第2章　政府的角色

2.1　复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．人们对政府角色的倾向

（1）弱化政府角色的倾向

从20世纪80年代初开始，许多经济合作与发展组织的成员国对其公共部门的角色进行了重新评估。那些信奉自由市场模式乃是有活力的经济之基石的人，认为政府介入了自己不应该介入的领域，必须大幅度地缩减政府的规模，弱化政府的角色。

（2）强化政府角色的倾向

在21世纪的前十年，重视政府的理念卷土重来。“9·11”恐怖袭击事件的发生、世通和安然等企业的失败以及2008年开始的全球金融危机使政府治理再一次成为解决问题的方案，政府的角色重新得到加强。

2．政府扮演的角色

（1）法律框架制定者

政府负责制定各种规定、税收、许可、基础设施、标准和就业条件等，这些都会影响私人市场中的决策。

（2）收入分配者

公共部门是私营部门产品和服务的超级买家，政府要对社会中富人和穷人的收入进行再分配，以维护社会公平。

（3）公共产品提供者

大部分人的生活都依赖于政府所提供的服务，如教育、医疗、社会保健、环境、公共交通、法律和秩序、城镇规划和福利设施等。这类公共产品具有非排他性，只能通过政府来提供。

二、公共部门的必要性

1．公共部门的含义

公共部门是指致力于提供服务（在某些情况下是商品）的部门，服务的规模和种类不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府部门的决策，在民主政体下，取决于公民的代表的决定。

2．公共部门存在的必要性

（1）公共部门是公共、政治决策的产物，是市场过程作用的结果。政府的普遍存在“可能反映出与消费者选择和分权化决策的前提相悖的政治与社会意识形态的存在”。

（2）现代资本主义经济体制“既不是公共性质的也不是私营性质的，而是一种混合体”。政府是以命令为基础的，它能强制人们服从，而市场则是以自愿为基础。

3．公共部门和私人部门的关系

公共部门与私人部门相互依赖。私营部门依赖政府提供基础设施和法律制度（最关键的是财产权的保护和法律的执行）。政府依赖私营部门生产商品和提供服务，并缴纳税赋。二者之间相互作用。

4．政府的基本职能

（1）世界银行提出的五项政府的基本职能

世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”都包含了五种基本的职能。它们是：①确立法律基础；②维持稳定的政治环境，包括宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务和社会基础设施；④保护弱势群体；⑤保护环境。

（2）安德森提出的七项政府的基本职能

①提供经济发展的基础架构。政府提供确保现代资本主义正常运转的体制、规则和制度安排。具体包括：产权的界定与保护，契约的履行，标准货币、统一的度量衡、公司章程、破产法、专利法、版权法的提供，法律和秩序的维护，以及关税体系。

②提供各种公共物品与服务。国防、道路与桥梁、航行救助、洪水控制、下水道清理、交通管理系统以及其他基础设施等公共物品，具有使用的广泛性、不可分割性以及非排他性等特征，它们对整个社会有益，一旦将这些公共物品提供给某一个人，整个社会都可享用它们。

③解决与协调团体冲突。政府需要去解决和缓解社会冲突，以实现正义、秩序和稳定。这也可能包括政府采取行动保护经济上的弱势群体和弱者，使其免遭强势团体的侵害。

④维护竞争。竞争的秩序在私营部门并非天然存在，需要政府干预以确保企业的正常竞争。如果没有政府的监控，自由企业制度的优越性将无从体现。如果缺乏适当的管制，一些公司将会发展成垄断集团，限制其他企业自由进出，产生垄断价格。

⑤保护自然资源。人们不能仅依赖于竞争的力量来防止资源浪费、保护自然环境免遭恶化，以及确保后代的利益不致受损。政府的行动是防止环境恶化的主要途径。

⑥确保商品和服务的可及性。市场运行有时会产生某些残酷的或社会难以接受的后果，导致贫困、失业、营养不良。一些人则由于疾病、年迈、缺少文化或其他原因而被排除在市场经济之外。

⑦维持经济稳定。市场经济总是出现周期性的经济波动，政府可以通过财政预算、货币政策以及对工资与物价的调控等行为来缓解这种波动。

安德森认为，上述七项职能是政府最基本的职能，事实上是一组相当标准的、适用于大多数国家的政府职能，是真实现实的反映。然而，它所欠缺的恰恰是没有说明政府在特定情况下到底应该怎么做。

三、政府工具

1．政府工具的内容

政府工具是指政府干预的方式，也是政府行为正当化时所采用的机制。在经济中绝大多数的政府干预可以通过以下四种工具得以实现：

（1）政府供应

政府供应的主要内容是政府通过财政预算直接提供商品或服务。预算部门包括那些资金来源是税收但是使用者付费的部门，即那些提供非市场的商品和服务（如道路、国防、教育、卫生以及其他社会福利）的部门。预算部门还包括转移性支付的部门，在此部门，政府并不是经费的最终使用者，而是通过再分配将经费从某一纳税阶层转至另一个阶层。大多数政府活动是通过直接供应得以实现的，并体现在预算之中。

（2）补助金

补助金是指政府通过资助私人经济领域的某些公司或者组织以生产政府所需的商品或服务，它实际上是供应的一种次级类型。补助金使用的范围非常广泛，并没有真正的限制，尽管受到补助的部分属于公共的性质，但具体的管理是由私营部门负责的，政府的干预仅限于监督，目的是确保经费的使用合理、合法。在政府预算中，相当的补助金是以政府供应的方式表现出来的。

（3）生产

生产是指政府出于市场销售的目的生产商品和服务。政府生产发生在政府预算之外，且使用者必须付费。政府向消费者出售商品（或服务），如果消费者不愿付费，便不能享用这些服务。

（4）管制

①管制是指政府运用立法的权力许可或禁止某些行为，通常是与经济相关的行为，也涉及其他社会行为。管制包括了设定关税、颁发许可证或者执照，以及对劳动力市场的监管。

②管制可以是：

a．经济性管制，旨在鼓励企业和其他经济从业者从事某些活动或避免从事某些活动。

b．社会性管制，目的通常在于保障公民和消费者的利益，尤其是有关质量标准、安全等级及污染控制等方面的事情。

③改革管制和管制体制已经成为公共部门改革的一个主要内容。

2．对政府工具的进一步分类

（1）萨拉蒙的观点

萨拉蒙所认为的政府工具更为宽泛。他认为“早期的政府活动主要局限于由政府官僚直接提供商品和服务，而现在供应的方式是五花八门的，令人眼花缭乱，如贷款、贷款抵押、补助金、合同、社会管制、经济管制、保险、税收支出、补助券等”。

（2）巴达克的观点

巴达克罗列了政府所做的11件事：税收、管制、救济和补贴、提供服务、机构预算、信息、私有权利的结构、经济活动的框架、教育和咨询、金融、紧缩政府和政治行政的改革。

以上所述政府行为都可以归类到“供应、补助、生产和管制”四种政府工具中。

3．政府工具的运用

不同的时期以及不同的理论往往主张采用不同的工具。政策工具相互之间并不是相互排斥的，而是可以综合使用的。

公共部门提供的服务越来越少，而通过合同形式由私营部门和志愿者组织提供的服务则越来越多。这种向合同形式的转变不应被视为政府供应的减少，这种转变是一种由公共部门提供政府服务向由私营部门提供政府服务的转变，而纳税人仍旧通过政府预算承担成本。

四、作为公共政策基础的市场失灵

1．市场失灵的表现

（1）公共物品供给失灵

①公共物品和私人物品的区分。私人物品是谁付费谁享用的物品，而其他潜在的使用者被排除在外。公共物品则完全不同，它具有非排他性，即如果向一个人提供，则所有人皆可享用，所有的使用者无论付费与否都可以从中受益。

②公共物品具有争议性。与以前的情况相比，现在很少有毫无争议的公共物品。例如，国防一直是典型的公共物品，但在实践中，这种公共物品只能通过全社会缴纳税赋的形式来付费，而不是仅仅由那些重视武装力量防御的人来付费。

③价值性产品。它们都是社会中所需要的各种服务，例如教育和医疗保健，但是市场不能以最令人满意的方式向社会提供。从技术性意义上讲，这些价值性产品可以是排他性的，也可以由市场提供，但是通过某些形式的政府介入对整个社会更为有利。很多国家是由公共部门与私营部门共同提供这些价值性产品的。

（2）外部性

市场交易经常会对第三方或环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能减少。人们可以通过市场购买私人物品，但由此所产生的外部性或“溢出”效应，却没有根据可能引发的问题按价付费。政府行为有时也采用市场化的手段，但这仍严格限制在政府管制的框架之内。

（3）自然垄断

自然垄断是指有些商品或者服务具有边际成本不断降低的特性，当将其提供给某一消费者的同时又提供给另一消费者，其成本会变得更低的情况。自然垄断的特征为市场趋向于只有一个单一的供应者，它的存在为某种形式的政府干预甚至国有化提供了理论依据。

（4）不完全信息

市场失灵的表现之一是信息不足，或者“信息不对称”。市场理论假定买卖双方的信息是充分的，如果未能获得信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。对明显不安全的商品实施管制则可视为向那些无力或无意收集信息者提供信息。其他一些不完全信息的出现可能与“逆向选择”和“道德风险”有关。

2．市场失灵的限度

市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导，但如果完全将其作为政府该做什么和不该做什么的指南，则在特定情况下可能会产生问题。

（1）有些市场经济学家不同意市场失灵为政府干预提供合理性的说法，认为这将导致过多的政府干预。

（2）也有人认为可利用市场失灵的概念来缩减政府人为的活动范围。当发生激烈的政治冲突时，市场失灵理论往往把经济问题去政治化，把经济问题视为技术性的问题。

市场可能失灵，但解决市场失灵问题的政府行为也同样可能失灵。虽然市场失灵的概念为政府干预提供了某些指导，但它并没有为政府正当活动提供完整的答案。

五、政府干预的阶段

自20世纪80年代开始，政府对社会的干预经历了若干重要阶段。

1．自由放任的社会

（1）时代背景

18世纪末期，处于重商主义的最后阶段，政府介入了经济生活的方方面面。管制的直接指向是通过限制对外贸易来增加国家的财富与权力，但出于国家目的它们也要对内实施管制。总的目的是利用政府来推进国家的经济目标。在这一时期，政府的重商主义角色非常明晰，在社会中政治支配着经济。

（2）政府的职责

经济学的创始人亚当·斯密指出，除了促进国家间的自由贸易外，政府的角色应大幅度地削减。他认为政府的职责如下：

①保护社会免受其他独立的社会的暴力与侵犯的职责。（国防职责）

②尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度的职责。（提供法律制度）

③建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。（提供公共物品）

他认为，除了这些最低限度的职能外，政府的理想角色就是尽可能地远离经济生活之外。市场进程本身能比政府干预产生更好的整体效果。

（3）对亚当·斯密理论的评价

①这一理论是重商主义的反叛。政治和政府机构并不比经济体制自我改善的动因更重要，政府应仅仅作为市场的推进者，政府干预应是不轻易采用的终极手段。

②亚当·斯密理论作为20世纪末期的新古典主义经济学家和自由主义经济学家思想的重要理论渊源，其观点至今仍持续产生根本性的影响。

2．福利国家的产生

（1）时代背景

①19世纪，尤其是在英国，人们试图创建亚当·斯密及其追随者所主张的那种最低限度的政府。然而，在维多利亚时代的英国，尽管社会整体生活水平有了较大的提高，但受到过分放任的自由资本主义的影响，也产生了一些不幸的负面现象。

②通常认为福利国家起源于19世纪80年代的德国，其主要的动因是为了应对因社会主义工人运动而产生的政治与社会秩序的危险。

③自20世纪30年代以来，凯恩斯的经济理论允许政府在稳定经济和缓解社会问题等方面扮演一个重要的角色。

④许多欧洲国家在进入20世纪时开始出现实质性的福利计划。由于受自由放任思想的抵制，英国的第一个福利计划在第一次世界大战前才得以实施，而美国则一直到20世纪30年代的罗斯福时期才开始出现。

（2）积极影响

①带来选举上的好处。这样的举措可能与19世纪下半叶选举权的扩大有关。向公众做出承诺并提供服务成为政党主要的竞争手段。

②第二次世界大战以后，大多数欧洲国家实施了更为详尽周到的福利政策，以便为其公民提供“从摇篮到坟墓”的保障。

③对于社会普通民众而言，福利政策确实使其受益。迫于选举的压力，西方各国政府已为所有阶层提供了更广泛的受教育机会和医疗健康保障，并为退休者和失业者提供经济援助。

（3）存在的问题

①财政问题。因为福利国家政策“越来越使各国面临财政无法承受的问题”，为支持福利计划必须谋得资金，这最终导致对经济体系所生产出来的财富征收税赋。

②政治支持困难。这样一种政治计划必须仰赖于广泛的政治支持，而在20世纪70年代末期和80年代，要获得这样的支持已不再像原来那样容易了。

③福利国家所赖以生存的经济与政治理论已经逐渐没落。在经济学领域，新古典主义学派开始占据新的统治地位并公然声称反对福利国家政策。

3．新古典主义

（1）时代背景

①自20世纪70年代中期以来，政府已日益摆脱扮演了大半个世纪的规模较大的、具有绝对的集体主义色彩的角色。

②在各级政府、政策咨询部门以及官僚机构的主要部门之间，新古典主义经济学已经占据了主导地位，它有时又被称为经济理性主义。

（2）理论内容

①个体理性假定。个体被假定具有多多益善的偏好，会理性地追求其目标。个体是自身（经济）利益的最佳判定者。应尽可能多地赋予个体自由去发展自身战略，实现自己的目标与利益。

②模型的精致化。基于个体理性假定，尤其是运用理性选择和（或）博弈论发展而来的技术，可以构建出精致的经验模型，运用到政治学中则被称为公共选择理论。

③市场力量的最大化。从精致模型出发，经济理性主义包含的观点是：私人市场是有效且能自我调节的，能够由市场提供的商品或服务就应该由市场来提供。

④政府角色的最小化。政府对自我调节的市场机制的干预将不可避免地导致低效率，因此，政府的干预应该最小化。这显然是市场力量最大化的必然结果。

4．政府的回归

（1）1992年，美国克林顿政府的当选象征着政府主义的回归。

（2）2001年，纽约世界贸易中心遭恐怖分子袭击以后，人们对政府的正面评价达到了较高的水平。而后的美国大公司的破产，致使人们要求更多的政府干预以保持私营部门的秩序。

（3）2008年，全球金融危机爆发，围绕政府角色而产生的问题到达了顶点，人们需要政府的干预来支持私营部门。

（4）当前，几乎没有人再主张进一步扩大公共部门的范围，但是，也没有多少人主张进一步大规模缩减公共部门的范围。

六、政府的规模

1．时代背景

自20世纪70年代中期开始，对政府的规模与增长问题存在着重大的争论，人们担心政府会走向“破产”。政府支出所占的比例似乎在不断增加，人们担心私营部门会变得边缘化。尽管政府的规模在不同的国家不同的时期不断发生变化，但对其规模与效率的关注却引发了对政府规模对整个经济的影响的质疑。

2．衡量指标

衡量政府规模最常用的标准是看政府支出在经济总体中所占的比重。虽然政府支出占GDP的比重是衡量政府规模的普遍方法，但这没有衡量政府实际上消费了多少。政府最终支出衡量的是政府实际上花在自己运作上的总量，即政府的转移支付并没有包括在内，而是由政府之外的某个人支付的。

3．发展趋势

（1）从20世纪70年代开始，围绕政府的规模及其在社会中的角色，在意识形态上一直存在激烈的争论。然而，政府的最佳规模问题仍然悬而未决。不存在政府的最佳规模或最佳作用，即便是一个相对较小的政府，一些人也会感到他们的自由受到威胁。

（2）早期的公共部门改革的目的在于削减政府规模，但这方面的改革大都失败了。尽管围绕政府支出的削减存在激烈的争论，理论主张私营部门也发挥了更大的作用，但政府的规模事实上并没有明显缩小，只是增长速度下降了。

（3）全球金融危机导致许多国家的政府支出的增长。然而，没有支出的增长，毫无疑问金融危机可能会加深。支出的增长引发了新一轮的关于政府现在是否过于庞大的争论，似乎不可避免地将导致出现新一轮的公共部门的削减。政府的规模及其在社会中的作用的确仍然是人们争论的话题。

七、结论

（1）公共部门改革已经产生了一系列的变化，关于政府角色的实用主义时代已经出现。与最小政府最好的观念不同，人们将政府看作一个重要的强有力的机构，它不是私营部门天然的对手，而是私营部门发展的促进者。

（2）政府规模的问题有必要变成政府做什么的问题。社会中的公共部门是公民建构的产物。人们或许达成共识，认为政府并不擅长经营企业，而私营部门也不擅长于经营福利部门或者从事政府的核心业务。政府的角色正变得越来越像一个促进者而不是一个生产者。新的政府角色定位试图发挥公共部门与私营部门各自的优势。

（3）公共管理者有必要了解他们在整个政府体系中所处的位置以及与政府角色相关的理论。公共部门中的工作人员需要认识公共部门历史观念的发展，了解希望缩减政府部门规模的人的观点。