第一节 产业规制理论概述

一、产业规制的理论基础

施蒂格勒提出，产业规制理论的“中心任务是解释谁从管制得益，谁因管制受损，管制会采取什么形式，以及规制对资源配置的影响”，即解决为什么规制、怎样规制、规制如何有效等问题。围绕着上述任务的研究，先后发展和形成了几种代表性的规制理论。

（一）公共利益理论和规制俘获理论

公共利益理论和规制俘获理论是为解释规制的目的而发展起来的两派理论。

在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，应由政府对这些行业中的微观主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这就是政府管制的“公共利益理论”。由此可见，公共利益理论认为规制的目的就是增加公众福利，弥补市场缺陷带来的效率损失。公共利益理论脱胎于福利经济学，由于其坚持的“保护公众利益”原则而在很长一段时期内在规制经济学中居于统治地位。该理论的中心结论，是政府规制是对社会的公正和效率需求所做出的无代价、有效而仁慈的反应，政府规制针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了控制企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力。并且，政府在规制时可以代表公众对市场做出一定理性的计算，使规制过程符合帕累托最优原则。这样，规制不仅能在经济上富有成效，而且能促进整个社会的完善，使收入分配更加公平，增加公众福利。公共利益理论的主要局限，是其主要适用于存在外部性的自然垄断产业的规制，而现实世界大量被规制的产业既不是自然垄断产业，也不具有外部性。

规制俘获理论是在对公共利益理论的批评中发展起来的。规制经济学家们发现，诸多产业规制的实践表明规制是在朝着有利于生产者的方向发展，规制提高了生产者的利润，反而损害了社会公众的利益。即使在自然垄断行业，规制对于价格的作用也甚微，生产者还是能赚取正常利润之上的利润。这与公共利益理论是相违背的。基于上述事实结合自己的分析，施蒂格勒在1971年发表的《经济规制论》一文中提出：规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的。也就是说，规制主要不是政府对社会公共需要的有效和仁慈的反应，而是产业中部分企业利用政府权力为自己谋取利益的一种努力，规制过程被个人和利益集团利用来实现自己的欲望，政府规制是为适应利益集团实现收益最大化的产物。以施蒂格勒的上述思想为基础，逐渐发展形成了规制俘获理论。政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的——即立法者被产业所俘虏，而规制机构最终会被产业所控制——即执法者被产业所俘虏，这就是政府管制的“规制俘获理论”。该理论的基本观点是：由于难以杜绝的“寻租”与“创租”存在，不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，最终规制提高了产业利润而不是社会福利。规制俘获理论的主要缺陷，是没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏。

（二）完善性规制理论

完善性规制理论是在研究怎样规制、规制是否有效等问题上发展起来的规制理论，旨在解决“规制失灵”问题。此处介绍两个典型的完善性规制理论：规制博弈理论和激励性规制理论。

1．规制博弈理论

基于博弈论方法运用发展起来的规制博弈理论认为，规制的产生可以是一个增值的博弈。在这个博弈中，各方都可以成为赢家。在李立威的研究中，政府召集参与方协商，在共同妥协的基础上制定有效的规制政策，使得消费者可以因价格降低获得好处，垄断企业则由国家保护它的专营权而不受竞争者的困扰，避免残酷的竞争而带来的损失，所获得的利益可能大于为消费者降低价格而带来的损失。如此，消费者、企业和政府实现多赢。之所以能实现多赢，是因为具有强制性权力的政府能够迫使各方合作，进行合作博弈思想指引下的规制政策设计，并监督合同的执行。

2．激励性规制理论

激励性规制理论主要研究规制中的激励问题，是在信息不对称的假设条件下，运用机制设计的理论和工具，以最优规划为目标，探求规制的激励机制。其目的，是设计合理的制度来克服传统规制的缺陷，给予被规制企业提高内部效率的激励，提高规制的有效性。规制经济学家们已经提出了一系列的规制激励理论模型，代表性的是法国著名经济学家拉丰和泰勒尔的“利益集团政治的委托代理理论”。该理论承认规制者可能被受规制的企业或其他利益集团俘获而与之合谋，提出了包括企业等利益集团、规制机构、国会在内的三层机构规制体系，在更复杂的体系框架中探讨规制激励机制。该理论认为，利益集团之所以要干预政治决策或规制是因为这关系到他们的切身利益，当切身利益大于俘获规制机构的成本时，他们就会采取干涉政治决策或规制的行为。此时为使规制有效，需要制定一套减少或阻止规制机构被俘获的激励机制。拉丰和泰勒尔构思了多种具体的激励机制模型，包括利益集团与规制机构无合谋的规制模型、利益集团与规制机构合谋下的规制模型、多重利益集团存在的规制模型等。激励性规制主要有几种形式：特许投标制度、区域竞争（标杆竞争）制度、价格上限规制、社会契约制度等。

（三）可竞争性市场理论

传统的规制经济学理论认为，当产业中由于规模经济从而垄断存在时，会干扰市场机制的运行，无法实现完全竞争的效率，需要进行规制。美国著名新福利经济学家威廉·鲍莫尔（William·Baumol）于1981年提出的可竞争性理论，对这个观点提出了挑战。

可竞争市场的基本假设条件是：①企业进入和退出市场（产业）是完全自由的，相对于现有企业，潜在的进入者在生产技术、产品质量、成本等方面不存在劣势；②潜在进入者能够采取“打了就跑”（Hit -and-Run）的策略，甚至一个短暂的盈利机会都会吸引潜在的进入者进入市场参与竞争，而在价格下降到无利可图时它们会带着已获得的利润离开市场。即它们具有快速进出市场的能力，退出时不存在沉没成本等任何障碍。在以上的基本假设条件下，可竞争市场理论认为：由于潜在进入者能够迅速进出市场，威胁是可信的，在位公司由于担心潜在进入者的进入而不得不制定一个接近生产成本的合理价格，并维持一个近似于竞争性市场的产量。即使在自然垄断产业，只要是可竞争的，垄断者也会制定一种合理的价格以获得平均利润，而不是制定垄断高价。

可竞争市场分析的基本收获，是使我们认识到垄断并不必然导致福利损失。相反，在一定的假定条件下，在可竞争市场的垄断均衡中，企业能在其财务可行性约束下实现福利（生产者和消费者剩余之和）最大化。从而，自由放任能够比通过行政手段或者反托拉斯手段主动管制更有效地保护公共利益。由此，可竞争性市场理论的主要政策主张是：政府无须对企业进行规制或者应该放松规制，只需要减少或消除产业的进入退出障碍，形成可竞争性的市场环境。

二、产业规制的内涵及相关理论范畴

（一）产业规制的内涵

规制（Regulation）是指政府根据一定的法规对市场活动所做的限制或制约，产业规制则是政府对产业经济主体及其行为的规制。具体而言，所谓产业规制是指政府为实现某些社会经济目标，对产业经济主体做出的各种直接的和间接的具有法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。产业实施规制的目的，在于维持正当的市场经济秩序，限制产业内的市场势力，提高资源配置效率，保护大多数社会公众的利益。

（二）产业规制的作用

产业规制的作用主要是：维护市场公平竞争，防止不正当的竞争行为；限制或者消除垄断，规范垄断企业的行为，解决规模经济与竞争的矛盾，实现有效竞争，促进资源的有效配置；克服垄断带来的供给不足、价格过高等缺陷，维护消费者的利益；提供良好的产业环境，保障企业顺利发展。

但是，由于政府规制机构和人员存在着信息不完全和利益局限性（指政府机构和人员有着自己的个体利益，不一定总能代表社会、全局利益），再加上相关利益集团的游说、公关影响，产业规制有可能出现“规制失灵”现象。这主要表现在：不该限制的限制了，该限制的没有限制；应该多限制的少限制了，应该少限制的多限制了；规制成本大于规制收益，规制得不偿失；没有有效地解决规模经济与竞争之间的矛盾，对于市场机制过多的限制了，保护了垄断者的利益，损害了社会和消费者的利益。克服规制失灵，要求政府机构及人员尽可能克服信息不完全和利益局限性问题，提高规制政策的科学性和实施水平，加强对利益集团游说、公关的监管，以此尽量保证规制的有效性。

（三）产业规制的成本和收益

产业规制需要付出成本，同时也会带来收益，规制是否有效取决于规制收益与收益成本的比较。

产业规制的过程通常包括规制立法、规制执法、法规的修改与调整、放松或解除规制四个阶段，每个阶段都会发生一定的成本，产业规制的成本就是规制的立法成本、执法成本、法规修改与调整成本以及放松或解除成本之和。其中，规制执法成本即规制运行成本所占比重最大。规制运行成本的发生，主要原因在于规制者（管制机构）和被规制企业的目标不一致。规制者强调社会分配效率以实现社会经济福利最大化，被规制企业则偏重于生产效率，以尽可能少地承担社会责任以实现利润最大化。两者目标的不一致，导致规制者和被规制企业在规制过程中行为的偏离：规制者的规制效率很大程度上取决于其所掌握的规制信息的完备程度，但由于其与被规制者之间存在的严重信息不对称问题，规制者与被规制企业之间会发生“政府规制博弈”（Regulatory Game）。政府规制机构总是要求被规制企业提供尽可能多的信息，而被规制企业则往往采取一定的策略应付规制者的信息要求，以垄断真实信息。例如，在1984年英国电信产业规制体制改革前，作为垄断企业英国电信公司曾公布许多成本、质量指标，但规制体制改革后私有化的该公司，就以这些信息涉及商业秘密为由拒绝提供。如此，规制机构得不到被规制者的合作，就只能通过雇佣大量的工作人员去收集这些信息，从而产生大量费用开支。此外，作为被规制对象的企业，也总是采取一些对规制者的游说、谈判、行动预判活动，以尽可能减轻规制对自己的影响，这也带来较大的费用投入。上述两方面成本使得规制运行成本保持一个较高的数量。

理论上，规制收益等于规制实施后消费者剩余和生产者剩余的总增加量。但由于作为心理感觉的剩余难以测量，实际中常常用实施规制后消费支出的减少数量和生产者因效率提高而增加的收益数量的加总数来衡量规制收益。

对规制进行成本和收益分析的意义，在于评价某项规制是否有效。施蒂格勒提出，如果规制成本小于消费者剩余增量和生产者剩余增量之和，则规制增加了社会福利，规制的社会成本是负的，那么规制是有效的；相反，如果规制造成垄断，管制的社会成本就是正的，即管制是无效的。

（四）放松规制与加强规制

产业规制的实践中，经历了加强规制——放松规制——放松规制与加强规制并存的过程。20世纪70年代以前是传统的规制时期，以公共利益理论为支撑的产业规制得到较广泛的实施。但是随着产业规制实施的深入，人们逐渐认识到规制存在的局限性。第一，规制制约了企业的经营自主权，不利于发挥企业的创新能力，阻碍了资源使用率的提高。第二，进入规制和数量规制会导致企业间过度的“配额”交易，使资源难以达到规制目标所要求的最佳配置状态。所谓配额交易，是指企业之间为谋求特定经济利益，而从事的公开或暗中买卖政府有关规制分配指标或允许进入的有关文件等行为。比如在政府实施进入规制的产业中，未获准进入的企业往往倾向于公开或暗中收买获准进入企业的有关进入特权，以谋取由这种进入特权所可能获得的经济利益。第三，规制往往容易带来“寻租”（Rent Seeking）行为。所谓“寻租”是指存在产业规制时，企业通过种种合法或是非法手段谋求政府有关部门或是负责官员的某种“照顾”，以获得非直接生产利润。第四，规制有时存在着规制的不经济性，使得规制成本超过规制收益。上述问题的存在，使得产业规制失效。

规制实践中出现的规制无效问题，使得20世纪70年代以后理论界产生了放松规制的理论主张，如前述规制俘获理论、可竞争市场理论。放松规制是指减少或取消原有的规制，放松规制的首要目的是引入竞争机制、减少规制成本、促使企业提高效率。20世纪70年代以后美国、日本、英国等西方国家，对电信、运输、金融、能源等许多产业都实行了放松规制措施。如英国采取了伴随私有化进程的放松规制，部分或全部将英国电信公司、英国煤气公司、自来水公司出售。20世纪80年代以来，随着经济发展水平的提高，对生活质量、社会福利等问题关注的加强，全球范围内出现了放松规制与加强规制并存的现象。一方面，各国在逐步完善经济规制，对经济性规制产业放松规制；另一方面将关注点更多地投向了社会性规制领域，社会性规制在政府规制中的地位与作用逐步提高，规制的领域不断扩展，规制的方法与手段也在不断改进。未来，社会性规制将成为政府规制中一个日益重要的组成部分。

三、产业规制的内容

产业规制的初期，主要关注被规制企业的市场进入与产品定价问题，这些是属于经济性规制的范畴。但随着社会的发展，产业规制越来越重视环境保护、产品质量安全等社会问题的规制，这些属于社会性规制的范畴。产业规制主要包括经济性规制和社会性规制。

（一）经济性规制

经济性规制主要针对存在自然垄断和不正当竞争行为的产业，主要包括自然垄断产业，也包括一些竞争性产业。经济性规制主要通过以下方式实施：一是对企业进入退出产业或对产业内竞争者的数量进行规制，规制方式如发放许可证、实行审批制、制定较高的进入标准等；二是对所规制企业的产品或服务定价进行规制，即费率规制；三是对企业产量进行规制；四是对产品质量进行规制；等等。第二节和第三节将对自然垄断产业和竞争性产业的规制进行具体分析。表3-1列举了我国几个产业经济性规制的部分内容。

（二）社会性规制

社会性规制是以保障居民生命健康、防止公害和保护环境等为目的所进行的规制。这一规制不针对某一特定产业，是为实现某一社会目标而实施的超行业规制。社会性规制的方式如下。

1．直接限制

具体的规制手段包括：①禁止特定行为，是直接禁止因公共物品、外部性、信息不对称所带来的消费者受害的行为及不良社会行为，如禁止排污、发布非法广告、持有毒品等；②限制经营性活动，通过批准、认可制度对提供某些产品或服务的对象进行营业场所的限制，如禁止未成年人进入某些营业场所；③资格制度，是指从事与健康、安全、环保有关的经营活动，必须通过有关部门对其专业知识、经验、技能等的认定和证明，包括执行资格限制（如医生、律师等）、业务必备资格（如危险管理等）、专业技能资格（如程序员）等；④检查与鉴定制度，是为了确保产品的安全和设备的安全运转而规定有关部门或对象有义务进行各种检查（如定期检查、事前事后检查等）; ⑤基准与认证制度，是指从确保产品的安全性和设备运转的安全性出发，制定其结构、强度、爆炸性、可燃性等安全标准，没有经过鉴定或没有表明通过认证标志的产品，则禁止销售和使用。

2．行政手段

行政手段是指政府依据安全、健康与环境等社会性规制的基本政策，结合商法、民法等相关法律规章，运用行政权力向规制对象的违反法规行为予以罚款、赔偿等制裁。行政手段是一种比较常见的社会规制方式，强调对违反法规的行为进行惩罚，因此又称为“规章性规制”。

3．经济手段

经济手段是指利用经济利益关系对规制对象的活动进行调节的规制政策措施。社会性规制的经济手段，又包括“诱导型规制”和“诱因型规制”两类。诱导型规制具体包括：税收和收费，如税收优惠；补贴，如财政补助、低息贷款、奖励等。诱因型规制具体包括：市场的开创，如排污权交易市场；押金返还制度。

4．信息提供与公开

针对信息不对称问题，政府可以利用行政法规手段，强制企业向市场提供完备的信息，如公开产品质量等级、适用范围等。政府还可以通过产品质量检查、市场调查等方式收集信息，向市场展示有信誉的企业的信息。

◇案例3.1

我国拟规定汽车尾气超标或要求企业召回

大气污染防治法（修订草案）昨天经十二届全国人大常委会第十五次会议二审。一审时草案规定，地方政府可根据大气污染防治需要制定限行政策，曾被指该政策为地方政府机动车限行常态化开绿灯。二审稿在此基础上增加了门槛，政府对限行的类型、区域、时间应当征求行业协会、企事业单位、专家和公众等意见，还增加不达标汽车将召回，驾驶人停车三分钟应熄火等规定。

尾气污染实施限行前需征民意

提请进行二审的大气污染防治法修订草案中拟将对机动车限行规定更加严格的程序。

2014年12月，全国人大常委会首次审议大气污染防治法修订案草案。修订草案一审稿规定，省、自治区、直辖市人民政府根据大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。

首次审议中，有些常委委员、部门、地方和社会公众提出，对机动车采取限行、禁行的措施，涉及对公民财产权的限制，建议对此规定更加严格的程序。也有专家提出，这个条款给了地方政府一个很大的权力。如果这个条款作为法律正式规定下来，有可能成为地方单双号限行常态化的依据。专家认为，向地方政府授权，应对授权条款有所规制，补偿机制更加明确、完善，防止地方保护和部门利益法制化。全国人大法律委员会经研究，建议可先增加规定，限制机动车通行的类型、区域和时间应当征求有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见。这意味着，对于地方政府实施机动车限行增加了征集公众意见的一道门槛儿。此外，全国人大常委会法律委员会还表示，将对这个问题再继续深入研究。根据全国人大常委会审议法规“三审四通过”的惯例，该法条可能会继续做出调整。

停驶三分钟车应熄火

除了上述法条以外，二审稿在多处修改中体现了大气污染治理中公众参与的精神。在一审时，有委员建议应引导社会公众减少机动车出行中的污染排放。

对此，草案增加规定：国家倡导环保驾驶，鼓励机动车驾驶人在不影响道路通行且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机。此外，草案明确，编制大气环境质量限期达标规划，应当征求有关行业协会、企事业单位、专家和公众等意见。

在一审中，有的常委会委员、部门和社会公众提出，目前多数城市大气环境质量不达标，应当完善限期达标规划的考核监督机制，强化这一制度的作用。对此，法律委员会经研究建议增加规定，国务院环境保护主管部门应当对国务院确定的重点城市大气环境质量限期达标规划执行情况进行考核；各省、自治区人民政府应当对本行政区域的其他城市大气环境质量限期达标规划执行情况进行考核。考核结果应当向社会公开。此外，城市政府应当每年向本级人代会或者人大常委会报告大气环境质量限期达标规划执行情况。

汽车尾气超标应召回

在一审期间，有观点认为，机动车船和非道路移动机械的燃油污染是雾霾的主要成因，建议采取措施加强监管。

对此，二审稿规定，国家建立机动车和非机动车移动机械环境保护召回制度。生产企业获知机动车或者非道路移动机械超标排放，属于设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求的，应当召回。未召回的，由国务院质监部门会同国务院环境保护主管部门责令其召回。在用重型柴油车、非道路移动机械未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求，不能达标排放的，应当加装或者更换符合要求的污染控制装置。对于违反规定，使用排放检验不合格的非道路移动机械，或者在用重型柴油车、非道路移动机械未按照规定安装、更换污染控制装置的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处5000元的罚款。二审稿还规定，在用机动车经维修或者采取控制技术后，大气污染排放仍不符合标准的，应当强制报废。除此之外，还规定内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油，远洋船舶靠港后应当使用符合环境保护要求的船舶用燃油。而对于使用不符合标准或者要求的船舶燃油的，将最高责处10万元罚款。

资料来源：京华时报，2015年6月26日。

【案例讨论】

1．《大气污染防治法（修订草案）》对于汽车尾气的防治，涵括了哪些规制手段？

2．你对于我国限制汽车尾气污染的规制有何建议？