第三节 环境战略随经济社会发展而演进

改革开放以来上海生态宜居城市的建设历程揭示出的另一条重要规律是，一座城市的环境战略是随着其经济社会发展而演进的。当一座城市有更高的功能定位时，打造优美生态环境就是城市发展不可或缺的组成部分，包括产业结构、空间结构都要为之升级；到了建设卓越全球城市的阶段，对高端人才的需求使优美生态环境成为一种重要的生产要素，打造优美生态环境就是城市经济发展的一部分。当一座城市有了更强的经济实力，就会有更好的软硬件基础设施条件和社会条件，来支撑环保事业跃上一个更高台阶。有了一些软件基础设施作支撑（如发达的环境产权交易体系或交易平台），环境经济政策也会走向完善，让环境保护成为一种有利可图的事业甚至是产业；或者说，政府创设的激励机制让各种市场主体有积极性生产优美生态环境这种重要生产要素，巨量社会资本被导入这一领域。在高质量发展、绿色发展、知识经济发展时代，优美生态环境成为一种重要的生产要素后，上海的经济发展与环境保护就从对立关系转变为共生关系，即随着上海城市功能定位的提升，经济—环境关系发生了根本转变。

一、城市定位升级对生态环境提出更高要求

上海城市定位的升级对生态环境提出了更高要求，生态宜居城市的建设要配合城市定位的升级。如上海的城市定位从全国工业中心转向“四个中心”后，产业结构“退二进三”的步伐加快，产业结构变得越来越环境友好。到上海开始为建成卓越全球城市努力，对高端人才的需求更使优美生态环境成为一种必不可少的重要生产要素，打造优美生态环境甚至成为城市经济发展的一部分。

（一）产业结构根据城市定位变得环境友好

在上海生态宜居城市建设的历程中，上海的产业结构根据城市发展定位的升级（从全国工业中心到“四个中心”再到卓越全球城市）不断向环境友好方向转型。

从新中国成立以来到1985年，上海始终是全国的工业中心，工业体系较完整，被国家定位为工业城市，其产业结构明显就是以工业为主；从1986年开始，尤其是到了20世纪90年代，上海市政府有意识地推进产业结构“退二进三”，尤其是中心城区的“退二进三”。改革开放前，上海传统工业集中在中心城区（甚至是中环内、内环内），给中心城区环境带来很大压力；为解决这一问题，根据1986年版总规的部署，上海逐步将这些工业向当时的城乡接合部转移，并向特定地点集中（苏甦，2017）。到了90年代，由于上海经济总量高速增长，第二产业（工业、建筑业）增加值保持一定的增量，但第三产业增加值占比迅速上升（见图0-3），上海的经济结构不断优化，服务经济竞争力日益凸显。2000年，上海实现了第三产业增加值超越第二产业的结构性转换，第三产业增加值占比为51%，从各行业从业人口数量的占比上也可以看出，第三产业的规模远超农业、工业和建筑业之和（见图0-4），并且成功取代第二产业的主导地位，成为上海经济增长的核心力量，从而确立了上海以第三产业为主、第一、第二产业为辅的经济发展模式。随着上海“退二进三”产业结构转变进程的加快，每年约有100家污染企业被结构性调整，中心城区的大气污染物排放量得到大幅削减。

到了21世纪最初10年，上海的产业结构在“四个中心”战略指导下，逐渐形成以经济、金融、航运和贸易等为核心的现代服务业体系。到2010年，上海的第三产业产值占比达到57.03%，第二产业产值占比下降到42.31%；从分行业的从业人员数量上也凸显了这一特征（见图0-5），以服务经济为主的产业结构为上海低碳发展和“两型社会”构建提供了良好的基础。

2010年之后，上海城市发展追求更高的功能定位（卓越全球城市），其产业结构为之持续优化，变得越来越环境友好。第三产业产值占比将近70%的上海依托自贸试验区和科创中心两大战略，努力营造法治化、国际化、便利化的营商环境，吸引和发展质量高、效益好、绿色、可持续的产业；同时，积极培育战略型新兴产业，在产业部门、项目准入、商业模式等方面加强统筹。从各行业从业人员数量占比看，上海第三产业的各子行业获得均衡发展，其中环境管理服务业从业人员明显增加，2016年该行业从业人员数量占第三产业的2.4%。

（二）优美生态环境成为重要的生产要素

在知识经济时代、高质量发展时代或创新驱动发展时代，高端人才是最重要、最活跃的因素，而优美生态环境是吸引高端人才的必要条件，这就决定了，当上海把卓越全球城市作为功能定位或追求的目标，优美生态环境就成为一种重要的生产要素，创造优美生态环境就是一种重要的生产活动。只不过优美生态环境的生产和私人物品的生产不同，作为公共产品，其生产有赖于政府创造一定的激励机制来调动各种主体的积极性；下文将提到的环境经济政策正是这样的激励机制。当优美生态环境成为一种重要的生产要素，上海的经济发展与环境保护就从对立关系转变为共生关系，两者之间高度统一；也就是说，随着上海城市功能定位的提升，经济—环境关系发生了根本转变。

二、经济社会发展为环保提供更优支持条件

随着上海经济实力的增强，在软硬件基础设施和社会条件方面，都能给予生态宜居城市建设更强有力的支持。在硬件基础设施方面，一是从2000年开始，上海投入巨资还环境基础设施欠账；二是借筹办世博契机，大兴交通基础设施建设，有力地支撑了空间结构优化、中心城区产业结构优化。在软件基础设施方面，实施环境经济政策所需的各种交易体系或交易平台等逐步完善起来。就社会条件而言，在有充足财力支持下，环保类社团、基金会和民办非企业单位方能蓬勃发展。

（一）归还环保设施欠账和大兴交通基础设施

在上海扮演改革开放后卫角色的80年代，财力捉襟见肘，集中归还环保设施欠账是不可想象的；到了20世纪90年代，上海被定位为改革开放前锋时，第一要务是抓紧发展经济，归还环保设施欠账在上海各项要务中的优先序仍然靠后；从2000年开始，上海启动了数轮环保三年行动计划，在水污染治理、固废污染治理等方面大建环保基础设施。2001—2010年间，正值上海筹办世博会期间，借此东风并得到中央相关部门大力支持，上海交通基础设施有一个大的飞跃，有力地支持了空间结构优化、中心城区产业结构优化。

《上海统计年鉴2017》的数据显示，自20世纪90年代中期以来，上海环境保护投入逐年增加，从1995年的46.49亿元上升到2016年的823.57亿元（见图0-6）。

加大环境基础设施建设增强环境纳污能力。图0-6显示，上海环境建设资金主要投向城市环境基础设施建设。这一资金使用特征可被归纳为“补缺口”型投资，即以改革开放积累起的资金偿还环境建设领域的污染治理旧账。据此可以认为，40年的改革开放同时也使上海经历着人与环境关系的根本性转变——从最开始以直接排放污染物的形式，以求最大限度地利用环境的自净能力，低经济成本低发展经济到利用经济发展成果加大在环境保护领域的投入，通过持续追加人工设施设备，增强环境纳污能力，提升环境质量。

水污染处理能力获得极大提高。持续的投入与环境基础设施建设极大地提高了上海的末端污染处置能力。就水环境保护领域而言，上海的污水处理厂数量在1995年时是27座，此后持续增长，到2011年后稳定在53座。污水处理能力由1995年的14665万吨增长到2016年的267954万吨；22年间，污水厂污水处置量增长了17倍（见图0-7）。

自1997年开始，上海淘汰垃圾临时堆场、建设规范化垃圾末端处置设施的速度大大加快。至2017年，上海在用规模化生活垃圾处置厂（场）15座，已形成日处置24650吨，年处置899.73万吨的处置能力。大容量、规范化的现代末端处置设施建设极大地提高了上海生活垃圾的消纳能力。自2010年起上海生活垃圾产生量与处置量的缺口不复存在，这意味着上海不再有待处置垃圾增量产生，实现了生活垃圾100%被规范化处置。至2015年上海有各类生活垃圾处置企业33家，合计3万吨的生活垃圾日处置能力，远超2万余吨的日产生量。曾经令人担忧的因处置能力不足、产生量过多而形成的生活垃圾“喇叭口”现象从根本上得以扭转。此外，上海生活垃圾末端处置设施的环境风险逐渐下降，处置水平也不断提高。其中较为典型的案例包括：老港四期填埋场沼气发电量扩增至15兆瓦；新建老港渗沥液处理厂形成的处置能力约每日3200吨；曾经环境污染问题突出的江桥和御桥焚烧厂完成升级改造；老港一、二、三期垃圾填埋场完成生态修复等。

在交通设施方面，中国城市建设轨道交通线需要报国家发改委批准，而上海因为申办和筹办世博会的缘故得到国家发改委的大力支持，2000—2010年出现一个建设轨道交通线的高潮。上海现有17条轨道交通线，其中有10条是在这一时期建成通车的（2号线至11号线）。至2018年3月，上海已建成17条轨道交通线，运营里程673公里，2017年运送乘客39.54亿人次。轨道交通线的建成解决了城郊间较远距离的通勤问题，让上海中心城区的工业、人口往外疏散有了可能，在一个个郊区新城建成资源环境友好的紧凑城区，避免了“摊大饼式”的城市扩张，在中心城区和郊区新城之间形成环境优美的生态空间。

（二）支持环保的软件基础设施逐渐完善

随着上海经济社会发展，一些支持生态宜居城市建设尤其是环境经济政策实施的软件基础设施逐渐完善。

第一种主要的软件基础设施就是支持环境产权交易的平台。如2013年上海碳交易市场正式启动，上海环境能源交易所则在碳交易正式启动之前五年就已成立，致力于搭建交易平台框架，并组织大量人力就碳交易规则体系、监管体系等展开研究（嵇欣，2015）。

第二种就是引进、消化、吸收、转化、应用、再创新先进环保技术的创新链体系。上海有功能较强大的科技成果转化体系，可以延伸创新链（链条上的主体包括高校、科研机构、半官方和完全民营的科技成果转化中心、孵化器、中试基地等），可用于更好地对接国际先进环保技术供给方和上海生态环保技术需求，在引进这些技术后可使之发挥最大的作用。其中，上海的环保技术交易平台发展也走在全国前列，如前文提及的上海环境能源交易所在经营碳金融产品之外，还开展环保技术交易，上海技术交易所（成立于1993年）等也将环保技术交易作为主要业务之一。

（三）社会对环保组织的支持力度增强

当上海经济发展到较高水平，社会财富增加到一定程度，政府、企业等对环保社会组织的支持力度更强，对其所提供的服务需求更大。当社会财富增加后，企业、个人等愿意以会费、捐款等形式向环保社团、基金会等提供更多财力支持。当人民生活水平提高、对优美生态环境有了更强烈的需求，为了解决生态文明建设中的问题，政府、企业等向研究型的环保社团、民办非企业单位等购买更多服务，为其创造更大的市场；政府需要为优化环境政策购买决策咨询服务，企业一方面需要向公众宣传自己的环保成绩（如编写和发布企业环境责任或社会责任报告），一方面需要为更好地适应环境政策的变化寻求智力支持。此外，市民的环境意识也会随着经济境遇的改善而提升，从而愿意更多地通过付出志愿劳动等支持环保社会组织的发展。

三、环境经济政策鼓励优美生态环境的生产

作为一个市场经济发展方面的全国领先城市，上海善于利用环境经济政策，让环境保护成为一种有利可图的事业甚至是产业，让更多人愿意投入资源来生产优美生态环境这种重要生产要素。

第一种环境经济政策就是各种税费和补贴（基于庇古税）。例如，控制汽车数量及其产生的污染是建设生态宜居城市的一个重要方面，相对于国内其他城市的做法（如摇号获得车牌、单双号限行），上海更倾向于运用经济政策。1992年，上海开始实施私车牌照拍卖制度，对于抑制私家车数量的过快增长发挥了很大作用。2018年8月的平均中标价是8.8万元，2013年3月后，上海市政府开始对私车牌照拍卖出台限价政策，虽然在表面上抑制了牌照价格上涨，但隐性成本很高，如中标率越来越低、雇人代拍牌照的代价越来越大。上海私车牌照作为“最贵铁皮”在舆论上一直饱受诟病，但是从环境保护的角度看，这种环境经济政策对于抑制私家车过快增长，缓解汽车与环境的矛盾、汽车与道路空间的矛盾，是有很大正面作用的。此外，拍卖中的限价政策实际上扭曲了市场，不能正确反映资源稀缺性，其结果是助长了寻租活动，如代拍牌照就是一种寻租活动。

在私车牌照拍卖价已上涨到较高水平后（8万—9万元），上海又出台了新能源汽车免费发放牌照的制度，对于消费者购买新能源汽车具有很强的激励作用。在上海私车牌照价格已经涨到高位情况下，2014年，上海出台购买新能源汽车牌照免费政策；一辆中等的汽车售价为15万—25万元，省下9万元左右的牌照拍卖价（如果加上雇人拍牌等隐性成本，牌照获得成本应在10万元以上），对于一般消费者是颇有吸引力的。在该政策刺激下，加上其他补贴政策的作用，上海新能源汽车推广在全国甚至全世界都处于前列；2016年底，上海新能源汽车保有量就突破了10万辆，成为我国首个新能源汽车保有量超10万的城市，至2018年6月底，这一数字超过18.8万辆，居全球首位。

第二种环境经济政策就是环境产权交易市场（基于科斯定理）。在中央统一部署下，上海在环境产权市场方面展开先行先试，其中最典型的案例就是上海碳交易试点。环境产权市场通过治理污染的责任在众多主体间的市场配置，利用市场竞争机制降低治污成本，有助于城市实现更高的污染治理目标。碳交易市场不仅有助于减少上海的碳排放，履行对全球气候治理的全球城市责任，对于减少能源燃烧带来的大气污染，改善上海大气环境也大有助益。从2013年正式启动以来的上海碳交易市场，虽然在交易量方面有所不足，但是该市场的运行过程使相关的交易平台、规则体系、监管体系搭建并逐步完善起来，为将来上海成为中国乃至国际环境金融中心或碳金融中心奠定了良好基础。

第三种环境经济政策是创设一定机制、调动市场中各种利益相关者的力量来相互监督制衡；例如，用污染责任险调动保险公司监督污染企业。污染责任险的优点在于调动保险公司等市场力量的积极性来监督和督促企业推进环保。在企业投保前，第三方保险机构会进入企业，现场勘查，根据企业环境风险等级确定保额；为减少赔付，保险公司会设计一定机制督促企业加强环境管理。从企业来讲，为了在保险中享受到更低的保费费率待遇，就会着力加强环保工作，降低环境风险水平。

受2005年松花江重大水污染事件的影响，2007年，国家相关部门出台指导意见，以推进污染责任险试点，2013年，又出台新的指导意见，以推进强制性污染责任险试点；上海的污染责任险推广工作则是在2008年启动的。当时，上海污染责任险推广主要针对的是安全生产和危化品管理问题。上海针对有危化品企业的污染责任险推出之后，其规模迅速扩大，五年之内（截至2013年底），投保企业就达到4300多家，保费收入超过5000万元（胡冬雯等，2016）。污染责任险投保中最重要的机制之一就是与风险评估挂钩的费率浮动机制，这促使企业努力提高安全生产水平、降低安全生产风险，既是对本企业员工负责，也是为市民享受到安全的环境负责。到了2010年，上海又启动船舶污染责任险试点，将这一市场导向机制推广到移动污染源。除了借助与风险评估挂钩的费率浮动机制来促使船东主动降低环境风险，该试点工作还建立了应急基金机制，在发生船舶污染的第一时间先努力制止事态扩大，阻止环境受到更大损害，保卫市民的健康和安全。

而且，随着中国对外开放程度越来越大，上海的全球城市（包括国际金融中心）地位越来越高，上海市的相关部门就会有足够实力通过影响资本市场来促使企业推进环保。上海证交所在2008年发布的上市企业环境责任披露指引，就是建立此类机制的第一步。上海在建设全球城市的过程中，国际资本市场功能将进一步发育，并且逐步与高度重视环保的发达国家资本市场或其投资者对接。在此情况下，上海市相关部门将可以通过发布企业环境违法信息或降低企业环境信用等级，造成其在国际资本市场上股价下跌、融资困难，来对其环境行为形成强有力约束，促使其严守环保法规。