不足

在农村土地保障功能弱化的同时，农村社会保障体系还不完善，农村商业保险发展不足。现行农村社会保障体系主要为新农保（新型农村社会养老保险，简称“新农保”）、城乡居保（城乡居民保险，简称“城乡居保”）、新农合（新型农村合作医疗，简称“新农合”）和农低保（农村居民最低生活保障，简称“农低保”）。上海财经大学发布的《2014中国农村养老现状国情报告》中指出，“从收入来源上看，超过样本68.4%的人主要靠子女资助生活；其次是新农保，比例为53.1%；依靠土地收入占比51.4%。新农保政策是农村老年人年满60岁开始每月可以领取至少55元的基础养老金，这对于收入有限的农村老年人来说，这样的保障水平显然过低。至于“五保”供养和农村最低生活保障制度，因其惠及和覆盖的人群有限，显得其服务效力不足。对于我国农村老年人来说，“未富先老”现象普遍，低收入与老龄化进程不相匹配，依靠自身的经济收入提供养老的能力有限。

4．社会养老基础被侵蚀

农村劳动力人口迁移流动加速了中国农村传统社会结构的瓦解和转型，导致人们之间的交往关系发生着深刻的变化，同时对农村的制度选择和治理绩效产生了一定的冲击作用。大量青壮年频繁外流，致使部分农村社会建设主体缺乏，造成大量土地闲置，大量农村留守老人继续进行小规模、低技术性的农业耕种，导致农村土地收益降低，农业收入不再是农村家庭收入的最主要来源，传统的土地养老保障功能逐步缺失，土地的社会保障功能越来越弱化。农村青壮年人口持续频繁外流导致农村的生活方式、价值观念、交往规则等发生了较大变化，导致农村社会人与人之间的关系更为松散，传统熟人社会下人们的社会支持网络体系被打破，传统农业社会基于血缘、地缘等因素建立的社会交往方式也受到较大影响。老年人可获取的养老社会资源更为单一，尤其是来自非正式支持部分越来越缺乏。在此背景下，农村社区建设，社区文化才刚刚起步。虽然近年来政府不断介入农村社会养老服务体系建设，政府引导不断增强，但农村发展社会养老的金融支持、社会参与、市场运作等因素仍缺乏生长的土壤。农村社会养老发展的基础仍然较差。

（二）农村老年人地位下降与传统孝文化淡化并行

1．农村家庭内部利益结构发生变化

老年人经济能力下降、生产经验效用递减、照料小孩功能弱化等因素共同导致农村老年人在家庭中的地位下降，成为农村中真正的弱势群体。在传统农业社会里，子女对父母比较依赖，表现在家庭财产、耕种经验、孩子照料、家务料理等方面。城镇化的推进导致老年人对各种资源的控制能力不断下降以及生产经验的作用日益减少。虽然家庭成员之间的交换与互惠关系依然存在，但交换所带来的利益回报难以对等，老年人处于明显弱势的一方。家庭内部利益结构的变化必然带来家庭内部权力结构的改变，改变的结果最终是老年人在家庭中的地位不断下降，亲子关系不再是家庭关系的核心，取而代之的是横向的夫妻关系，这样就会减少家庭其他成员对老年人的关注。

2．传统孝文化淡化

尊老、敬老、爱老、养老是中华民族的传统美德，子女负有赡养父母的责任和义务是中国传统文化的一个重要特点，儒家文化对“孝”的强调，使赡养老人成为所有中华儿女的内在责任和自主意识，也是衡量其人格的一个重要标准。而伴随着城镇化的推进和农村经济发展水平的提高，多元的新文化极大地冲击了农村地区的传统文化观念，年轻人的自我意识提高，崇尚年轻和自由，个人更注重自身价值的实现，追求个人发展的需求取代了原来家庭至上的观念，这在一定程度上改变了传统家庭中以老年人为中心的文化模式，老年人在家庭中的地位逐渐降低。有些年轻人，不仅认识不到对赡养父母的义务和责任，逐渐丧失了家庭责任感，而且在生活中，还出现对父母不管不问、虐待甚至遗弃父母等现象，严重损害了老年人的合法权益。尊老、敬老、爱老、养老观念的衰退，传统孝文化的淡化，使得家庭支持失去了文化依托，从文化方面弱化了家庭对老年人的支持功能。

（三）养老需求逐渐增加和社会支持满意度低之间的矛盾

1．养老需求发生变化且存在差异化

改革开放前，农村主要有两种养老方式，一是有儿女的老年人由家庭负责养老，二是无子女的老年人由集体供养，以“五保”供养为主要形式。改革开放以来，由于人口转移、农村空心化，农村的经济获得形式、社会关系结构、人口结构、居住方式、思想观念等都发生了极大变化。家庭养老提供的经济养老功能、生活照料功能、精神养老功能变得弱化，尤其是对生活照料、疾病送医及陪护和精神慰藉方面的需求，成为空心化农村养老最大的问题。

由于农村经济发展的非均衡性，不同地区农村在经济发展、社区治理、社会资本方面均存在较大差异，这决定了不同农村地区对养老形式及养老资源需求的差异化。即使在同一地区的农村，不同老年人的养老需求也有所差异。空心化背景之下，农村老年人居住方式存在较大差异，一部分人随迁到城市永久定居或暂时居住，一部分老年人与孙辈留守在农村，一部分与儿媳及孙辈居住在农村，一部分老年人则夫妻单独居住。目前多数地区的农村老年人均为自主养老，经济自给自足，靠农业为生，这部分老年人对于养老方式最大的需求在于患病时有人送医、医疗照护、生活陪护等。

2．老年人养老社会支持不足

经济供养支持状况。经济供养支持是指农村老年人从正式的和非正式的社会支持中所获得的钱物支持。它主要用于满足农村老年人的经济需求，并对农村老年人的生活需求起到支撑作用。通过对CLHLS（2014）数据分析发现，对于60岁及以上农村老年人来说，资金来源非常有限，需要依靠子女经济供养的超过一半，约占61.20%，劳动收入占11.98%，其次为最低生活保障金占9.71%，离退休金养老金占7.71%。

生活照料支持状况。在日常生活照料上，农村老年人主要依靠家庭照料，其中配偶所起的作用非常突出，子女的作用减弱。通过对CLHLS（2014）数据分析发现，需要日常生活照料的农村老年人中有95.39%由家人提供日常生活照料服务，有1.52%无人照料，社会照料比例不到1%。儿子提供日常生活照料的比例（36.14%）排在首位，其次是老年人的配偶、子女的配偶（分别提供的概率为27.21%、13.88%），其他亲属（包括老年人的父母、兄弟姐妹、其他亲属等）成为家庭照料主体的概率不到2%。配偶是农村老年人可靠的支持者，但是农村中的独居老年人，他们多数为丧偶和无偶，在获得配偶照料支持方面严重缺失。照料老年人是子女应尽的义务和责任，但是由于子女需要工作或者外出打工等原因，子女对老年人的照料严重缺乏。在农村主要的正式支持应来自村委会，但不管是非独居老年人还是独居老年人，当他们生活照料需要支持时，他们都不会首先选择正式支持。

健康保障支持状况。2003年起，我国试点实施个人缴费和政府扶持相结合的新型农村合作医疗制度，到2010年新农合基本实现了全覆盖，但农村老年人参合率仍未达到100%。通过对CLHLS（2014）数据分析发现，“不健康”的农村老年人口中，子女经济供养的农村老年人占67.92%，其次是劳动收入占9.43%，最低生活保障金占7.55%; “不健康”的农村老年人口中，家庭其他成员供养的农村老年人占89.02%，其次是最低生活保障金占14.29%。由此看来，在农村范围中，身体不健康的老年人的晚年资助源于家庭，社会保障所占的比重则很小。

精神慰藉支持状况。满足农村老年人精神慰藉需求的范围人群较小，往往集中在血缘或地域较为亲密的人群中。农村老年人的精神慰藉主要依赖家庭成员，配偶不仅是自己生活照料方面的主要支持者，还是自己遇事时的主要倾诉对象，由于老年人夫妇长时间生活在一起，夫妻双方对彼此的性格情绪和精神需求更为敏感，能够找到最直接有效的方法彼此安慰。子女与老年人之间的亲情关系，是老年人精神慰藉的重要方面，和子女同住的老年人自然和子女联系密切，不和子女同住的老年人缺乏及时的情感关注。邻居也成为老年人遇到烦心事的主要倾诉对象，说明邻里间的精神支持是老年人重要的心灵释放途径，特别是对于失去配偶的独居老年人而言，对于这种地缘性的精神支持更为重要。

（四）家庭、社区和政府的叠加效应缺失

家庭、社区和政府是农村老年人养老需求的主要提供者，但各社会支持主体受自身发展条件限制，在为老年人提供支持的过程中逐渐出现了功能弱化、服务缺位、保障不到位等问题，导致目前农村老年人需求得不到满足、部分支持出现真空的问题。

1．家庭支持的功能弱化

家庭作为非正式支持的一个重要手段，在为农村老年人提供经济支持、日常生活照料、情感慰藉等方面有着其他支持主体无可比拟的优越性。但从本次调查状况看，家庭的支持功能面临一些新的挑战。

给老年人提供养老支持，涉及时间、精力以及情感上的多重付出。尤其是随着工业化和现代化进程加快，越来越多的农村劳动力进入劳动力市场，因此，家庭成员在赡养老年人方面的“困难”其实是时间成本、机会成本和心理成本的上升，这是市场竞争带来的一个普遍问题。许多子女在为老年人提供家庭照料时面临着身体和精神上的双重压力。另外，家庭结构的小型化成为子女照护老年人的又一障碍。如前所述，纯老年人家庭的比例较高，空间的分离使子女照顾父母产生了一定的困难。同时，承担照护角色也会增加子女的经济负担。由于农村老年人的积蓄不足，劳动能力退化，收入极为有限，一旦患病，其治疗费、医药费等将花费不少，在老年人收不抵支的情况下，只能由子女负担这些费用，在一定程度上加大了子女的经济压力。

2．农村社区支持的服务缺位

我国大部分城市社区已初步形成了以生活照料、医疗保健、文化娱乐、权益保护为主要服务内容的社区助老服务格局，社区通过各项助老服务的开展，解决老年人的生活困难，丰富老年人的生活。但目前绝大多数农村社区为老服务的格局尚未形成，其发展还存在很大问题。

农村社区为老服务的发展受到老年人消费观念、经济资源、技术条件等多种因素制约。开展农村社区助老服务必须有一定的经费支持，但多数农村社区筹资渠道有限，致使社区服务发展的资金支持力度不够。社区助老服务本质上具有社会福利性质，我国的社区服务一直都是由政府投资，依靠政府资助发展起来的。但是随着社区助老服务需求的日趋壮大，单纯依靠政府投入很难满足社区发展的需要。造血能力不强、投资渠道不畅成为制约社区养老服务发展的一大“瓶颈”。另外，我国尚未建立起社区为老服务的管理制度体系和评估体系，为老服务的社会化水平不高，相对制约了其整体效能的发挥。同时社区为老服务也存在着专业工作人员缺乏、志愿者队伍不足等问题。“为老助老”服务的工作人员没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的正规培训，不仅影响了“为老助老”服务的质量，也制约了社区为老服务事业的发展。

3．政府支持的保障不到位

现代社会由于家庭养老功能的逐渐弱化，老年人的经济来源和权益保护越来越多地依赖于国家和政府。但是国家和政府在老龄事业中的重要作用还没有引起社会各界足够的重视，也没有得到充分发挥，这成为制约我国老龄事业发展的重要因素。

养老保障是社会保障的重要组成部分，我国城市已实行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度，但是由于其遵循“低水平、广覆盖”的原则，对老年人的保障范围和程度均十分有限，很难保证“老有所养”。因此，要尽快完善社会养老保险制度，使社会保障制度法制化，并逐步提升基本养老保险社会统筹层次，提高保障水平。

另外，针对老年人“看病难、看病贵”的现状，国家和政府应逐步完善医疗保障制度，扩大其覆盖范围，并给予老年人群更多的优惠政策，减轻老年人的看病负担。

老龄问题是现代社会热点问题之一，国家和政府应当起到主导作用，努力协调和整合一切积极因素，加速完善老年社会保障体系，逐步满足老年人经济保障、生活照料、医疗保健、精神慰藉等方面的需求，建立完善的社会养老支持体系。