第4章　新公共管理

4.1　复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．公共行政模式的新变革

20世纪八九十年代，针对传统行政模式的缺陷，一种新的管理主义方法在公共部门中崭露头角。在改革的早期阶段，曾经出现激烈的变革。改革的主要特点如下：

（1）改革将更多的关注点集中在管理目标的实现和管理者的个人责任上。

（2）改革的意图是摆脱传统的官僚体制，使组织、人事、任期和雇佣条件更加灵活。

（3）组织和人事目标设定明晰化，能够根据绩效指标衡量成效。

（4）项目的系统评估常态化，而且比过去更严格，以此检验政府计划的目标是否达成。

（5）政府职能要尽可能地面对市场的检验，区分政府作为服务的购买者与服务的提供者的角色，即 “把划桨和掌舵”分开。

（6）人们试图通过民营化和市场检验、契约外包等其他方式减少政府职能，在某些情况下，变化的力度很大。

2．关于管理改革的争议

（1）批评者的观点

①管理主义简单粗暴地采用私人管理最糟糕的做法，而忽视了公共部门环境的本质差异。

②管理主义在某种程度上是传统公共服务的反动，对公共服务的供给是有害的、不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑。

③传统模式的有价值的地方，如较高的伦理标准、为国家服务、经得起时间考验的程序、视公务员为一种特殊的职业而需要特殊的任期和条件等，由于轻率地采用一些新的未经检验的方法而被抛弃。

（2）本书所持观点

①公共管理不同于公共行政，公共管理足以被称为“一种新的典范”。但是这并不意味着公共行政的替代者是单一的（不加区分地称之为新公共管理），并且公共行政是一个在所有情况和所有国家都被排除的方案。

②公共行政和公共管理最大的区别在于公共管理者要对结果负责。一旦期望明晰，公共管理者将按照自己的看法行事，达成结果。

（3）公共管理的发展趋势

①公共管理已经成功地取代了传统的公共行政模式。未来的公共部门无论是在理论上还是在实践中，都必然会摆脱传统的公共行政。

②公共管理并不意味着大规模地和盲目地采用私营部门的管理方法，它意味着发展独具特色的公共管理。这就要求承认公共部门与私营部门的差异，但同时也要承认公务员所从事的是管理性质的而非例行的行政工作。

二、管理的内涵

1．管理与行政的区别

（1）就本质而言，行政是指执行指令，而管理则是指实现结果和为自己的行为承担个人责任。

（2）管理是一个比行政更加积极的词汇，它暗含着担当以及对结果负责的意思。

2．艾利森模型

（1）内容——一般管理的职能

艾利森的模型抓住了管理的要点，他的框架可被用于对公共部门中的管理模式与行政模式进行比较。艾利森提出的一般管理的职能主要有以下三个方面：

①战略

一般管理的首要职能是战略，它涉及决定组织未来的发展方向、确定组织目标和重点，并制定实现这些目标与重点的计划。具体包括：

a．确定组织的目标与重点（以对外部环境和组织能力的预测为依据）。

b．设计操作计划以实现既定目标。

②管理内部构成要素

一般管理的第二个重要职能是管理内部构成要素，它涉及人员调配、建立结构与制度，以便有助于实现依据战略所确定的目标。

a．人员组织与调配。在人员组织方面，管理者确定结构与程序；在人员调配方面，力求配置符合条件的人从事重要工作。

b．人事指挥与人事管理制度。组织的能力主要通过组织成员及其知识和技能体现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资本进行招募、选拔、社会化、培训、奖励、惩罚和调离等工作，这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向进行反应的能力。

c．控制绩效，各种信息管理系统——包括管理与资本预算、账目、报告、统计系统、绩效测评与产品评价——辅助管理决策和测量目标的实现情况。

③管理外部要素

一般管理的第三种职能涉及组织的外部环境和对外部要素的管理。

a．处理与组织的“外部”单位的关系。为了实现其部门目标，大多数管理者必须处理好与组织内上上下下的其他部门的主要管理者之间的关系。

b．处理与独立组织的关系。这些机构来自政府的其他部门或不同层次的利益集团和私营企业，它们对组织实现目标的能力有一定的影响。

c．处理与新闻媒体和公众的关系。组织需要得到新闻媒体和公众的行动支持、赞同或默许。

（2）意义

①自20世纪80年代推行各种各样的改革以来，艾利森提出的一般管理的三种职能现在都体现在公务员的日常工作中，这意味着公务员所从事的工作更多的是管理性的而不是行政性的。

②对一般管理职能的简要论述并非必然意味着管理是共通的，也并不意味着公共管理与私人管理之间没有区别。更确切地说，存在某些职能，它们具有“一般”管理职能的特点。

三、管理方法的产生

1．“管理”产生的背景

（1）从20世纪五六十年代开始，官僚制的僵化问题在私营部门中显露出来。工作分工和作业手册不可能将所有的偶然因素囊括在内，管理者由于这种现实应运而生。组织需要某些人主事，并对结果承担个人责任。

（2）私营部门管理者的成功使得人们对公共部门在实践过程中的滞后状况表示关注。1968年英国的《富尔顿报告》是一个起点，该报告提出了对公务员管理能力的关注。

2．各国“管理”产生的渊源

（1）英国的《富尔顿报告》（1968年）

该报告指出，政府体系应该开放，各个层级都可雇用外部人员，僵化的等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。同时也提到，“管理包括企业的政策制定和实施”，这是一种现代的、以结果为基础的管理观点。

（2）美国的《文官改革法案》（1978年）

该法案旨在要求管理者对结果负有更大的责任。它的内容包括中层管理者的绩效工资和设定“高级行政职务”以在高层形成一个精英团体。虽然其关注的焦点在于人事问题，但其意图却在于改进似乎已滞后于私营部门管理的公共部门管理。

（3）澳大利亚的“里德调查”（1982年）

1982年进行的“里德调查”对澳大利亚的公共服务提出一系列的建议，其中许多建议被继任的霍克工党政府贯彻实施。随着政府的改革，新西兰发生了更彻底的管理改革。20世纪70年代末80年代初，在实施英美式民主国家的政府，管理方法开始出现。

3．重新审视公务员技能和能力的原因

（1）自20世纪70年代中期以来，政府经历了税收相对减少和严重的资源短缺的时期，而政府为公众提供的实际服务却不能减少。这种情况无疑给公务员施加了更大的压力，要求他们用较少的金钱和人员来管理同样的事务，甚至是增加职能。

（2）政府改革带来了相当详细的关于如何改变公务员管理方式的想法。

（3）改革的动力主要来自政治领导人而不是公务员本身。同时也成功地跨越了政党的划分，而不是仅限于一个特定的意识形态。

（4）在学术界，人们呼吁缩减公共部门人员或者至少让公共部门工作人员更加努力地工作。

4．政府变革传统行政模式的措施

（1）政府采取措施的原因

①旧的、传统的行政模式已经不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。政府首先认识到这个问题，并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。

②公务员在很大程度上已失去了公众的支持，以至于政府在进行改革时几乎很少遇到阻力。

（2）具体措施

①开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人，而不是普通的行政人员。

②开始从私营部门引入管理技术。

③以降低成本为目标，将公共部门活动与私营部门活动之间的界限后移。

④开始改革政府内部不再需要的工作条件。

5．公共管理的改革实践

（1）20世纪90年代初，一个新的公共管理的模式在众多国家推行。在学界，人们广泛地接受了“公共管理”这一名称，而不是“公共行政”。

（2）伴随撒切尔政府早期进行的大规模的私有化、缩减开支和削减负债，公共管理改革开始于20世纪80年代的英国。胡德和罗兹是最先提出新公共管理的人。

（3）20世纪80年代的新西兰改革源于严重的经济危机。传统的出口行业已经瓦解，行业保护的内部系统和在经济中占主导地位的国有企业难以为继。20世纪80年代末，危机促成了旨在改革公共部门的运动。

（4）在美国，奥斯本和盖布勒的《政府再造》一书使新总统克林顿对改革政府产生了浓厚的兴趣，因而克林顿就职后便要求进行国家绩效评价。《戈尔报告》提出要通过四个核心原则改变美国联邦政府的文化：

①减少繁文缛节，“从对一系列规则的负责，转为对结果的负责”。

②把顾客放在首要位置。

③授予员工权力实现目标。

④削减政府职能，只保留最基本的职能，“同时打造更好的小政府”。

（5）一些国际组织，特别是经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织也对改善成员国和援助国的公共管理感兴趣。甚至有一段时间，国际组织主导着政府的管理改革，尽管通常它们并不提倡新公共管理。

四、管理的理论基础

1．经济学理论

（1）管理主义的经济学基础

管理主义的经济学基础可以使管理主义理论被称为最有力的社会科学理论。在假定人们总体上是按照理性行事的条件下，经济学理论模型可以预测人们的行为。经济学力图通过演绎得出结论，这使它有别于惯于采用归纳方法得出科学结论的其他社会科学。相对于含糊不清的公共行政的公共利益理论而言，经济学理论是精确的、可预测的和经验主义的，并建立在解释人们如何行动的激励理论之上，因而经济学家和经济学思想对政府的影响日益加深。

经济学还与治理有直接的相关性。公共部门的任务是：尽可能以最有效率的方式提供产品和服务。管理主义所关注的结果、效率和绩效测量在很大程度上都归功于经济学。

（2）公共行政的经济路径理论

公共行政的经济路径理论的早期代表人物之一是奥斯特罗姆。他认为，存在着官僚制和市场两种对立的组织形式。与市场相比，官僚制存在较大的问题，具体如下：

①官僚机构的效率更低、效果更差；

②竞争、消费者主权和选择提供了降低成本的诱因，而在行政的官僚制中并不存在这一状况。

公共管理得益于经济学理论，如公共选择理论、委托—代理理论和交易成本理论；公共管理的目标是摒弃作为组织原则的官僚制。

2．私营部门管理理论

有一些管理变革是由私营部门率先进行的。在私营部门中，组织适应外部环境具有更大的弹性，而不必遵循严格的韦伯模式，因而较早地向更具弹性的管理形式转变。具体内容包括：

（1）对结果的关注虽然源自经济学，但它也存在于私人管理中。

（2）公共部门目前更加重视的战略计划和战略管理也源于私营部门。

（3）私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在整个组织中更多地推行激励与反激励机制。

（4）公共部门更多地采用正式评估的方法源于私营部门，而改善信息系统以提供会计和其他数据的方法也是如此。

（5）重视目标是引自私营部门最重要的一点。人们态度的一个重大转变在于，把结果作为主要目标，其他则退居其次。

私营部门的管理方式对管理主义的价值在于，它解构了曾一度被认为是公共部门核心基础的东西。

五、新公共管理的问题

1．胡德的“新公共管理”

（1）基本内容

①公共部门职业化管理。这意味着让管理者进行管理，即“由高层人员对组织进行积极的、明显的、裁量性的控制”。这样做的理由是“问责的前提是行为责任的明确划分”。

②绩效的明确标准与测量。这需要界定目标和设定绩效标准，其支持者在论证时指出，“问责需要明确目标，效率需要紧紧盯住目标”。

③重视对产出的控制。根据所测量的绩效将资源分配到各领域，因为“需要重视的是结果而非过程”。

④公共部门中的单位趋向分化。这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的法人单位”，它们的资金是独立的，“在‘保持一定距离’的基础上处理彼此之间的关系”，并为之设立管理性的单位。

⑤公共部门趋向于更具竞争性。这包括“订立合同条款和公开招标程序”，其合理性在于，“把竞争作为降低成本和提高标准的关键”。

⑥对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用军事化的‘公共服务伦理观’”，在人员雇佣和报酬等方面具有弹性。其合理性在于，“需要将私营部门‘行之有效’的管理工具应用到公共部门中去”。

⑦强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性。压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低“服从企业的成本”。其合理性通过“需要检查公共部门的资源需求，‘少花钱多办事’”予以证明。

（2）对胡德“新公共管理”的批评

①胡德并没有把新公共管理作为一个应该遵循的计划，也没有把它视为对任何事物的倡导，而是将一些不同的改革办法汇总起来，然后赋予其“新公共管理”的名称。

②“新公共管理”这个名词毫无用处，理由如下：

a．它将不同的改革视为整体改革的一部分，只有公共部门改革的批评者使用它。

b．它转移了对已经发生的改革的注意力。

c．它导致公共管理实践和学术界出现不必要的鸿沟。

d．何谓新公共管理没有达成共识，何人倡导也不清楚。

e．它不是一项计划，也不是一项议程，仅仅是一种追忆，最多是形容零散改革的便签。

2．波利特的观点

（1）具体内容

新公共管理只是一种趋势，这可以从波利特列举的、大多数评论者所认同的新模式的几个基本要素中反映出来：

①管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。

②转向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。

③偏好专门化的、“精干的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的、等级化的官僚制组织。

④用合同或类似合同的关系大规模地取代层级关系。

⑤更广泛地运用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化、合同外包、内部市场开发等）。

⑥扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限（以各种公私合作关系的增强和“混合型”组织的明显增加为特征）。

⑦主导性价值由普世主义、公平、安全和稳定转向效率与个人主义。

（2）对波利特观点的评价

关于波利特所列的新模型的构成要素，有三点需要指出：

①把这些观点加总起来形成一致的计划是没有任何意义的，但是一般而言，这些要素对全部改革方案提供了一个很好的总结。

②波利特所运用的语言具有启发性，强调改革和增量的变化。因此，人们可以把新的模式视为一种改革的趋势，一种对过去做法的强化，而不是推倒重来。

③改革是事实上已经发生的。管理主义方向上的变革是明显的，但是改革与过去的改革具有连续性，问题在于人们经常对是否有一个单一的计划和议程可以贯穿整个改革进程进行争论。

六、公共部门改革

1．凯特的总结

凯特对公共部门改革的主要做法进行了以下的总结：

（1）生产力——更多的服务和更少的支出。

（2）市场化——运用市场化的机制“铲除官僚制的弊病”。

（3）服务导向——对服务供给有更大的回应性。

（4）分权化——责任下放到基层政府，尤其是联邦系统要下放权力。

（5）政策——提高政策制定和跟踪的能力，包括购买服务和提供服务的分离。

（6）问责——关注产出和结果，而不是过程和结构。

2．公共部门中的典型改革

（1）管理而非行政

公共部门最重要的改革在于公共行政向公共管理的转变。现在要求公共管理者实现结果，并为结果承担个人的责任。具体改变如下：

①管理者现在已介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务，他们负责服务的传输，需要为结果承担责任。他们不再仅仅是单纯的公务员，而更愿意为某一政党服务。

②高层管理摆脱机构的专家型领导，而向管理型领导转变。管理被更多地看成是一种需要自身技能的职能，而不仅仅是专家所独有的专业技能。

（2）领导力

①管理模式需要领导力的原因

管理模式需要领导力，这是区别于传统模式的另一方面的关键变化。严格的官僚模式无法容纳领导力和系统内任何人格驱动的行为，而管理模式不仅承认非正式的、个人行为的存在，还要释放它、运用它为组织盈利。

②贝恩的观点

领导者能动作用的发挥是通过清晰地表达和阐明目的，制定和追求绩效目标，教育、说服、鼓励员工，对各种方案的优化选择以及战略和战术试验实现的。这些不仅是全公开的，而且是非常个性化的。

③管理者的决策

a．决策的制定不是规则的非人情化的应用。

b．决策的目的是获得结果、解决问题。

c．管理者在做出决策的时候应该是一个真正的人，而不是个体。

（3）关注结果

①由于管理者对结果的达成负责，因此组织也必须将焦点集中于结果和测量。传统的公共行政关注过程多于结果，或者至少认为过程本身将产生结果。

②人们期望组织制定绩效指标，并以此为方法，对组织实现其目标的程度进行测量。正式的绩效考核体系已经取代了原先一直存在的非正式方法。绩效监督所包含的内容远远超过绩效指标。

（4）更具战略性的方法

①战略计划和战略管理的应用能够为政府和组织实现目标提供长期观点的考量。

②战略通常被视为私营部门的技术手段之一，经常遭受批评，但是政府不应忽视任何有助于摆脱短视行为的做法。

（5）改善财政管理

政府活动进行问责的一个好的办法就是要求衡量结果。财政管理一直是公共管理改革成功的领域之一，特别是绩效和项目预算制度取代了原有的线性项目预算和会计制度。如今预算责任下移到底层已是常态，在底层，预算已经成为管理任务的一部分。

（6）人员调配的弹性

要求管理者对结果承担个人的责任再一次导致变革。传统的人事行政的做法经常使工作效率低下，人事改革的目的在于通过开发公务员的管理能力提升整体的效率，提高人事行政的灵活性。

（7）竞争和契约主义

基于竞争的需要，政府服务的契约外包一直被视为改革进程中的一个大的举措。如果服务具有“可竞争性”，则应将其推出进行招标。与通过官僚制方式提供产品与服务相比，通过签订合同（有时在政府内部进行）而提供竞争性的产品与服务有助于降低成本。对特殊商品和服务进行招标，是公共管理者实现所需结果的一种可行途径。

（8）与政治官员的关系

①在公共管理模式下，政治官员与管理者之间的关系相对于传统模式中发号施令者与执行命令者的关系更具灵活性。由于政治权威依然存在，管理模式已不是范围狭窄和技术性的了，并且政治官员与管理者之间存在互动。

②公共管理者所需要的重要技能是搞清楚在某种程度上如何成为一个官僚化的政治官员以及如何与政治官员和外部环境进行互动。公共管理者所需的行为不是政党政治，而是可以和人民一起从事政治活动。公共管理承认政府基本的政治特性，公务员与政治官员在互动过程中共事，并由政治官员掌握最终的发言权。

（9）与公众的关系

管理者与公众之间必须存在直接的责任关系，据此要求“顾客中心”，以及对外部集团和个人更具回应力。公共管理现在更加开放地鼓励公民积极参与，也意识到他们的所作所为都依赖于与公众的合作。

3．综述

（1）以上九个改革的要点并不构成一个单一的、不变的模型或者计划。最关键的变化是公共管理者要为所实现的结果承担个人的责任。

（2）以上九个改革是一种趋势，所强调的变化源于之前的实践，它们加在一起构成了传统的公共行政模式和公共管理的根本差异。

七、对管理主义的批判

1．管理主义的经济学基础

管理主义的经济学基础是其招致批评的原因之一。对管理主义经济学基础的批评主要集中在以下两个方面：

（1）第一个批评认为，经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的运用同样是有缺陷的。新古典主义经济学仅仅是经济学的一个分支，即便它在当前居于支配地位，但仍有其他经济学理论主张政府应担当更多的角色，同时从经济学的角度，个体心理学是考虑在内的，包括行为理论。

（2）第二个批评（更常见的一种批评）认为，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效用，但它在政府中的应用则完全是一种拙劣的构想。波利特认为，公共服务比任何普通的消费者模式所允许的内容更为特殊，原因包括：

①公共服务中的提供者（消费者交易模式）要比普通市场中消费者面对的交易模式更复杂。

②公共服务的消费者绝不仅仅是消费者，他们同时也是公民，而这对交易而言则蕴含着特殊的意义。

2．私营部门管理的基础

（1）管理主义对私营企业模式的借鉴是其遭受责难的另一根源。有观点认为，公共部门可能与其他部门大不相同，因而一般的或私营部门的管理模式与公共部门的运作不具有多大的相关性。

（2）私营部门人员任用和预算的弹性长期以来一直令公共部门管理者十分羡慕。虽然在公共部门内部很难确定目标或者测量结果，但是还是需要做出一些尝试。需要注意的是，公共部门只是可以适当地借鉴私营部门的做法，而盲目地全盘接受私营部门的做法必将导致失败。

3．“新泰勒主义”

波利特认为管理主义代表了泰勒的科学管理思想的回归，并将管理主义改革称作“新泰勒主义”。然而，作为泰勒理解的公共部门改革，这是一种误解。实际上，传统的行政模式早在20世纪20年代就曾大量采用泰勒的科学管理方法，比起公共管理而言，泰勒主义与传统的行政模式具有更大的共通点。波利特认为泰勒主义与管理主义的主要特征在于：

（1）它们特别关注控制，而这种控制只有通过某种本质上属于行政的方法才能得以实现，即要以量化方法测定努力的程度。

（2）管理主义虽强调测量，但与泰勒主义运用的方式差别很大。泰勒主义在运用测量时，设置了过程和程序，同时还要测量执行任务的最佳方法并确定其是否被严格遵循。绩效测量应该是关于如何提供与结果有关的信息，而不是确立具体情况应该遵循的程序。另外，公共管理的目标诉求更趋灵活性。

4．政治化

与传统模式强调的中立及非党派的行政理念相背离，公共部门管理改革的内容包括将其“政治化”，并将其直接卷入政党政治。然而，政治化存在两个方面的问题：

（1）那些主张“政治化”的人忽视了公共服务本质上是一个政治工具这一事实。对于传统行政模式的问题特征——公务员不被认为是“政治性的”，人们正在以更为现实的眼光来看待。

（2）政治化有可能会产生一些问题。如果让管理者对其管理结果负责，管理制度最终变得更加政治性和人格化，那么腐败问题可能会重新产生；如果是因为公务员的政治性太强而导致腐败现象滋生，则需重申中立性概念。

5．问责问题

（1）公务员是否要承担管理责任，以及在什么情况下需要承担责任仍然存在疑问。如果公务员承担管理责任，那么这将被视为政治官员的责任转嫁。

（2）管理主义的变革能够保证较大的透明度，这就使得人们可以看到特定项目的实现情况。由于公众能够更好地了解政府的所作所为，这就在实际上改进了责任机制，而更多外部利害关系人的介入，意味着他们的利益得到了更好的考虑。

6．契约外包的困难

（1）使私人市场发挥其优越性，以及使民营化的政府行为产生效率是一件实施起来十分困难的事情，公务员要想变得擅长合同管理需要很多的努力和训练。

（2）威廉森认为，合同外包的任务的交易成本会比把合同保留在内部的交易成本要大。合同外包应当被认为是管理者的另一种工具，现实中不可对其过分依赖。

7．分权

（1）分权意味着通过对小的政策部门设立提供服务的机构来分解大部门，在某种程度上，这是公共部门改革过程中曾经被要求的，是真正的争论点所在。

（2）分权曾用于英国，开始于1988年的“下一步”计划。这项计划报告指出，基本模型是建立一个分离的机构来负责提供服务，通过相关的政策部门制定合同和准合同提供服务。但是，该计划改革的要求与政策目标是相背离的。

（3）霍姆斯和尚德对英国的结构改革提出批评，认为需要对政策进行系统地评估，看其效果如何。分权虽然在一些国家被重视，但其并不是管理主义改革的根本要求。

8．伦理问题

（1）胡德认为，新公共管理“假定公共服务诚实的文化是既定的，它的方案是在很大程度上剔除了传统行政模式用以保证公共服务诚实和中立的制度设施”，变革在多大程度上“可能导致传统价值受到侵蚀尚待进一步检验”。

（2）德利昂和格林认为，一些由管理主义改革而来的结构有助于打击过度的政治腐败，包括“社区主导的政府、竞争性政府、使命驱动的政府，以及结果导向政府，这样的政府是有魄力的、可预期的、分权的”，就像“现代会计和管理信息系统”一样。

（3）在要求改善管理，把系统的设计作为减少腐败的策略，与通过更好的管理主动劝阻以减少腐败的发生之间存在紧张关系。

（4）管理主义可能提供了更大的透明度，由此可以更轻易地发现不道德或腐败问题；同时，对绩效测量的更为重视也可以提高自身行为标准；另外，可以用原有模式的普通伦理标准对管理者进行反复教化。

（5）由于假定政治责任没有发生变化，因此政治官员将为其控制下的组织机构的伦理滑坡承担责任。私营部门也存在不能解决伦理问题的现象，这一事实应当引起公共管理者的警觉。

9．执行与士气问题

（1）管理主义的变革都是从高层开始发动的，而对执行缺乏足够的重视，对员工产生了负面影响。实际上，具体环节的贯彻执行情况可能最终决定改革的成败。

（2）或许改革进程将出现这样一种执行状况：身处其间的人们搞不清楚自己的真正定位。在早期阶段尤其会产生士气问题。现在雇佣的任期和条件可能与私营部门没有什么不同，但是从来没有员工接受它，即使所付出的代价可能是更不愿意将他们的工作认为是一生的事业。

10．总的评价

（1）对管理主义模式的真正检验是将新模式与原有模式的绩效进行比较。政府为公共项目提供的资源少之又少，却又想了解公共利益是否正在以某种快捷、有效的方式得到实现。

（2）战略计划技术可以阐明各个部门所承担的任务；项目预算与权责会计意味着能把有限的资金用在刀刃上；绩效指标可以确定目标实现的程度；人事改革则增加了弹性，使最有能力的人得到奖赏，不称职的人则被解雇。

（3）没有任何一种理论在实践中是完美无缺的，关键在于原有的模式在上述各个方面都表现得不尽如人意。

八、结论

1．管理主义的优势

（1）管理主义的逻辑已经建立并且与政府实际需求相契合，管理主义在行政成本最小的情况下实现了服务提供的最大化，同时明确了公共管理者应该为管理结果负责。

（2）所有的管理主义变革措施通过为决策者提供更多、更好的信息，使得公共目标的实施更有效，更具成本—收益分析的趋势。

2．管理主义的局限性

（1）目前它还是一种公共管理的理论，而不是一般性的管理理论。

（2）一旦改革为人们所接受，它就很难停顿下来。但是，随着管理主义模式实现其提高绩效的承诺，原有模式的精华部分能否继续得以留存，有待进一步考察。