第一节 机构设置

机构设置反映组织结构和功能作用方式。全国人大机构设置是直接决定立法、监督等职能活动的结构和载体，对全国人大的领导和代表行为发生影响，还影响着立法过程和立法效果。全国人大立法影响力的增加与其自身的机构规模扩大、职能完善是有关联的，机构设置对全国人大立法活动具有内在制约力。

在全国人大立法的起步阶段，全国人大并不重视内部机构设置。在1978年以前，全国人大所有常设机构的数目从未超过12个。这种存有缺陷的机构设置无法满足改革开放形势对全国人大立法的需求。如何把全国人大改造成为一个机构设置合理的立法机构，是当时全国人大面临的一项基本任务。

改革开放以来，全国人大机构设置发生了重大变迁。1983年，全国人大常委会《关于加强全国人民代表大会的组织和制度建设的报告》明确提出了改革全国人大机构设置的想法和具体思路。在六届全国人大期间，全国人大的机构设置得到极大完善，制度化水平得到明显提高。其后，全国人大会议的地位逐步得到提升，全国人大常委会的作用日益得到加强，专门委员会的职能不断完善，全国人大常委会办事和工作机构设置更加合理，全国人大及其常委会的程序规则则愈发细致和完善。

图1—1展示了当前全国人大的机构设置情况。全国人大是国家最高权力机关，全国人大常委会是全国人大之下的最高机构。委员长会议是全国人大常委会的领导机构。全国人大下设九个专门委员会，即民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源委员会、农业与农村委员会。全国人大常委会的工作机构和办事机构有办公厅、法制工作委员会和预算工作委员会、香港和澳门两个特别行政区基本法委员会以及各专门委员会办事机构。代表资格审查委员会是全国人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构。

一、全国人大会议

全国人大会议是全国人大进行职权活动的主要形式。1954年宪法规定每年召开一次全国人大会议，以后的宪法也作了相同规定。但在“文化大革命”期间，全国人大及其常委会虽未被取消，但全国人大会议实际上被取消了，故第三届全国人大只举行了一次会议。1978年至今，全国人大会议每年举行一次。

（一）会议召开时间

此处会议召开时间指大会开幕时间，不是预备会议时间。就历届会议而言，全国人大会议的召开时间经历了一个由不确定到逐步固定的过程。1954年以后的宪法均规定全国人民代表大会会议每年举行一次，并未规定会议召开时间。在六届全国人大以前，开会时间一直不确定。一至五届期间的会议，有时在6月召开，有时在7月召开，有时在3月至4月召开，有时在11月至12月召开。开会日期不固定，就使全国人大无法主动地取得活动的能力，而且这对每年一度必须审查批准的事项，就变得意义不大。

直到起草1982年宪法时，全国人大开会日期是否应予以固定才成为讨论的一个热点问题。许多人认为，全国人大的会期应固定下来，做到制度化，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。但考虑到宪法规定了就要确保实行，不实行就违宪，而鉴于新中国成立以来国务院计划和预算很少是在第一季度或前一年第四季度提出的事实，国务院有可能不能按期提出国民经济计划、预算和预算执行情况，因此1982年宪法和《全国人民代表大会组织法》只规定每年开会一次，未规定会期。

1982年宪法通过后，全国人大每年举行会议的时间逐步提前。从1985年到1988年，全国人大会议均于当年3月份开始举行。根据代表的意见和几年的实际情况，1989年制定的全国人民代表大会议事规则规定，全国人大会议于每年第一季度举行。王汉斌在关于《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（草案）》的说明中指出：“从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前在实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”因此，在七届全国人大期间，会议召开时间逐步固定在每年3月至4月。在八、九、十、十一届全国人大期间，会议召开时间则有所提前，固定在每年3月（参见表1—2）。这表明，全国人大每年举行会议的时间已经制度化，而且为便于及时审查批准预算和国民经济计划，在以后的全国人大会议程序规则修订中，全国人大会议的召开时间可能会进一步提前至每年的2月份。

（二）会期

会期即会议召开时间的长短。立法需要时间。目前世界上许多国家的宪法都规定了代表机关的会期制度，给予了代议制度的运作程序以时间上的保证。

无疑，全国人大立法需要通过一定时间的会议来完成。会期的长短在一定意义上反映了立法机关在国家政治生活中的地位和作用。会期过短，不利于全国人大充分行使职权；会期过长，则使会议成本高昂。如何合理配置全国人大会议会期，一直是令人关注的问题。一般来说，全国人大会议会期的长短应取决于会议的任务和效果。就历次会议而言，我国全国人大每次开会的时间最长的26天（一届四次会议和二届三次会议），短的只有5天（四届人大一次会议），一般为15天左右。就历届会议而言，人大会议会期呈现逐渐缩短态势。一届人大会议会期平均为17.4天；二届人大会议会期平均为15天；三届人大仅召开一次会议，会期为14天；四届人大仅召开一次会议，会期为5天；五届人大会议会期平均为13天；六届人大会议会期平均为17天；七届人大会议会期平均为16.6天；八届人大会议会期平均为14.2天；九届人大会议会期平均为11.8天；十届人大已召开三次会议，会期平均为11.66天。目前，全国人大会议会期基本固定在12天（参见表1—3）。会期的剧烈变迁说明中国全国人大活动的不规律性。九届人大以后会期的稳定说明全国人大职权活动的规律性和常态化，以及立法任务的相对固定性。在此基础上，全国人大会期有可能实现制度化和法律化。

需要注意的是，自七届全国人大以来，在历届全国人大的五次会议中，第一次会议的会期最长，而第二次、三次、四次、五次会议的会期要短于第一次会议的会期（见表2—3）。在历届历次正式会议的开会天数中，一般休会1天～3天。四届一次、五届一次、五届三次未有休会。五届五次会议以来，除七届一次休会3天外，其余皆休会2天。

需要说明的是，会议会期是指全国人大正式会议的开会天数，不包括预备会议的开会天数。一届一次、二次、三次全国人大会议均未召开预备会议，而是直接召开正式会议。就预备会议的召开时间而言，其召开时间均在正式会议召开前夕，除了在四届一次会议时，预备会议与正式会议间隔了一天外，即1975年1月11日结束预备会议，1975年1月13日召开正式会议，其余历届历次会议均是在预备会议结束的次日就召开正式会议。就预备会议的开会天数而言，一届四次、五次全国人大预备会议的会期分别为6天、7天，二届三次全国人大预备会议的会期为5天，四届一次全国人大预备会议的会期为7天，其余历届历次预备会议的会期均为1天。

（三）任期

全国人民代表大会的任期由宪法规定。人民代表大会的任期就是一个选举周期。确定任期的依据在于有利于代表更好地向选民承担责任。如果任期是一年，在立法决策时，代表会倾向于考虑选民的眼前偏好。如果任期是五年，代表会倾向于考虑选民的长远利益，有利于理性立法。就历届会议而言，全国人民代表大会实际任期呈现由一定随意性到逐步符合法律规定的变迁轨迹。

根据1954年《宪法》的规定，全国人民代表大会每届任期4年。在“文化大革命”后期召开的四届人大一次会议通过了1975年《宪法》，把全国人大每届任期从以前的4年改为5年，在特殊情况下，任期还可以延长。在《关于修改宪法的报告》中，张春桥未就此作出说明。随着“文化大革命”的结束，国家开始清除“文化大革命”的消极影响，五届全国人大一次会议通过了1978年《宪法》，规定“全国人民代表大会每届任期五年。如果遇到特殊情况，可以延长本届全国人民代表大会的任期，或者提前召开下届全国人民代表大会。”其后的1982年《宪法》规定，“全国人民代表大会每届任期五年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。”

按照宪法规定，一、二、三届任期应为4年；从1975年四届全国人大开始，任期应为5年。但实际上，前六届全国人大的法定任期并没有得到严格遵守。一、二、三届全国人大的法定任期是4年，但实际任期分别是：4年7个月，5年8个月和10年。四、五、六届的法定任期是5年，而实际任期分别是：3年1个月，5年3个月和4年9个月。七届的法定任期是5年，实际任期是4年11个月，接近5年。八、九、十届的法定任期是5年，实际任期均是5年。由此，自七届以来，全国人大活动越来越具有合法律性，也就越来越稳定和具有可预期性。

（四）代表团

立法会议需要通过一定的组织形式来完成，组织形式的设置必须考虑立法者的人数、立法的深思熟虑和充分协商、立法的民主性、立法的时间限制和物力限制。一直以来，全国人大会议形式包括大会全体会议和代表团会议。代表团会议包括代表团全体会议和代表团小组会议。由于全国人大代表人数较多，全国人大对法律议案的审议，主要是在代表团或者代表小组进行的。

在一届全国人大时，全国人大会议通过代表小组进行讨论。1954年全国人大组织法规定，全国人大代表按照选出代表的选举单位分别组成代表小组。各代表小组在全国人大每次会议举行前，就全国人大常委会提出的关于会议的准备事项交换意见；在会议举行期间，就全国人民代表大会或者全国人民代表大会主席团提出的事项进行小组讨论。1982年《全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人大常委会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对全国人民代表大会的各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议上或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。

目前，每个省、自治区、直辖市都有自己的代表团，特别行政区、台湾、解放军也有代表团。各代表团分别推选代表团团长、副团长。团长一般由各个省级地方和军队的最高一级的中共党委书记或地方人大的常委会主任担任，副团长一般由各个省级地方或军队的最高一级的地方人大的常委会主任或副主任担任。代表团的总数目前有35个，每个代表团又细分为若干代表小组。每届人大会议代表小组的总数约有110个至115个。

至于代表团的划分模式，有利有弊，一直存有争议。其利在于便于充分讨论，提高效率。一、二届人大的时候，全国人大代表有1226人，会议规模相对较小。而五届人大以来，近3000名代表的会议规模，相对庞大，为提高代表议政和讨论效率，代表团模式的设计有其合理之处。当然，代表团的划分模式的弊端在于阻止了不同地区之间代表的沟通。

二、全国人大常委会

尽管全国人大全体会议的作用不可忽视，但全国人大常委会才是中国立法中具有重要影响的力量。1954年以来，全国人大常委会的职权呈现不断扩张的变迁轨迹。按照1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会无权制定法律。后虽经1955年、1959年全国人大两次授权，全国人大常委会的职权仍扩大不多。1982年修改宪法后，全国人大常委会的职权才从多方面有了扩大。最为突出的是扩大了全国人大常委会的立法权，赋予全国人大常委会有权制定除全国人大制定刑事的、民事的和有关国家机构方面的法律以外的其他法律，常委会还有权对全国人大制定的法律进行修改。

显然，全国人大常委会的机构设置对于全国人大常委会立法职能的发挥有着重要影响，会进一步影响到中国的立法发展。早在1987年，党的十三大报告就提出了全国人大常委会年轻化、专职化的设想。2003年党的十六大报告明确提出“要优化人大常委会组成人员的结构”。在此背景下，全国人大常委会的构成发生了一定变化。

（一）规模

人大常委会的组成人员是人大立法的直接参与者与决策者，是全国人大的常务代表。这些立法者成为左右立法结果的关键。全国人大常委会组成人员的产生，过去一直实行等额选举，从七届全国人大一次会议开始，常委会委员由差额选举产生。全国人大常委会每届任期同全国人大相同，都是五年。略有区别的是，宪法规定，全国人大常委会行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。

按照宪法和全国人民代表大会组织法的规定，“全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成”，“由全国人民代表大会从代表中选出”，但宪法和全国人民代表大会组织法对常委会组成人员的规模没有作出明确规定。从一届全国人大到五届全国人大，全国人大常委会组成人员的规模变化较大，呈逐步增加的趋势（见表1—5）。一届全国人大期间常委会组成人员79人；二届全国人大期间常委会组成人员仍然维持79人不变；三届全国人大期间常委会组成人员增加到115人；四届全国人大期间常委会组成人员增加到167人；五届全国人大期间常委会组成人员增加到196人（达到最高，比一届全国人大期间多117人）。自六届全国人大开始到九届全国人大，才形成了一个比较稳定的“惯例”，全国人大常委会组成人员人数一直固定在155人。十届全国人大常委会组成人员增加了20名年龄较轻、富于业务专长的委员，常委会组成人员名额增加到175人，第十一届全国人大常委会则由174人组成。

如何确定全国人大常委会的合理规模，是一个值得探讨的问题。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，在代表大会闭会期间开展工作。作为全国人大的常务代表，全国人大常委会的规模应充分考虑到各方面的要求，使各个地域、各个民族、各个社会阶层、各个党派都有自己的代表。我国有近13亿人口，56个民族，9个党派。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，社会结构已经发生变化，社会关系日益多元化和复杂化。目前175名左右的组成人员数量，能否照顾到方方面面，值得思考。如果仅以全国人大常委会与国外议会相比，几乎所有国家议会规模都大于我们（如日本国会议员763人、美国国会议员535人、印度议会议员767人）。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，常委会承担着越来越重要的职责，只有汇集各个方面的专家，畅所欲言，集思广益，才能满足国家政治生活和社会发展的需要。人大常委会规模的变迁表明，人大常委会的规模仍处于探索过程。

（二）年龄构成

委员的年龄反映立法者的工作能力。如果年龄构成偏大或者偏小，就不足以保证人大常委会有效履行立法职能。对此，国家立法并没有作出明确规定。但实践表明，人大常委会委员的年龄构成并不稳定，而且偏向老龄化，而老龄化，不仅容易使人大工作活力不够，而且还会影响工作的连续性。

从表1—6可以看到，自六届全国人大以来，从总体上来说，全国人大常委会仍然以60岁至70岁的委员为主（占全部人数的80%以上）。51岁至60岁的委员人数很少，50岁以下的委员更是凤毛麟角。比之国务院、最高人民法院、最高人民检察院组成人员的平均年龄，全国人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化。

党的十三大报告提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设”，“逐步实现委员比较年轻化”。六届以来，全国人大常委会组成人员在逐步年轻化，突出表现在70岁以上当选委员的人数有所减少，平均年龄有所降低。50岁以下委员呈现明显上升趋势，六届人大时有8人，七、八、九届时不超过5人，十届人大时突升至21人；51岁～60岁的委员人数呈现逐渐上升趋势，六届为8人，七届为13人，八届为20人，九届为18人，十届为30人，十一届为63人；71岁以上的委员人数则逐渐减少，六届为66人，七届为46人，八届为19人，九届为1人，十届为2人，十一届则没有。由此，虽然全国人大常委会组成人员的年龄偏大，但年轻化的趋势比较明显。

全国人大常委会的职权对常委会组成人员的政治经验和治国能力提出了很高的要求。全国人大常委会组成人员应当是一个老中青相结合的班子。1990年3月18日，在参加全国人大、政协两会的党员负责同志会议上的讲话中，江泽民指出：“在人大常委会组成人员中有一定数量实践经验丰富的老同志是必要的，但也要有相当数量的年富力强的同志，还要注意吸收有一定专业知识的同志，使常委会组成人员的年龄结构和知识结构更趋合理。”有一部分在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄到线后转岗到人大常委会工作是必要的，但这部分人员的数量应当控制在一个合理的范围内，不能过多。只有形成年龄相对年轻、合理的梯队结构，才能使全国人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，才能避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，才能不断增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。

（三）专兼职构成

一般来说，国家的公职人员不应同时充任两项公职，负责两项相互不同，甚至相互冲突的职责。由于常委会委员是实际的立法者，如果兼任政府、法院、检察院职务，将会与常委会委员的职责发生冲突，不利于立法的深思熟虑。

长期以来，全国人大对委员专职化问题没有给予足够的重视。早在新中国成立之初，董必武就曾批评人民代表大会和干部会“混着开”的做法。1982年宪法明确规定，各级人大常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务。这实际上就要求人大常委会委员专职化。1987年党的十三大报告明确提出专职化的要求，“逐步实现委员的专职化”。2002年党的十六大报告明确提出“要优化人大常委会组成人员的结构”。经过二十多年的努力，从六届全国人大到十一届全国人大（见表1—3），全国人大常委会兼职委员由80人逐渐减少到1人，专职委员由53人增加到173人。具体来说，六届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是53∶80，七届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是65∶70，八届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是60∶74，九届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是64∶70。十届全国人大常委会委员专职化取得了突破性进展。2003年3月，十届全国人大第一次会议表决通过了新一届常务委员会委员名单，19名来自中央国家机关和学术界年富力强、有工作经验和专业知识的“特别常委”备受瞩目，这被看成是全国人大常委会迈向专职化的一个重要举措。十届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是169∶6，只有少数委员在行政机关有兼职，这部分兼职委员全部是民主党派或无党派人士。十一届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是173∶1，仅有的一名兼职委员是澳门特别行政区行政会委员。这说明，九届人大以前，虽然已经意识到全国人大常委专职化的意义，但实践中一直处于徘徊状态。十届人大以来，全国人大常委会委员专职化取得巨大进展。

需要指出的是，虽然宪法和全国人民代表大会组织法只规定全国人大常委会组成人员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关担任职务，但并没有规定不得在其他单位和机构担任职务，因而在全国人大常委会专职委员的配备中，一方面，安排一些从党政机关退下来的干部转岗到人大常委会工作，另一方面，专职常委中大多在其他单位和机构任职。在六至九届全国人大常委会专职委员中，来自党政机关的委员平均年龄分别是71岁、70岁、66岁和67岁，来自军队的委员平均年龄分别是70岁、71岁、66岁、67岁，党政军转岗的委员比例高达81.25%。就十一届全国人大常委会的情况看，174名委员中，有14人是委员长会议组成人员，134人来自全国人大专门委员会，2人来自港澳，7人来自学术界，7人在地方人大常委会任职副主任，4人在中央机关任职（其中全国人大办事机关2人），其他有6人。即使是专门委员会委员，也大多兼职于其他单位和机构。从形式上看，全国人大常委会基本实现专职化，但这种专职委员的“前身份”或者其他身份是否会影响目前的常委会委员身份，还不得而知。但可以肯定的是，在十一届全国人大期间，85.06%的全国人大常委会委员参加委员长会议和各专门委员会的工作，有利于全面和深入地了解常委会的工作，更加有效地行使全国人大常委会立法、监督、任免和决定等各项职权。

（四）学历构成

对于立法者来说，受过较高程度的教育，具备一定的专业背景和知识基础是必要的。从表1—6可以看出，六届全国人大以来，常委会组成人员中，具有大学或大学以上文化程度的委员数量在不断攀升，其所占比重也在不断提高。六届全国人大期间，具有大学或大学以上学历的委员占57%，其中研究生学历的委员占1%；七届全国人大具有大学或大学以上学历的委员占55%，其中研究生学历的委员占4%；八届全国人大具有大学或大学以上学历的委员占65%，其中研究生学历的委员占16%；九届全国人大期间大学或大学以上学历的委员升至73.89%，其中研究生学历的委员占14.93%；十届全国人大期间，包括委员长会议组成人员在内，大学或大学以上学历的委员占80%，其中研究生学历的委员占28%；十一届全国人大期间，包括委员长会议组成人员在内，大学以上学历的委员占88.51%，其中研究生学历的委员占49.43%，远高于十届人大时的28%。从整体上看，全国人大常委会组成人员受教育程度还是很高的。

与上述趋势相适应，大专以下学历的委员的数量不断下降。六届全国人大大专以下学历的委员有52人，七届时为48人，八届时为27人，九届时为15人，十届时包括委员长会议组成人员在内为5人，十一届时包括委员长会议组成人员在内是6人。六届人大以来，全国人大常委会委员学历构成的变迁表明，常委会委员的理性认识能力在提高，有助于立法的深思熟虑和提高立法质量。

（五）性别构成

性别平等是当代社会的一个主流价值取向。在现代民主社会，衡量性别平等的一个重要指标是女性议员在议会中的比例。由于全国人大常委会是一个立法机构，常委会委员中女性委员的比例在一定程度上能反映中国政治事务中性别平等的状况。六届全国人大以来，常委会委员中女性委员的人数在逐届增加。六届人大时，女性进入常委会的人数为12人，七届人大时为16人，八届、九届人大时均为17人。十届全国人大常委会共有175人，其中24人为女性，女性比例占到13%。十一届全国人大常委共有174人，其中27人为女性，女性委员的比例占15.5%，高于十届人大的比例。单从进入常委会的女性人数看，有所增加。若考虑女性人数在全国人大常委会中所占的比例，六届全国人大到十届全国人大，女性进入常委会的人数都没有超过13%，即使十一届的15.5%（见表1—6），也远远低于女性人口的比例（2000年第五次人口普查时为48.37%），大大低于女性人大代表的比例（25%左右）。上述数字表明，全国人大常委会重视女性委员人数所占的比重，但比例依然很低，仍有提高的空间。

（六）层级与地理构成

全国人大常委会是选举产生的代表机关，其层级构成与地理构成反映常委会反映和集中民意，协调和处理中央与地方关系的能力。如果常委会委员的层级和地理分配不够均衡，就会带来两个方面的弊端：一是各个方面利益的表达不充分，二是民主的多数决规则将不利于全面考虑各个方面的利益和意愿。

从表1—6可以看出，自六届全国人大到十一届全国人大，常委会组成人员中来自中央机关的人数分别达到70.11%、66.67%、67%、61.18%、74%和72.99%；来自省级单位的委员人数只占20.69%、28.13%、25%、32.94%、25%和22.99%，来自省级以下基层单位的委员人数分别占9.2%、5.21%、8%、5.88%、1%和4%。自六届全国人大到十一届全国人大，常委会组成人员中在京委员比重分别为69.4%,66.67%,65.49%, 69.17%,78.86%,77.01%，在京委员的比重远远高于京外委员的比重，而且，八届人大以来，在京委员的比重呈现增加趋势。显然，全国人大常委会的这种层级与地理构成不够均衡。超过2/3的委员集中在北京，近2/3的委员集中在中央机关和单位，就可能导致有些委员对基层情况、对北京之外的情况了解不够、反映不够的后果，也容易造成常委会工作更多倾向于中央部门利益，在一定程度上忽视地方利益。虽然全国人大常委会设在北京，委员集中在北京中央便于集中，减少会议成本，但在一个各方面发展不平衡的大国，全国人大常委会委员构成应该力求层级与地理分布的均衡，以听到来自省级单位和基层的委员的声音。

（七）会议制度

根据1982年《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次。在八届人大以前，全国人大常委会举行会议的时间不确定，有时在双月，有时在单月；有时在上中旬，有时在下旬。为了便于常委会组成人员安排工作，从八届人大起，一般在双月下旬举行。每次常委会的会期，根据会议议程多少确定，一般为5天至7天左右。此外，如有特殊需要，委员长会议可以临时召集常委会会议。

就会议次数而言，五届全国人大以来，会议次数有所上升。五届全国人大常委会召开会议27次，九届全国人大常委会召开会议达32次，为常委会会议召开次数最多的一届。

就会期而言，五届以来全国人大常委会的会期并无固定时间。截至第12次会议，十届全国人大时常委会的年均会期为27.5天，为五届以来会期最短的一届；六届时的年均会期则高达51天，为五届以来最长的一届。

就每次会议的会期而言，时间也不固定。少则几天，多则十多天。九届时平均每次会议的会期为5.25天，六届时则长达10.32天。六届时常委会累计开会258天，为五届以来最高。

就五届以来全国人大常委会的工作量而言，五届时审议法律议案74件，为五届以来之最少。总体上看，五届以来，全国人大常委会会议的工作量在逐届加大，八届时审议175件，为五届以来之最高。但在八届以后，全国人大常委会的审议法律案的件数呈减少趋势。九届人大以来，除了个别年份，全国人大每年审议的法律案仍多在30件左右。1998年审议28件，1999年审议31件，2000年审议27件，2001年审议30件，2002年审议8件， 2003年审议12件，2004年审议33件，2005年审议25件，2006年审议24件，2007年审议12件，2008年审议15件。近年来，全国人大常委会审议法律案的工作量有所减少。

三、委员长会议

委员长会议是全国人大常委会的领导机构。它虽然是日常工作的处理机构，但对全国人大常委会的机构设置、程序安排均有重要影响。依照宪法和全国人大组织法的规定，委员长会议负责处理全国人大常委会的重要日常工作：决定常委会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常委会提出的议案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议；指导和协调各专门委员会的日常工作；处理常委会其他重要日常工作等。

在1978年以前，宪法没有规定设立委员长会议。当时，人大常委会要开会，由委员长个人决定。1982年《宪法》和《全国人民代表大会组织法》规定设置委员长会议，由委员长、副委员长、秘书长组成。人大常委会开会前，由委员长会议集体讨论，提出议程草案，一些重要日常工作也要在委员长会议讨论。委员长会议对全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作，起着核心领导作用。所有提交代表大会和常委会的议案实际上都由它决定。因此，委员长会议具有行政领导的职能。

设若把委员长、副委员长、秘书长看做委员长会议的组成人员，历届全国人大常委会委员长会议的组成规模呈现一个由不确定到逐步确定的过程。一届全国人大时委员长会议组成人员14人；二届全国人大时则增至17人；三届时委员长会议组成人员增加到19人；四届时增加到23人（达到最高，比一届全国人大期间多9人）；五届时委员长会议组成人员回落至21人。六届至九届全国人大期间，全国人大常委会委员长会议组成人员一直在20人至22人中间变动。十届全国人大常委会委员长会议的组成人员为16人，十一届则为14人。

十届全国人大常委会委员长会议由16人组成，其中，中共党员11人（其中2人既是中共党员，也是民主党派人士），民主党派人士6人，无党派人士1人；汉族13人，少数民族3人；男性13人，女性3人；全部具有大专以上文化程度，其中研究生以上学历的6人；平均年龄66岁，其中71岁以上的2人，61岁～70岁的13人，51岁～60岁的1人。

目前，十一届全国人大常委会委员长会议由14人组成。其中，中共党员9人，民主党派人士5人；汉族12人，少数民族2人；男性11人，女性3人；年龄最大者70岁，最小者62岁，平均年龄65.6岁；大学学历6人，研究生学历8人。

委员长主持全国人大常委会工作。人大作用与委员长的地位有一定关系。中国共产党是中国执政党，因此，全国人大常委会委员长和副委员长在党中央的身份、地位，直接影响到某届人大的地位和作用。一届人大的委员长是刘少奇，二届至四届全国人大常委会委员长是朱德，五届全国人大常委会委员长是叶剑英，六届全国人大常委会委员长是彭真，七届全国人大常委会委员长是万里，八届全国人大常委会委员长是乔石，九届全国人大常委会委员长是李鹏，十届、十一届全国人大常委会委员长是吴邦国。其中，刘少奇、朱德是党内资深领导人，叶剑英在党的十一届一中全会上当选党中央副主席，是第十二届中央政治局常委；彭真是第十一、十二届中央政治局委员；万里是第十二、十三届中央政治局委员；乔石是第十三届、十四届中央政治局常委；李鹏是十三届、十四届、十五届中央政治局常委；吴邦国是十六届、十七届中央政治局常委。就副委员长来说，八届全国人大时，副委员长田纪云和王汉斌分别是中共中央政治局委员和候补委员。九届人大时，副委员长田纪云、谢非和姜春云是中共中央政治局委员。十届、十一届人大时，副委员长王兆国是中共中央政治局委员。

四、专门委员会

（一）专门委员会的结构性扩充

在现代社会，由于立法的专业性大大加强，因此，每一个立法机关都通过一系列专门委员会履行立法职能。全国人大的专门委员会的发展轨迹是逐渐扩张的。这种扩张增强了全国人大的立法能力，有利于实现对政府立法的监督和控制。

1954年，全国人大设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会4个委员会。由于预算委员会和代表资格审查委员会只在大会期间进行工作，大会结束后没有什么活动，所以，实际上只有民族委员会和法案委员会两个专门委员会。1954年下半年，刘少奇提出设立“八大委员会”，并提出了具体方案，但未能得到落实。1975年宪法取消了全国人大设立专门委员会的规定。1978年宪法规定全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会，但也没有完全落实。

五届人大以来，全国人大逐步建立起自己的专门委员会系统，实现了结构性扩充。1979年五届全国人大第二次会议重新设立民族委员会。1982年制定宪法时，各方面提出要设立的专门委员会有二十多个，考虑到对专门委员会如何工作还缺乏经验，开始时不要设得太多，以后还可以根据需要增加。所以，1982年《宪法》规定全国人大设立民族委员会、华侨委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化体育卫生委员会、外事委员会和其他需要设立的专门委员会。1983年六届全国人大第一次会议决定设立6个专门委员会，即民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会。1988年七届全国人大第一次会议增设内务司法委员会，1993年八届全国人大第一次会议增设环境保护委员会，1994年八届全国人大第二次会议改名为环境与资源保护委员会， 1998年九届全国人大第一次会议新增农业与农村委员会。现在全国人大共有9个专门委员会。

专门委员会受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人大常委会领导。各专门委员会由主任委员1人，副主任委员若干人和委员若干人组成。主要职责是审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告；审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。协助全国人大常委会行使监督权，对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，开展执法检查，进行监督。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大民族委员会，刘格平为第一届、第二届全国人大民族委员会主任委员；谢扶民为第三届全国人大民族委员会主任委员；阿沛阿旺晋美（藏族）为五届、六届、七届全国人大民族委员会主任委员；王朝文（苗族）为八届、九届全国人大民族委员会主任委员；多吉才让（藏族）为十届全国人大民族委员会主任委员，马启智（回族）为十一届全国人大民族委员会主任委员。受“文化大革命”影响，四届全国人大第一次会议到五届全国人大第一次会议没有设立民族委员会。为不使全国人大的民族工作中断，1975年6月1日，全国人大常委会设立了民族政策研究组，由全国人大常委会副委员长乌兰夫（蒙古族）兼任组长。

1983年6月，六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大法律委员会，彭冲为六届全国人大法律委员会主任委员；王汉斌为七届全国人大法律委员会主任委员；薛驹为八届全国人大法律委员会主任委员；王维澄为九届全国人大法律委员会主任委员；杨景宇为十届全国人大法律委员会主任委员，胡康生为十一届全国人大法律委员会主任委员。

1988年3月，七届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大内务司法委员会，习仲勋为七届全国人大内务司法委员会主任委员；孟连崑为八届全国人大内务司法委员会主任委员；侯宗宾为九届全国人大内务司法委员会主任委员；何椿霖为十届全国人大内务司法委员会主任委员，黄镇东为十一届全国人大内务司法委员会主任委员。

1983年3月，六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大财政经济委员会，王任重为六届全国人大财政经济委员会主任委员；陈慕华为七届全国人大财政经济委员会主任委员；柳随年为八届全国人大财政经济委员会主任委员；陈光毅为九届全国人大财政经济委员会主任委员；傅志寰为十届全国人大财政经济委员会主任委员；石秀诗为十一届全国人大财政经济委员会主任委员。

1983年3月，六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大教育科学文化卫生委员会，周谷城为六届、七届全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员；赵东宛为八届全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员；朱开轩为九届全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员；朱丽兰（女）为十届全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员；白克明为十一届全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员。

1983年6月，六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大外事委员会，耿飚为六届全国人大外事委员会主任委员；廖汉生为七届全国人大外事委员会主任委员；朱良为八届全国人大外事委员会主任委员；曾建徽为九届全国人大外事委员会主任委员；姜恩柱为十届全国人大外事委员会主任委员；李肇星为十一届全国人大外事委员会主任委员。

1983年6月，六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大华侨委员会，叶飞为六届、七届全国人大华侨委员会主任委员；杨泰芳为八届全国人大华侨委员会主任委员；甘子玉为九届全国人大华侨委员会主任委员；陈光毅为十届全国人大华侨委员会主任委员；高祀仁为十一届全国人大华侨委员会主任委员。

1993年3月，八届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大环境与资源保护委员会，曲格平为八届、九届全国人大环境与资源保护委员会主任委员；毛如柏为第十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员；汪光焘为第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员。

1998年3月，九届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大农业和农村工作委员会，高德占为第九届全国人大农业与农村工作委员会主任委员；刘明祖为第十届全国人大农业与农村工作委员会主任委员；王云龙为第十一届全国人大农业与农村工作委员会主任委员。

（二）专门委员会的规模

除了结构性扩充外，专门委员会人数逐届递增，规模在扩大（见表1—9）。五届人大时，专门委员会的组成人数是117人，其后，逐渐递增，至十一届人大时，达241人。

民族委员会于1954年第一届全国人民代表大会第一次会议设立，二、三、四、五、六、七、八、九、十届全国人大均设立民族委员会。由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。在五届人大之前，人数很多，一至三届分别为85人、84人、114人。五届时为81人，其后人数则大大减少，六至十一届分别为14人、22人、25人、23人、26人、27人。

法律委员会于1954年全国人大一次会议设立，当时称法案委员会，此后历届均设立法案委员会，1986年六届全国人大开始改名为法律委员会。五届全国人大时有36人，其后历届一直在20人左右，十届时回升至26人，十一届为23人。在第六、七、八届全国人大期间，由常委会任命的委员会顾问人数为6人、5人、3人。

内务司法委员会于1988年七届全国人大一次会议设立，此后历届全国人大均设立。七至九届期间，委员会的人数比较稳定，约20人。十届人大时增至29人，十一届为27人。在七届、八届期间，常委会任命的顾问为2人。

财政经济委员会设立于1983年六届全国人大一次会议。六至十一届财政经济委员会的人数呈现逐步上升的趋势，六届时为14人，十一届时为34人。六、七、八届期间，常委会任命顾问的人数分别为3人、2人、2人。

教育科学文化卫生委员会于六届人大一次会议设立。委员会的人数由六届的17人上升到十一届的36人，人数呈现逐届递增的轨迹。六、七、八届期间全国人大常委会任命的顾问人数分别为2人、2人、4人。

外事委员会于六届人大一次会议设立。委员会的人数在六届时最少，为10人，其后上升到七届的18人，八、九、十、十一届分别为15人、15人、17人、19人。六至八届期间顾问分别为6人、4人、4人。

华侨委员会于六届人大一次会议设立。六至十一届全国人大期间，委员会的人数分别为9人、17人、21人、26人、20人、21人。七届人大时任命顾问2人。

环境与资源保护委员会设立于八届人大一次会议，当时的名称是环境保护委员会，1994年3月八届人大二次会决定将环境保护委员会改名为环境与资源保护委员会。八届至十一届期间，委员会的组成人数分别为17人、21人、29人、30人，呈上升趋势。

农业与农村委员会设立于1998年九届人大一次会议。九届、十届、十一届期间，委员会的组成人数分别为27人、23人、24人。

（三）专门委员会人员的学历构成

六届人大以来，专门委员会中大学以上学历的委员人数及其所占比例均呈上升趋势。六届为70人，占54%；七届为90人，占56%；八届为98人，占56%；九届为144人，占66%；十届为198人，占82%。其中，具有研究生学历的委员的人数也呈上升趋势。六届人大时具有研究生学历的委员为2人，占1.5%；七届时为3人，占1.8%；八届时猛增至26人，占14.8%；九届时继续升至29人，占13.4%；十届时升至58人，占24.2%；十一届时升至112人，占46.5%，远高于十届。

就第十届全国人大各专门委员会人员学历构成情况看，绝大多数人员具有大学文化程度，大专以上学历的有230人，占全部人员的97%。其中，研究生以上学历的58人，占全部人员的24%；具有博士学位的26人，占全部人员的11%。

就十届人大各专门委员会而言，财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、农业与农村委员会的组成人员均是大专以上学历。其余各专门委员会仅有1至3人是大专以下学历（见表1—10）。就十一届人大各专门委员会而言，只有4人是大专以下学历，分别是农业与农村委员会1人，教科文卫委员会1人，内务司法委员会1人，民族委员会1人。

就十一届全国人大各专门委员会人员学历构成情况看，大专以上学历的有237人，占95.18%，高于十届全国人大的比重。十一届全国人大专门委员会的委员中，拥有研究生学历的有112人，其中有博士学位的54人。

（四）专门委员会人员的年龄构成

六届人大以来，专门委员会中50岁以下的委员有所上升，六届人大时为5人，占3%；七届时为9人，占5%；八届时为6人，占3%；九届时升至15人，占6%；十届人大时继续升至31人，占12%，十一届为22人，占9%。专门委员会中51岁～60岁的委员人数呈上升趋势，六届时为13人，七届时为25人，八届时为38人，九届时为43人，十届时为39人，十一届时为81人。61岁～70岁的委员人数也呈现上升趋势，六届时为67人，七届时为77人，八届时为116人，九届时为157人，十届时为169人，十一届时为138人。六届人大以来，71岁以上委员人数呈明显下降趋势。六届时是44人，七届时为49人，八届以后逐届下降，八届为15人，九届为1人，十届时则没有71岁以上委员（见表1—11）。可见，六届人大以来专门委员会委员年轻化趋势非常明显。

就十届人大各专门委员会人员的年龄看，法律委员会的平均年龄是58.3岁，是最年轻的专门委员会；其次是教科文卫委员会，平均年龄是59.46岁；民族委员会的平均年龄是59.8岁。其他委员会的平均年龄均在60岁以上，平均年龄最大的是华侨委员会，平均年龄是64.05岁（见表1—12）。十一届时，民族委员会平均年龄是58.07岁，是最年轻的专门委员会；其次是法律委员会，平均年龄58.22岁；内务司法委员会的平均年龄是58.85岁，财经委员会的平均年龄是59.74岁，教科文卫委员会的平均年龄是59.86岁。其他专门委员会的平均年龄在60岁以上，华侨委员会的平均年龄最大，是61.1岁（见表1—13）。

（五）专门委员会人员的性别构成

六届全国人大以来，专门委员会中女性委员的人数逐届递增，由六届的10人增至十一届的36人。女性委员所占的比例也由六届人大的8%增至十一届人大的15%。与此相应，男性委员的人数和比例都逐届下降（见表1—14）。

（六）专门委员会中常委会委员的构成情况

根据《全国人民代表大会组织法》的规定，专门委员会由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。其中，全国人大常委会委员占了相当比例。六届全国人大常委会委员参加专门委员会的委员人数98人，占专门委员会组成人员的75%；七届全国人大常委会委员参加专门委员会的人数达107人，占专门委员会组成人员的66%；八届全国人大常委会委员参加专门委员会的人数108人，占专门委员会组成人员的61%；九届全国人大常委会委员参加专门委员会的人数100人，占专门委员会组成人员的46%；十届全国人大常委会委员参加专门委员会的人数123人，占专门委员会组成人员的51%；十一届全国人大常委会委员参加专门委员会的人数是135人，占专门委员会组成人员的56%。由此也可反映全国人大常委会委员专职化程度。

（七）专门委员会的议案处理情况

随着专门委员会的结构性扩充和规模的扩大，六届人大以来，专门委员会处理人大代表议案数量呈显著上升趋势。六届时累计处理199件，七届时累计处理437件，八届时累计处理566件，九届时累计处理1164件，十届时累计处理3772件（见表1—16）。十届一次会议以来，议案处理数量呈现抛物线的先上升、后下降的轨迹。十届一次会议处理议案338件，十届二次会议处理议案641件，十届三次会议处理议案991件，十届四次会议处理议案1006件，此后则开始递减，十届五次会议处理议案796件，十一届一次会议处理议案462件，十一届二次会议处理议案518件。

就各个专门委员会的工作量看，法律委员会和财经委员会处理代表议案的工作量最大。六届时法律委员会处理议案数量最多，比重为36.68%，财经委员会次之，占33.67%；七届时法律委员会最多，占39.36%，财经委员会次之，占30.21%；八届时财经委员会最多，占30.21%，法律委员会次之，占24.03%；九届时法律委员会最多，占24.83%，财经委员会次之，占20.62%；十届时财经委员会最多，占28.34%，法律委员会次之，占27.60%。相比之下，在六届、七届时，外事委员会、环境与资源保护委员会连续10年没有处理相关议案；在六届、七届、八届时，农业与农村委员会则连续15年没有处理相关议案。六届以来，财经委员会与教科文卫委员会处理的议案数量呈现明显递增态势，法律委员会处理议案数量也呈现上升的势头。民族委员会、华侨委员会与外事委员会处理的议案数量较少，所占比重较低，其演进轨迹是不规则的。

五、全国人大常委会工作机构和办事机构

为了保证全国人大及其常委会工作的运转，根据全国人大组织法和有关法律规定以及实际需要，常委会设立了若干工作机构，为全国人民代表大会会议、全国人大常委会会议、委员长会议服务，为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务，这些工作机构有：办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会和澳门基本法委员会。

全国人大常委会工作机构和办事机构的建立发展过程，也是人民代表大会制度的曲折发展历程的反映。

1954年到1958年，是人大常委会工作机构建立发展时期。当时，常委会设立办公厅，办公厅下设法律室、研究室、编译室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处等8个部门，机关干部总数约120人。1956年，机关干部发展到360人左右，增设国际议会活动办公室，撤销顾问室。

1958年后，由于“反右”斗争政治形势的影响，全国人大常委会服务机构和工作人员减少。1958年6月，办公厅精简机构，撤销研究室、编译室、国际议会活动办公室、总务处，只保留法律室、民族室、人民接待室和秘书处，总人数只有48人。此后，人大常委会机关干部有所增加，1965年达到115人。

“文化大革命”期间，全国人大常委会机关被军管，干部下放劳动，机关成立留守处。

1975年1月，第四届全国人大产生。常委会设办公厅，下辖秘书组、外事组、政法组、总务组，有30名工作人员。随后成立民族政策研究组和宗教政策研究组，各有工作人员四五人。

1978年3月，五届全国人大产生。根据党的十一届三中全会加强民主法制建设的精神，为适应立法工作的需要，成立法制委员会。此时，常委会设有办公厅，下设秘书室、政法室、外事室、研究室。常委会机关工作人员总数有100多人。

1983年，六届全国人大产生后，工作机构建设有了很大的发展。开始设立6个专门委员会，各专门委员会均设立办公室。原法制委员会改为法制工作委员会，机构得到扩充。办公厅机构也得到健全。原政法室改为联络局。

1985年中央书记处就全国人大常委会办公厅设立研究室专门作了批示。办公厅研究室下设综合组、经济组、政法文教组、国际组，并代管办公厅图书馆。1986年办公厅增设行政管理局。1987年研究室撤销综合组，设立政治组，政法文教组改为理论组。1989年增设办公室。此时，办公厅的工作部门有秘书、研究、联络、信访、外事等五个业务局级单位。

第六届全国人大期间，彭冲副委员长受委员长会议委托，对全国人大常委会进行专题研究，提出了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，经委员长会议原则批准后，交全国人大常委会21次会议讨论，然后逐步实施。《报告》指出，各专门委员会和常委会办公厅、法工委都应为开好全国人大会议、常委会会议、委员长会议服务；为发展社会主义民主、健全社会主义法制服务；为全国人大代表和常委会委员依法行使职权服务。一是认真做好为“三会”服务的工作，主要是做好有关议程的各项准备工作；二是加强调查研究工作，及时向领导提供信息和调查报告；三是要更好地为立法工作服务；四是加强对选举工作的指导；五是认真做好议案的办理工作；六是要重视人民代表的工作；七是做好人民来信来访工作；八是加强对外事工作的协调；九是加强舆论宣传工作。《报告》提出，根据工作需要，办公厅建立新闻局、人事局，办公厅研究室升格为全国人大常委会研究部，把办公厅图书馆逐步建成全国人大图书馆和机关的图书资料中心。根据这个报告，1987年7月，全国人大常委会办公厅增设新闻局、人事局，后又相继成立人大干部培训中心和民主法制出版社。

1995年8月，中共中央办公厅下发了《全国人大机关机构改革方案》通知。该方案的基本精神是，以改革精神，按照加强、理顺的原则，考虑全国人大常委会机关机构改革。进一步明确职责，理顺关系，健全机构、精兵简政，改善干部队伍结构，提高干部队伍素质，提高工作效率和质量。在机构设置和人员编制上，从实际出发，该精简的精简，该加强的加强，该理顺的理顺，注意充实熟悉法律、经济等方面的干部。在这次机构改革中，全国人大常委会办公厅研究室由原来的局级单位升格为副部级单位；另设立全国人大常委会信息中心，由法制工作委员会指导其工作。

经过近二十年的发展，全国人大常委会已初步建立了一支能为人民代表大会及其常委会提供多功能服务的工作队伍，工作机构逐步健全，能基本适应全国人大及其常委会当前行使职权的需要。

（一）法制工作委员会

法制工作委员会是全国人大常委会的法制工作机构。全国人大法律委员会没有单独设立办事机构，法制工作委员会的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。

1979年第五届全国人大常委会第六次会议决定设立法制委员会，由80人组成，彭真为主任，胡乔木等10人为副主任。

1983年，第六届全国人大常委会第二次会议决定将全国人民代表大会常务委员会法制委员会改为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会。法制工作委员会设立主任1人，副主任若干人和秘书长1人、副秘书长若干人。1983年，法制工作委员会下辖法律室、政策研究室、办公室。1985年法制工作委员会发展为办公室、研究室、刑法室、民法国家法室、经济法室。1987年将民法国家法室分为民法室和国家法行政法室两个室。2004年5月成立法规备案室。法制工作委员会现今下辖7个室，每个室下辖2～3个处。

法制工作委员会的职员人数一直在稳定增长。1979年为54人，1980年为75人，1981年为102人，1982年为120人，1983年为121人，1984年为138人，1985年为155人，1986年为168人，1987年为182人，1990年173人。

法制工作委员会是全国人大常委会负责立法工作的办事机构。在七届全国人大以前，该委员会在财政预算、行政编制和后勤管理方面，完全独立于常委会办公厅，其工作主要是对委员长会议负责，与全国人大常委会办公厅相互之间缺乏统一、协调。七届全国人大以后，全国人大常委会领导强调全国人大常委会机关工作的整体性，法制工作委员会在财务、人事和后勤管理方面，基本上由办公厅统一管理，但还有一定的独立性。

法制工作委员会的主要职责是：（1）受委员长会议委托，拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案。（2）为全国人大和全国人大常委会、法律委员会审议法律草案服务。对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议。（3）对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问，进行研究答复。（4）研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。（5）进行法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作。（6）负责汇编、译审法律文献等。

1983年，第六届全国人大常委会第二次会议任命王汉斌为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任；1993年7月2日八届全国人大常委会第二次会议任命顾昂然为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任；2003年3月19日十届全国人大常委会第一次会议任命胡康生为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任；2008年2月28日，全国人大常委会任命李适时为全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任。

（二）代表资格审查委员会

人大常委会代表资格审查委员会是人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构。《全国人民代表大会组织法》规定，全国人大常委会设立代表资格审查委员会，由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议在常委会组成人员中提名，常委会通过。代表资格审查委员会的职责是：审查新选出的下一届人大代表和补选的本届人大代表的资格是否有效并向本级人大常委会提出报告；对代表资格终止的情况向本级人大常委会提出报告。

代表资格审查委员会对代表资格进行审查时，主要是审查代表有无选举权利（即本人是否有选举权和被选举权）、是否获得法定的当选票数、选举时是否采用了差额选举、投票方式是否符合选举法的规定等。经审查，符合法律规定的，予以确认代表资格，不符合的则不予确认，由选举单位另行选举。

依据1954年《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人大设立代表资格审查委员会，在每届全国人大一次会议举行的时候，根据代表当选证书和其他有关资料，审查代表的资格，对补选的代表的资格同样进行审查。故全国人大在一届、二届、三届、五届都设立了作为专门委员会的代表资格审查委员会（四届因“文化大革命”没设）。在1982年《全国人民代表大会组织法》颁布实施以前，全国人民代表大会设立代表资格审查委员会，常委会不设代表资格审查委员会。当时的代表资格审查委员会属于临时性机构，只是在开会期间活动，不能及时的对本级人大补选的代表资格和新选出的下一届代表的代表资格进行审查。因此，1982年12月通过的《全国人民代表大会组织法》第26条规定，全国人大常委会设立代表资格审查委员会。新选出的本届全国人大代表的资格，由上届全国人大常委会代表资格审查委员会负责审查。1983年3月5日五届全国人大常委会第26次会议设立代表资格审查委员会，由21人组成。五届以后的全国人大常委会都专门设立代表资格审查委员会。关于五届全国人大以来代表资格审查委员会的人员及主任委员变化情况，见表1—18。

十届全国人大代表资格审查委员会有12人。大专以上学历的12人，其中研究生以上学历的4人；平均年龄63.7岁，其中61岁～70岁的9人， 51岁～60岁的3人。十一届全国人大代表资格审查委员会有13人，大专以上学历的13人，其中大学学历的4人，研究生学历的9人；平均年龄56.3岁，其中61岁～70岁的3人，51岁～60岁的9人，40岁的1人。

（三）办公厅

办公厅是全国人大常委会的办事机构。自一届全国人大以来，全国人大常委会均设立办公厅为其办事机构。1954年至1979年期间，常委会未设立法制委员会，办公厅是常委会的唯一办事机构。

一届全国人大常委会于1954年9月产生，常委会设办公厅，办公厅下设法律室、研究室、编译室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处。机关干部的总数约120人。1956年办公厅撤销顾问室，增加国际议会活动办公室，机关干部总数增至360人左右。1958年后，办公厅精简机构，撤销研究室、编译室、国际议会活动办公室、总务处，只设法律室、民族室、人民接待室和秘书处。1958年6月，三室一处的干部总数为59人。1961年机关干部总数增至97人。1965年秘书室下设的外事组改为外事室，机关干部增加到115人。

1966年8月，由康生、徐冰、刘宁一、周荣鑫组成全国人大常委会机关领导小组，主持常委会机关工作。1968年6月，全国人大常委会实行军管。1969年11月开始，机关工作人员分批下放“五七”干校劳动，机关成立留守处，工作人员不足10人。1973年3月军管组撤离，6月干校撤销。

1975年1月四届全国人大常委会产生。办公厅下设秘书组、外事组、政法组、总务组，工作人员为30人。同年7月，常委会设立民族政策研究组和宗教政策研究组。

1978年3月五届全国人大常委会产生，办公厅增设信访组。

1987年7月办公厅增设新闻局、人事局。1988年5月，人民大会堂管理局由中共中央办公厅划归全国人大常委会办公厅管理。1989年2月，全国人大常委会办公厅所属的中国民主法制出版社成立。

目前，办公厅下辖秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委、机关纪委、机关工会、机关服务中心、全国人大培训中心、全国人大信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、全国人大图书馆、会议中心、人民大会堂管理局。

办公厅的主要职责是：承担全国人民代表大会会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作；受委员长会议的委托，拟订有关议案草案；组织办理代表提出的建议、批评和意见；承担全国人大常委会同地方人大常委会联系的工作，承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作；负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作；办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等工作。

办公厅设有一个副部级的研究室。其主要职责是围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究，提供研究咨询报告；开展对人民代表大会制度和外国议会的研究；负责人大和常委会会议的记录和简报、人大常委会重要文件的起草工作等。

（四）预算工作委员会

预算工作委员会是全国人大常委会的工作机构。1998年12月29日九届全国人大常委会第6次会议决定设立该委员会，其主要职责是：协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作，受委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议的具体工作等。郭振乾为第一任全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会主任，刘积斌为第二任全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会主任，高强为第三任全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会主任。

（五）香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会

香港基本法委员会和澳门基本法委员会是全国人大常委会下设的工作机构。1997年7月1日八届全国人大常委会第26次会议设立香港特别行政区基本法委员会。香港基本法委员会由内地和香港人士各6人组成，共12人，其中包括法律界人士，任期5年。项淳一为第一任香港基本法委员会主任；乔晓阳为第二任、第三任香港基本法委员会主任。

1993年3月31日八届全国人大一次会议通过澳门特别行政区基本法，决定设立澳门基本法委员会。1999年12月20日设立该委员会。澳门基本法委员会由内地和澳门人士各5人组成，任期5年。这些组成人员由全国人大常委会任命。乔晓阳为第一任、第二任澳门基本法委员会主任。

香港基本法委员会和澳门基本法委员会的主要任务是，分别就有关香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题进行研究，向全国人大常委会提供意见。九届人大期间，全国人大常委会经征询香港基本法委员会的意见，对《香港特别行政区基本法》第22条第4款和第24条第2款第3项按立法原意作出法律解释，从法律上进一步明确了香港永久性居民在内地所生子女的居留权问题。

（六）专门委员会办事机构

在1954年宪法规定全国人民代表大会设立委员会之后，全国人民代表大会委员会还没有专门的工作机构，委员会的有关准备工作和事务性工作，由全国人大常委会办公厅下设的法律室、研究室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处承担。

1979年6月，五届全国人大设立民族委员会，委员会下设办公室为其工作机构。办公室下设秘书组、法案组和调查研究组。起初工作人员10余人，到1981年，工作人员总数达到30人。

1983年6月，六届全国人大增设5个专门委员会。法律委员会以常委会法制工作委员会为其工作机构，其余4个专门委员会则均设立办公室作为工作机构。

1987年6月16日，常委会委员长会议原则批准彭冲《关于健全人大机关工作和机构的报告》，该报告认为，“专门委员会目前存在的主要问题是：办事机构不健全，工作人员少，还不能担负起法律赋予的任务”。1987年，各专门委员会办公室109人。1990年6月为136人，1996年为163人。彭冲的报告成为七届以后各专门委员会机构设置及其工作人员编制的依据。此后，除法律委员会仍以法制工作委员会为其工作机构外，其余专门委员会均设立正局级的办公室为其工作机构，各办公室下设2～3个处级单位的室。目前，各专门委员会工作机构的设置情况见表1—19。

专门委员会工作机构的职责是为全国人大会议、常委会会议和委员长会议服务，为全国人大及其常委会组成人员依法行使职权服务，为本专门委员会提供服务性、秘书性工作。具体讲，为本专门委员会研究、审议和拟定议案服务；对报送全国人大常委会备案的法规拟订专门委员会的审议意见稿；负责专门委员会全体会议、主任委员办公会议的筹备和会务工作；承办专门委员会同外国议会对口委员会交往的具体事务；围绕专门委员会的工作开展调查研究等。

各专门委员会工作机构与常委会办公厅、法制工作委员会、预算审查工作委员会都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长的统一领导。在财务、人事与后勤管理方面，由办公厅统一管理。

六、议事程序规范化

立法是按照一定程序制定、修改或废止法律的实践。立法程序的意义在于民主立法，保障理性选择，提高立法效率。因此，全国人大和全国人大常委会议事程序的规范化就非常必要。

改革开放以前，全国人大几乎没有议事规则。十一届三中全会以来，全国人大自身体制“软件”建设取得了重大进步，全国人大的会议制度建设取得一定进展。先是在实践中逐步形成一些相对稳定又行之有效的程序，继而作些调整，进而制定内部“暂行规定”，最后正式通过法定程序颁布“议事规则”。全国人大常委会议事规则于1987年颁布，全国人大议事规则于1989年颁布。至此，全国人大议事程序实现规范化。

1981年，全国人大常委会办公厅就开始研究起草全国人大常委会议事规则，由于经验不足，对有些问题看不清楚，条件不成熟，没有匆忙出台。其后几年，全国人大常委会逐步积累经验，根据委员长会议和委员们的意见，全国人大常委会法制工作委员会和办公厅草拟了《全国人民代表大会常务委员会议事规则（讨论稿）》。1987年8月28日在六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌就草案作了说明。全国人大法律委员会于1987年10月23日、11月9日召开会议，根据全国人大常委会委员审议的意见和省、自治区、直辖市的意见，对《全国人民代表大会常务委员会议事规则（草案）》进行了审议。法律委员会认为，制定这个规则很有必要，且基本可行。1987年11月24日六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》。

为了加强全国人大工作的制度化、法律化建设，便于全国人大依照民主的、法定的程序行使职权，全国人大常委会法制工作委员会受委员长会议委托，总结实践经验，适应政治体制改革需要，草拟了《全国人民代表大会议事规则（草案）》。1988年8月以后将草案两次印发全国人大代表、各专门委员会、各省、自治区、直辖市人大常委会、中央有关部门和法律专家征求意见，万里委员长又连续主持召开在京的全国人大常委会组成人员、专门委员会委员和法律专家座谈会进一步征求意见。法制工作委员会根据全国人大代表、常委会委员和各地方、各方面提出的意见，反复作了修改。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》。

两个议事规则详细说明了立法规则的相关规则，包括会议程序、政府工作报告的审查、国家预算、动议、调查程序、投票规则等（两个议事规则的主要内容见表1—20和表1—21）。两个文件的制定过程反映了全国人大制度发展的实际进程。

全国人大议事规则规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。20世纪80年代，代表们在正式开会前几天才收到政府工作报告的草案；从1990年开始，他们在一个月之前就收到了法律草案、候选人名单和全体会议议程。

为了增加全国人大会议的开放程度，体现政务公开的精神，全国人大议事规则除规定全国人大会议一般公开举行外，作了以下规定：（1）全国人大会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。（2）大会全体会议设旁听席。（3）全国人大选举或者决定任命的表决结果，候选人的得票数应当公布。（4）根据现行做法，规定全国人大会议举行新闻发布会、记者招待会。

在十届全国人大常委会立法规划中，《全国人大常委会议事规则》的修改已经提上日程。2009年4月24日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》作了修改，主要涉及规定发言时间，明确发言规则，提高议事效率，列席人员范围进一步扩大，任免案都应当附有拟任免人选基本情况和任免理由。