（二）政府职能

1．政府职能的含义

（1）政府职能的基本含义

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现，也是公共行政的核心内容。

（2）政府职能的具体含义

政府职能包括以下四层意思：

①政府职能的实施主体是政府机构；

②政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；

③政府职能的实施手段主要是依法行政；

③政府职能是完整统一的体系。

2．政府职能的体系

（1）政府的基本职能

①政治职能

政治职能亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。政治职能具有防御性、保卫性和强制性，我国政府主要有四大政治职能：

a．军事保卫职能；

b．外交职能；

c．治安职能；

d．民主政治建设职能。

②经济职能

经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：

a．宏观经济调控职能；

b．提供公共产品和服务的职能；

c．市场监管职能。

③文化职能

文化职能是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：

a．发展科学技术的职能；

b．发展教育事业的职能；

c．发展文化事业的职能；

d．发展卫生体育事业的职能。 ④社会职能

社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：

a．调节社会分配和组织社会保障的职能；

b．保护生态环境和自然资源的职能；

c．促进社会化服务体系建立的职能；

d．提高人口质量，实行计划生育的职能。

（2）政府的层级职能

将政府职能按照政府所辖的行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置，我们把按照这种方式划分出的政府职能，称为政府的层级职能。层级职能的划分，遵循“属地”原则，即政府职能范围主要限于本行政区域内。按照社会主义市场经济的客观要求，政府层级职能包括：

①中央政府专有职能

主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、货币发行、宏观调控、全国性基础设施建设以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。

②地方政府专有职能

主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本行政区经济社会发展实施区域调节与管理、举办地方公益事业、征收地方赋税以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。

③中央政府与地方政府共同具备的职能

主要是指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。

（3）政府的管理运行职能

政府管理运行职能，是指按照管理运行程序划分的政府职能。政府管理运行职能可分为：

①计划职能

计划职能是指政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程。计划职能包括：

a．制定组织的整体目标；

d．围绕目标，制定可供选择的方案；

c．对方案进行分析，最后选择可行方案；

d．确定具体实施步骤。

②组织职能

组织职能是指政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实施的活动过程。有两种不同的情形：一是根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新人员；二是合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务。

组织职能包括以下内容：

a．将计划方案中的整体目标进行分解，具体化为可操作执行的工作项目；

b．将分解的各工作项目落实到下属部门或个人；

c．配备必要的人力、物力、财力保障，提供必要的信息；

d．授予下属执行任务的权力，明确相应的责任。

③领导职能

领导职能是指在政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属人员所采取的各种影响和激励过程。现代领导者的职责，就是要使组织的目标与组织中个人的目标统一起来，使组织目标的实现与个人需求的满足很好地结合起来。领导职能包括以下内容：

a．指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业务；

b．激励下属，使其热爱自己的工作，愿意为组织做贡献；

c．协调下属人员的工作，把每个人的目标与组织目标很好地协调起来；

d．加强组织内的信息沟通，为顺利完成组织目标创造良好的内部环境。

④控制职能

控制职能是指政府为使组织目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动。

控制职能包括以下内容：

a．明确控制标准；

b．确定控制幅度；

c．疏通反馈渠道；

d．运用调节手段；

e．有效进行检查、督促。

3．政府职能转变的主要内容

（1）我国政府职能转变的背景

政府职能转变是指为了适应行政环境的发展变化，而对政府职能进行的调整、重组和优化，主要涉及职能范围、职能重心、职能方式和职能关系等。

①政府职能转变是经济体制改革的必然要求

党的十一届三中全会以来，我国经济体制进行了一系列的改革。经济基础的这一系列变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套、相适应，要求政府行政职能进行调整与转变。

②政府职能转变是政府职能体系合理配置的根本途径

我国改革开放前的政府职能具有集中计划管理、微观直接管理、片面强调政治职能等特征，由此产生了政府机构膨胀、资源配置效率低下、容易产生腐败、企业和社会缺乏动力机制等弊端。随着社会经济的发展，转变政府职能是革除这些弊端、进行政府职能体系合理配置的根本途径。

③政府职能转变是政府机构改革的重要前提和基础

职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能据此对原有机构进行科学的调整和改革。只有抓住政府职能转变这个关键，才能避免陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈。

（2）我国政府职能转变的基本内容

①职能重心的转变

党的十一届三中全会后，党和国家的工作重点已转移到经济建设上来，实现了政府职能重心的根本转变。政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化，因此，转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求，具有客观必然性。当然，要在坚持以经济建设为中心的前提下，更加重视政府的社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题。

②职能方式的转变

a．由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；

b．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；

c．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。

③职能关系的转变

职能关系转变主要是分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限。转变政府职能，必须解决好以下几方面的关系：

a．解决好政府与企业的关系

按照政企分开的原则，变行政隶属关系为资产纽带关系，把社会经济管理职能、国有资产管理职能与企业经营管理职能分开，实行企业无行政主管部门的模式，使企业摆脱对政府的依附关系（不再是政府的附属物），真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。同时既不允许政府办企业，也避免企业办社会，因为这样既丧失了公平，也牺牲了效益。

b．要解决好政府与市场的关系

要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府主要是大力培育和发展各类市场，制定宏观调控政策，健全市场规则，加强市场监管，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系。

c．要解决好政府与社会的关系

充分发挥社会中介组织的作用，强化社会自我管理能力，建立一种以自由平等为核心，以社会契约关系为特征的现代社会。这样才能减轻政府运行的负荷，建立廉价政府。

④推进政府职能转变，创新政府管理方式，转变管理观念

a．变全能行政观念为有限行政观念；

b．变人治行政观念为依法行政观念；

c．变消极封闭的行政观念为积极创新的行政观念；

d．变“管”字当头的陈旧观念为“公民至上”的服务观念。

⑤我国政府职能转变的战略目标

a．按照社会主义市场经济的要求，实现政企分开是转变政府职能的关键；

b．调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；

c．按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确部门间的职责分工，相同或相近的职能由同一部门承担，克服多头管理、政出多门；

d．按照依法治国、依法行政的要求，加强政府职能体系的法制建设，实现政府职能运行的法制化。

⑥当前政府职能转变的关键

当前政府职能转变的关键是政企分开,政企分开是建立社会主义市场经济的要求。

a．政企分开的主要内容

第一，政府与企业的社会职责分开

政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行管理，而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则，以最小的投入向社会提供最多最好的产品。

第二，企业所有权和经营权的分开

按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。

第三，政府国有资产所有者职能与行政职能的分开

在政府内部，将国有资产所有者职能与行政职能分开，使同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。

b．政企分开的主要措施

第一，解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业间的行政隶属关系；

第二，大量裁减专业经济部门和各种行政性公司；

第三，发展社会中介组织；

第四，加强和改善国有企业的监管方式。