第三节 上海模式的全面内涵

自民政部推动城市社区建设运动以来，“上海模式”的提法就开始出现。上海社会科学院社会学研究所在2003年完成的“基层社会结构重组与社区建设”研究中就曾提出社区建设的几种模式：上海模式、沈阳模式、青岛模式、武汉模式，其中最具影响力和对比性的是“上海模式”和“沈阳模式”：前者的核心是加强基层的党政建设，即通过“两级政府，三级管理”的城市管理体制实现在街区范围内的行政权力整合；后者从社区重划开始，强调社区的“民主自治”，并以社区组织体系的“议行分设”来“比照国家政权的组成形式”。其他学者也提出过不同的地方模式总结。例如，一说上海模式、沈阳模式、盐田模式、江汉模式、上城模式；一说上海模式、武昌模式、铜陵模式、鲁谷模式、成都模式。他们无一例外地都将上海模式界定为以“两级政府、三级管理”为标志的政府主导与权力下沉。

但是，笔者早在2005年就曾指出，《全国社区建设实验区工作实施方案》（1999年）和《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）已将社区建设的指导思想、基本原则和主要目标作了明确的规定，全国的社区建设进程随后呈现出一种一致化的发展态势。例如，武汉模式定性为“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式”，青岛模式希望以政府重心下沉、面向社区服务的机制重构来推动社区建设的发展，上海开始“培育自治功能”，沈阳也在着力增强街道统揽社区经济发展和社会事务的能力。简言之，社区建设的地方化经验模式之间并不是相互孤立的，而是相互借鉴、传导与影响的。

因此，长期以来将上海模式简单等同于“行政化”的理解是有失偏颇的。通过本书从街道体制改革、镇管社区体制改革、社区党建、居委会与居民自治、业委会与物业管理、社区社会组织、社区工作者这七章的详细回顾与论述，不难看出，对上海模式的内涵应当要有一个更加全面的理解，至少包括以下三点。

一是党建引领、政府主导。以往对上海模式的理解过于片面强调政府主导或行政推动，主要停留在“两级政府、三级管理”体制。本书第二章聚焦街道体制改革，虽然承认这一点，但同时也强调了“以党建调整体制”的做法与经验。翻开本书第四章对社区党建的回顾，更能直观地看到，上海在每个历史阶段都走在全国的前列、受到中央的肯定。例如，在起步探索阶段，中组部曾在上海召开全国街道社区党建工作座谈会，总结推广上海经验；在重点突破阶段，中组部向全国印发《关于上海市社区党的建设工作的调研报告》，要求各地结合实际，学习借鉴上海经验；在深化内涵阶段，全国党建研究会在上海召开区域性党建工作平台专题研讨会，高度评价上海社区党员服务中心及其五大功能；在创新调整阶段，民政部在上海召开全国城乡社区治理创新现场会，高度肯定上海坚持党建引领，把党的建设贯穿于基层社会治理的各方面、全过程。所以，对上海模式中党政作用的准确概括应该是党建引领、政府主导。

二是社会协同、自治共治。以往强调上海模式的政府主导或行政推动，潜台词是居民自治或自发性不强。这种理解同样存在问题，没有正确认识上海社区治理实践中日益成长和发展起来的社会力量。本书第二章对此做了澄清，强调上海也对街居制的过度行政化进行了反思，并推动居民自治和街居关系的调整、发展社会组织与政社关系的调整。本书第五章从居委直选、议行分设、三会制度、自治家园等方面详细介绍了上海在推动居民自治上所采取的举措，并从联席会议、双向兼职、三社联动、自治基金等方面详细介绍了上海在推动社区共治上所进行的探索。本书第七章聚焦社区社会组织，详细介绍了上海如何探索社会组织参与社区服务和社区建设的最早范例，如何解放民间组织参与社区服务的体制性束缚，如何规范群众活动团队备案并发挥其在社区建设中的作用，如何创建公益服务招投标和社会组织孵化园工作品牌，如何创立全国首家社区基金会等经验成就。所有这些都表明，上海模式除了有党建引领、政府主导，也有社会协同、自治共治。

三是问题导向、务实创新。上海模式另一个重要但却被忽视的特点，是问题导向、务实创新，即在解决问题的过程中形成创新性的制度和理论。这是上海之所以能在社区治理领域始终领先全国的原因所在。对此，本书第三章镇管社区体制改革和第八章社区工作者有充分的阐述。面对快速城市化过程所造成的郊区行政管理中“乡镇不能管居、街居不能管村”的城乡分治困境，上海自下而上创造性地探索建立了镇管社区体制，并将它应用于后来出现的“大镇”“大居”这些中国特有的城市化社区类型。面对国有企业减员增效、社区工作急缺人才的双重困境，上海自上而下创造性地组建锻造了“企业转岗干部”，当这批干部面临退休之际，二十年后“宝钢干部”又再次登上社区舞台。这些实践创新都是上海为全球城市社区治理理论所提供的“中国经验”。

综合以上三点来看，上海模式其实就是比较好地在社区层面上不断完善党的十八大以来提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。2017年底，民政部在上海举行的全国城乡治理创新现场会上指出，一个市、区、街镇、居村四级纵向贯通、部门横向协同、政社互联互动的社会治理格局在上海逐步形成，一套党建引领下重心下移、服务靠前、做实基层力量、强化信息支撑、加强法治保障的城乡社区治理体系逐步建立。在改革开放40周年这个重要的时间节点上，按照党的十九大“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”新要求，上海已经再出发。