第一章 全国人大及其常委会立法

概述

现代政治是民主政治，立法机关在其中扮演着非常重要的角色，其主要职责就是立法。鉴于立法是一个表达社会价值的机制，是塑造社会的政治手段，是解决社会和经济问题的有效途径，因此，一国的立法发展既反映国家立法机关的发展，也折射社会的发展与变迁。

全国人民代表大会是中国的立法机关。纵观新中国成立以来的历史，全国人大不是一个一成不变的机构，就像其所身处的中国社会，全国人大及其立法一直处于不断变化的状态之中。

1954年以来，全国人大及其立法走过了一段非常艰苦和曲折的发展历程。20世纪50年代中期，一系列的政治变化延缓以至中断了全国人大立法的进程。先后经历了1957年的“反右运动”,1958年到1960年的“大跃进”,1966—1976年的“文化大革命”，中国的立法进程几经挫折，人民代表大会制度遭到严重破坏，作为立法机关的全国人大也处于无为状态。直到1978年中国共产党的十一届三中全会，全国人大才焕发了新的生机，并开创了中国立法的崭新历史时期。

1978年以来，伴随改革开放的步伐，国家越来越重视法制，强调法制建设和依法治国。适应这种形势的需要，作为国家立法机关，全国人大在体制和行为上进行了一系列改革。这些改革涉及全国人大的组织结构、职权活动等诸多领域。在组织结构方面，全国人大对全国人大专门委员会、全国人大常委会办事机构和工作机构进行了逐步的健全和完善，探索制定人大议事程序规则，并采取措施加强立法工作人员的培训；在立法活动方面，积极、逐步健全完善立法程序，根据社会政治经济发展的需要，审议出台大量新的法律，立法更加及时、涉及领域更加广泛；在立法者人员构成方面，在年龄、学历等诸多指标上，全国人大代表的构成在逐渐发生变化，议事能力逐步提高。

经过60年的不懈努力和建设，全国人大的改革和发展取得显著成就——组织结构日益合理，基本上形成了适应全国人大会议需要的高效、稳定的组织结构和职员队伍；人大代表素质和能力有了显著提高；立法程序逐渐走向科学和公正；人大职能显著增强，立法数量急剧增长，立法质量有了一定提高。但是，也应当看到，由于中国社会仍然处在一个变动的时代，也由于全国人大在立法、监督职能方面的实践经验不足，全国人大立法仍有很大上升和提高空间。由此，通过进一步改革完善人大组织结构和职权活动，提高立法质量，加强法律监督，势在必行。