第六章　土地与水资源

6.1　复习笔记

一、土地概述

1．土地的概念与分类

（1）土地的概念

土地是指地球上的陆地和水域以及与之相连的土壤、气候、地貌、岩石、水文、植被等一切自然条件。

（2）土地的分类

土地按不同的分类标准可分为不同的类型，如表6-1所示。

表6-1  土地的分类

2．土地的特性

（1）土地的自然特性

土地的自然特性有四点，如表6-2所示。

表6-2  土地的自然特性

（2）土地的经济特性

土地的经济特性有五点，如表6-3所示。

表6-3  土地的经济特性

3．土地在农业生产中的重要作用

土地是人类进行生产活动必须的物质条件和自然基础。

（1）农业是直接利用植物和动物的生命力和太阳能进行生产的部门，植物生产对土地有特殊的依赖性，必须使用大面积的土地，在广阔的地域上进行。

（2）在农业中，土地不仅是一个立足点和活动场所，并且还以其自身的物理性质、化学性质、生物学性质和气候条件，直接参与农业生产过程，影响着农产品产量和质量。

4．中国土地资源及利用状况

（1）中国土地资源状况

①土地资源总量丰富，但人均占有量低；

中国是世界上土地资源丰富的国家之一。中国地域辽阔，土地类别十分丰富，中国农用地资源相当丰富。由于人口众多，每人平均的土地资源占有量却明显低于世界平均水平及许多国家。

②全国耕地分布不平衡，多数耕地集中在东部沿海季风区；

③土地资源质量不高，后备农用资源贫乏。

a．不易利用的土地比重大

中国山地多，平原少，干旱区与高寒区面积大，难以利用的土地比重大；天然草地多分布在干旱、半干旱地区，水分不足，产草量普遍较少。

b．剩余可被利用的土地比重少

目前中国绝大部分易于耕作的土地已被开垦利用，剩余的宜于耕作的荒地不多。

（2）中国土地利用上存在的问题

①耕地面积大幅度减少；

②土地质量不断下降，土地资源破坏严重。

a．土壤有机质含量下降，污染严重；

b．水土流失严重，耕作层变薄。

③山林乱垦、草原乱垦与荒山大量闲置现象同时并存

有些地方把不应当开垦的山林和草原大量地垦为耕地，水土流失非常严重。大量荒地和荒山长期荒废，得不到开发利用。

5．土地资源合理利用的原则

（1）因地制宜

根据各类土地的特点，正确地选择适宜的土地。这既有利于：

①使多种多样的土地资源得到充分利用，提高土地利用率；

②使有限的土地资源更好地满足社会对土地的需要；

③做到地尽其利，提高土地利用的经济效果。

（2）节约用地

各种用地都要充分考虑当地的资源状况，力求少用土地，尤其要尽可能不占或少占耕地。为了贯彻节约用地的原则，必须做到：

①建立和健全土地管理机构，建立土地档案；

②制定土地利用规划；

③采用法律、行政和经济手段，加强土地管理；

④严格控制各项基本建设用地，杜绝浪费土地的现象。

（3）保护资源

人们在开发利用土地资源的过程中，必须做到：

①不可违背自然规律，只顾向自然界索取；

②要注意保护整治，用地与养地结合，保持各种营养物质投入与产出的转换平衡；

③坚决制止、消除对农业土地资源的污染，以利于建立良性循环的生态系统。

（4）有偿利用

在市场经济条件下，只有对土地实行有偿使用，才能在经济上体现土地的产权关系，才能促使用地单位珍惜和合理利用土地资源，确保节约用地、因地制宜、保护资源三项原则的贯彻。

二、土地集约经营与适度规模经营

1．土地集约经营

（1）土地集约经营的概念、类型及重要意义

①土地集约经营的概念

a．粗放经营是指在技术水平较低的条件下，在一定面积的土地上投入较少的生产资料和活劳动，进行粗耕粗作，广种薄收，主要靠扩大农田面积来增加农产品产量及收入的经营方式。

b．集约经营是指在一定土地面积上投入较多的生产资料和活劳动，应用先进农业技术装备和技术措施，进行精耕细作，主要靠提高土地生产率来增加农产品产量和收入的经营方式。

②土地集约经营的类型

土地集约经营的类型有三种，如表6-4所示。

表6-4  土地集约经营的类型

③土地集约经营的重要意义

农业生产朝集约化方向发展，是由土地面积有限性和土壤肥力可以不断提高的特点决定的。生产力水平的提高，工业的发展和科学技术的不断进步，为实行集约经营有了现实基础。土地集约经营是农业发展的必然趋势。

实行土地集约经营，对我国来说具有更重要的意义：

a．实行土地集约经营，可以弥补我国人均土地资源的严重不足，通过提高土地生产率，不断增加农产品总量，更好地满足社会对农产品日益增长的需要；

b．实行土地集约经营，可以充分发挥我国农业劳动力资源丰富的优势，通过精耕细作等提高土地的产出水平，增加农民收益；

c．实行土地集约经营，通过采用先进的科学技术措施和物质装备，可以促进生物因素与环境因素的协调统一，实现高产稳产，提高质量。

（2）提高中国土地集约经营水平的途径

中国土地集约经营水平的提高，应当从中国的实际状况出发，有区别、有步骤、有重点地进行。在充分利用农业剩余劳动力资源的情况下，通过技术进步，实现技术和资金的集约。

①充分利用丰富的农业劳动力资源，发展劳动密集型产业

中国农业仍存在着大量剩余劳动力,这些剩余劳动力机会成本较低，充分地利用这些农业劳动力资源，大力发展果树、蔬菜、花卉、畜牧等劳动密集型产业，不仅有利于增加农民收入，而且有利于增加和改善农产品供给。

②加大资金投入，提高农业技术装备水平，改善农业生产条件

主要措施有：

a．实行农业机械化、电气化，以及用其他先进农业技术装备武装农业。

b．搞好农业基本建设，包括平整土地、修筑梯田、改良土壤、兴修农田水利设施，建设林场、草地、渔场、农副产品加工厂、仓库、晒场、道路及购置某些农业机器设备等。

③广泛应用现代农业科学技术，进一步提高土地生产率

普遍采用良种，增加使用化肥和有机肥数量，不断提高肥料的质量。用现代技术防治病虫害和杂草，合理密植，改进耕作方法和耕作制度等。

④扩大复种面积，提高复种指数

因地制宜创造条件适当的扩大复种面积，提高复种指数是中国开展土地集约的一条重要途径。

⑤搞好经营管理，提高农民整体素质

主要措施有：

a．对农业产业结构进行战略性调整；

第一，改变以种植业为主的农业生产结构为农、林、牧、渔密切结合的农业结构；

第二，不断提高需要投入较多的劳动、技术、资金等生产要素的经济作物、畜牧业、农产品加工等在生产结构中的比重。

b．逐步实现农业的区域化种植和专业化生产；

c．改革与完善农村经济政策，特别是土地制度，进一步调动农民积极性；

d．改善经营管理，讲究经济效果。

（3）衡量土地集约经营水平及其经济效果的指标

单位土地面积上所摊得的生产资料的价值，是衡量土地经营集约化水平的最主要最准确的指标。在实践中，往往用单位土地面积上所摊得的某些重要生产资料数量作为衡量土地集约经营水平的指标。

衡量土地集约经营经济效果的常用指标有：

①单位耕地（牧地、林地、水面）的产量或产值；

②单位农业用地（包括农、林、牧、海藻用地）的总产值、净产值、纯收入；

③劳动生产率；

④产品成本；

⑤单位投资的产量、产值、纯收入。

这些指标都只是从不同的角度分别说明集约化的经济效果，只有结合起来综合分析，才能全面说明集约化的经济效果及其高低原因，为进一步提高土地集约化水平指出正确方向。

2．土地适度规模经营

（1）土地适度规模经营的概念与重要意义

①土地适度规模经营的概念

土地适度规模经营是指农户（或农业企业）根据农业生产发展的客观要求和社会、经济、技术、自然条件的可能，改变狭小的分散经营，将土地生产要素适当集中使用，从而获得最大经济效益的经营方式。

当某一土地面积的经营能获得最佳经济效益时，这一土地面积即为适度经营规模。

②土地适度规模经营的意义

a．土地适度规模经营的优点

第一，实行土地适度规模经营，有利于更充分合理地利用农业机器设备，采用先进农业科学技术和先进经营管理方法；

第二，有利于提高农业劳动生产率，降低农产品成本；

第三，有利于提高农产品的市场竞争力和农业经济效益。

b．土地适度规模经营的实际意义

中国农业在土地利用上存在土地规模狭小、地块零碎等问题，已导致农产品成本高、竞争力差、规模极不经济，影响了农业现代化的发展。因此，必须采取措施逐步实行土地适度规模经营。

（2）实现土地适度规模经营的途径与措施

根据中国人多地少的国情和农业产业特性，在短期内全面实现土地适度规模经营是不可能的，必须因地制宜，积极慎重，因势利导，创造条件，循序渐进。

①要创造良好的环境条件

a．建立起灵活高效的土地流转机制

应鼓励通过转包、转让、入股等多种形式，使土地使用权向种田能手或其他农业经营单位集中。

b．加快农村劳动力转移步伐

通过大力发展二、三产业，加快城市建设步伐等措施来吸纳大量的农村劳动力，为适度规模经营创造条件。

c．政府的支持与帮助

对实行土地规模经营的各类组织形式，政府有关部门应给予工商、信贷、法律等有关方面的支持与保护，给予信息、技术、基础设施等有关方面的服务与支持。

②不断扩大生产经营项目的规模

a．重视土地向某些生产项目集中

本着充分发挥当地优势的原则，进一步调整农业生产结构与布局，推动农业生产基地建设，使土地向一些生产项目集中。

b．推进农业产业化经营，提高整体规模效益

通过加工企业和销售市场带动种、养、加、贸一体化经营，促进分工、分业和产业、产品结构优化，实现生产经营全程化、效益增值连续性和农业经营质的飞跃。

c．大力抓好农业社会化服务

应尽快建立健全农业社会化服务体系，为农业提供产前、产中、产后的各种服务，从而解决农户一家一户办不了或办不好的事情，使分散的农户达到规模经营的效果。

d．将开发性农业自觉纳入土地适度规模经营运作

农业开发活动需要动用大量的人力、物力，只有按照适度规模的原则进行生产布局和要素配置，才能取得较合理的资源开发利用和保护的效果。

③组织形式应多种多样

发展种田大户，联合办农场，有条件的农村集体经济组织也可以办集体农场，城市的工商企业也可到农村办农场或农业车间。

三、地制度与土地产权

1．土地制度

（1）土地制度的含义与特点

①土地制度的含义

土地制度是指人们在一定的社会经济条件下在土地利用中形成的土地关系的总和，有广义和狭义之分。

a．广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地流转制度、土地金融制度、土地税收制度等内容。

b．狭义的土地制度仅包括土地所有制度与土地使用制度。

②土地制度的特点

a．地位的基础性

在社会处于农业阶段时，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。土地制度在决定国家财富的占有和分配中居于十分重要的地位。

b．构成的复杂性

土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等构成一系列复杂的财产关系与产权体系。

c．各国（或地区）的差异性

土地制度除了受一个国家生产方式与生产力水平的影响外，同时还受土地资源的状况、民族、经济、文化发展等多种因素影响，形成了国与国之间明显的差异性。

（2）土地所有制与土地使用制

①土地所有制

土地所有制是指人们在一定社会制度下拥有土地的经济形式，是一定土地关系的基本制度。它是土地制度的核心，最终要由社会生产力状况来决定。

人类历史上共经历了五种土地所有制：

a．原始公社土地所有制；

b．奴隶主土地所有制；

c．封建地主土地所有制；

d．资本主义土地所有制；

e．社会主义土地所有制。

②土地使用制

土地使用制度是关于土地使用的经济法律关系的总和。在整个土地制度中，土地所有制度决定着土地使用制度。

土地使用制的类型有两种，如表6-5所示。

表6-5  土地使用制的类型

2．土地产权

（1）产权的含义、特征与功能

①产权的含义

产权就是财产权利，它是一组权利，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权等。

②产权的特征

a．明确性

产权主体清晰、资产归属明确是产权的基本性质之一。产权体现的是资产归谁支配、使用这样一组经济、法律关系。

b．排他性

产权关系一经确立，不同利益主体就可以在合法的范围内自主地拥有对资产的归属、占有、使用、收益和处置等各种权益，而不受同一财产上的其他利益主体的随意干扰。

c．有限性

产权有限性是指任何产权都必须有限度。包括：

第一，任何一项权能的行使，都有一个作用空间或作用区域，这个区域必须有界限，而且要明确；

第二，产权是由一组权利构成的，其中任何一项产权的利益都有一个数量限度。

d．可分解性

产权的可分解性是指各项产权可以分属于不同主体的性质。产权的可分解性包括权能的分解和利益的分割。

e．可交易性

产权交易是在产权不同主体之间的转移和让渡。按时限的差异可分为：产权的永久性交易和产权的有限期交易。

f．行为性

产权的运动是依靠主体的行为来驱动的，如果没有主体的行为，就不可能实现产权的利益，只有通过产权行为而获得的利益，才是产权利益。

③产权的功能

a．激励功能

产权关系是整个利益关系的核心和基础。

在经济运行中，各产权当事人的利益如果能够得到产权制度的肯定与维护，产权主体的行为就有了内在动力。产权制度的激励功能是通过利益机制实现的。

b．约束功能

由于产权的责任是与获取利益紧密相连的，当生产经营主体获得明确的产权以后，产权主体就会从利益的角度去关心产权运营效果，关心生产经营活动的效益，从而产生出自我约束的行为机制。

c．协调功能

产权的协调功能是指人们按照自己所拥有的产权的多少对所创造的收益进行分配的功能。

d．资源配置功能

生产要素的合理流动是资源优化配置的基本途径，离不开产权界定、产权转让。产权制度的建立与完善，为生产要素的有效、有序流动创造条件。

（2）土地产权的含义与权能构成

①土地产权的含义

土地产权是指由土地制度界定的关于土地这一财产的一切权利的总和。土地产权包括：a．土地所有权；b．土地占有权；c．土地使用权；d．土地处置权；e．土地收益权等。

土地关系的形成如图6-1所示。

图6-1  土地关系的形成示意图

②土地产权的权能构成

a．土地所有权

土地所有权是土地所有者在法律规定的范围内自由地占有、使用、收益和处理其土地的权利。

包括三层含义：

第一，土地所有者可以自由地使用和处理其所有的土地并有权获得收益；

第二，土地所有权得到法律的确认和保护；

第三，土地所有权在法律范围内行使。

b．土地占有权

土地占有权是依法对土地进行实际支配、控制的权利。土地所有权与占有权可以结合也可以分离。

c．土地使用权

土地使用权是指依法对土地加以利用并取得收益的权利，有狭义和广义之分。

第一，狭义的土地使用权是指依法对土地的实际使用，与土地占有权、土地收益权和土地处分权是并列关系；

第二，广义的土地使用权是独立在土地所有权能之外的含有土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处分权的集合。

d．土地处置权

土地收益权是基于拥有或使用土地所应取得经济收益的权利。包括收获土地生长的农作物，收取地租等。土地收益权是拥有土地产权的最基本目的。

e．土地收益权

土地处置权是指当事人依法处置土地的权利。包括土地的买卖、出租、抵押、入股、馈赠等，通常由土地所有权人行使土地处置权，在某些情况下，也可由土地所有权人授权土地使用者行使部分处置权。

3．中国现行农村土地制度

（1）中国现行土地所有制

①土地的国家所有制

土地的国家所有制是指国家依法对国有土地享有占有、使用、收益和处分的权利。国有土地属于全民所有，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

土地的国家所有制具有以下特点：

a．国家土地所有权主体具有唯一性和统一性

第一，唯一性是指国家以外任何单位和个人，在任何情况下都不能成为国有土地的所有者。

第二，统一性是指只有国务院才能代表国家行使国有土地的所有权，其他任何组织或单位非经国务院授权或者批准，不能作为国家土地所有权的代表行使权利。

b．国有土地所有权的客体具有广泛性

下列土地属于国家所有：

第一，城市市区的土地，但法律规定属于农民集体所有的除外；

第二，城市郊区和农村中由国家依法没收、征用、征收、征购、收归为国有的土地；

第三，国家未确定为集体所有的耕地、林地、草地、荒地、滩涂、水域、沙漠、冰川、岛屿及其他土地。

c．国家土地所有权是通过法律规定将其中占有、使用、收益的权利固定给使用者，而国家仅保留土地的处分权

国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现，一部分由国家通过收取土地使用权有偿使用费来实现。

②土地的集体所有制

集体土地所有权是指农民集体对其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。

农民集体应具备三个条件：

第一，必须有一定的组织形式、组织机构；

第二，应当具有民事主体资格；

第三，集体成员应当为长期生活于该集体内的农业户口村民。

a．村农民集体土地所有权

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”

b．乡（镇）农民集体土地所有权

乡（镇）农民集体所有的土地属于全乡（镇）农民集体所有，一般由乡（镇）办企事业单位使用，也可由乡（镇）内村农民集体或个人使用。

c．村民小组农民集体土地所有权

③土地所有权的行使

土地所有权的行使，是指国家或农民集体依法实现对国有土地和集体土地占有、使用、收益和处分权能的行为。

a．行使土地所有权的方式

国家作为土地所有权人，有权依法占有、使用、收益和处分国有土地，其他任何组织或个人不得妨碍和干涉。

国务院是国有土地所有权的代表，在国有土地的具体经营和管理上，既可以直接行使有关权利，也可以授权地方政府或委托国有公司行使。

农民集体土地所有权受国家法律保护，并在国家法律、法规限定的范围内行使。

b．行使土地所有权应遵循的基本法律要求

十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策是行使土地所有权的基本法律要求。

c．行使土地所有权的限制

第一，禁止买卖或以其他形式非法转让土地；

第二，禁止滥用土地。

（2）中国现行农村土地使用制度

家庭承包经营制度是我国农村土地使用的基本制度。

①定义

家庭承包经营制度是以农村土地所有权与使用权的分离为基础，将农村土地的使用权均分到户，通过劳动努力与获得劳动剩余直接挂钩的形式，形成激励机制，提高农民的生产积极性。

②范围

家庭承包经营包括耕地承包，林地、草地等农村土地资源的承包。

③优点

a．实行家庭承包经营，解决了由于农业劳动成果的最后决定性和难以准确计量的问题，使平时的劳动与最终的劳动成果挂起钩来；

b．适应了农业生产需要灵活决策的特点，使农民的积极性和主动性得到了充分的发挥；

c．由于家庭经营劳动激励多样，不仅将监督成本降低为零，而且家庭的半、辅劳动力都得到了充分利用。

④农民权利

具体表现在农民占有土地，对土地可以直接支配和控制，可以在土地限定的用途内，根据土地的自然性质，享有生产经营决策权、产品处分权和土地收益权，并可根据需要将土地的使用权依法有偿转让。

⑤主要内容

a．土地承包期长期不变；

b．实行“大稳定、小调整”；

c．提倡“增人不增地，减人不减地”；

d．允许农村土地使用权依法有偿转让；

e．有条件的地区实行土地适度规模经营；

f．“四荒”地使用制度，林业用地使用制度；

g．牧草地使用制度，土地承包权的继承制度。

（3）中国现行农村土地利用与管理制度

①土地利用总体规划

a．土地利用规划的定义

土地利用规划是根据经济社会发展总目标，为合理开发利用土地资源，协调分配国民经济各部门用地，保护农业土地资源，妥善安排各项建设工程用地而提出的合理组织土地利用的方案。

b．土地利用规划的总要求

各级人民政府——应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

各级地方人民政府——耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

c．土地利用规划的具体要求

省、自治区、直辖市人民政府——应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

县级人民政府——应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划——应当划分土地利用区,根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

②农村土地开发、整理与复垦制度

a．土地开发

第一，在保护的前提下开发，保护开发者的合法权益；

第二，禁止破坏性开发；

第三，未开发荒地可供单位和个人长期使用。

b．土地整理

第一，政府鼓励土地整理，提高耕地质量；

第二，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

c．土地复垦

第一，按照国家有关规定复垦和缴纳土地复垦费；

第二，复垦的土地应当优先用于农业。

③合理利用土地和保护耕地制度

国家实行基本农田保护制度，严格控制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度，提高土地利用率等。

④农村土地用途管制制度

a．含义

农村土地用途管制，是指国家为保证农业土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划，划定农业土地用途区，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地的制度。

b．总方针

我国的土地用途管制政策总方针是：强化土地利用总体规划在土地用途管制中的地位和作用；严格实行农用地转用用途管制；规范建设用地审批管理。

⑤农村土地征用制度

农用地征用是国家依照法律规定的条件，将农村集体经济组织所有的土地收归国有，以满足国家企事业单位及发展公益事业需要。

国家征用农用地实行审批和登记制度，国家征地实行补偿和安置补助制度。

四、农村土地承包经营权及其流转

1．农村土地承包经营权

（1）农村土地承包经营权的含义

农村土地承包经营权是在我国农村土地集体所有的情况下，农村土地所有权和经营权发生分离以后所产生的一种特殊权利，是有关农村土地承包经营主体及其权利义务关系等一系列规定。

（2）农村土地承包经营主体及其权利义务

①土地承包经营主体

a．土地承包方

土地承包方有两类：本集体经济组织的农户；本集体经济组织农户以外的经营主体。

b．土地发包方

第一，农民集体所有土地的发包方

按照谁所有谁发包的原则，应当由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。即使由集体经济组织或者村民委员会代为发包的，并不改变所有权关系。

第二，国家所有依法由农民集体使用的农村土地的发包方

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

②主体的权利义务

a．发包方享受的权利

发包方享受的权利包括：

第一，发包农村土地的权利；

第二，监督承包方的权利；

第三，制止承包方损害承包地和农业资源行为的权利；

第四，法律、行政法规规定的其他权利。

b．发包方承担的义务

发包方承担的义务包括：

第一，维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；

第二，尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；

第三，依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；

第四，执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；

第五，法律、行政法规规定的其他义务。

c．承包方享受的权利

承包方享受的权利包括：

第一，对承包地的使用权；

第二，对承包地收益的获取权；

第三，生产经营自主权和产品处置权；

第四，土地承包经营权的流转权、补偿权；

第五，法律、行政法规规定的其他权利。

d．承包方承担的义务

承包方承担的义务包括：

第一，维持土地的农业用途，不得用于非农建设；

第二，依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；

第三，法律、行政法规规定的其他义务。

2．农村土地承包的原则和承包经营权的保护

（1）承包的原则

①承包权利平等

在按照国家法律和地方人民政府有关土地承包政策的规定统一组织承包时，集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，不得因性别、宗族、宗教信仰的不同受到歧视或不平等待遇。

②民主协商、公平合理

家庭承包必须尊重集体经济组织成员的意愿，充分发扬民主，广泛协商，做到公平合理，保护每一个成员的利益。

③承包方案应当经大部分成员同意

分别经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。

④承包程序合法

公正、合法的承包程序是承包工作顺利进行的一项重要保证，承包过程应当符合法律规定的程序，不得随意简化、改变法定程序。

（2）土地承包经营权的保护

①承包地收回的规定

a．承包地收回的总体原则

承包地的收回，是指发包方依法收回承包方依法承包的农村土地，并对承包方在承包地上的投入给予相应补偿的行为。法律规定在承包期内，发包方不得收回承包地。

b．承包方迁入城镇或者城市的处理方式

第一，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。

第二，承包方全家迁入设区的市的，须交回土地，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

c．承包方的投入补偿权

在承包方依法交回承包地或者发包方依法收回承包地时，对承包方在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予相应的补偿，承包方也有权获得相应的补偿。

②承包地调整的规定

a．承包地调整的原则

承包地的调整，是指在承包期内依法变更承包方承包的农村土地的行为。

在承包期内，发包方不得调整承包地。当遇到自然灾害严重损毁承包地，有可能导致承包方的承包地无法再进行生产时除外。

b．不同承包地的调整

第一，机动地是指发包方在发包土地时，预先留出的不作为承包地的土地。

《农村土地承包法》第六十三条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5％；不足5％的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”

第二，依法开垦的土地则是指通过开垦未利用地如开垦荒地而增加的土地。

第三，承包方依法、自愿交回的土地，是指《农村土地承包法》二十六条和二十九条规定的由于户口迁移原因承包方自愿交回或者是发包方依法收回的土地。

集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、承包方依法或自愿交回的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。

c．承包地交回的处理方式

在承包期内，承包方对承包地享有承包经营权，也享有放弃的权利。承包方交回承包地必须提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内不得再要求承包土地。如果发包方认为必要，发包方还可以将土地发包给放弃土地经营权的农户。

d．妇女在承包地收回过程中权利的规定

丈夫家所在的村也应尽量解决嫁入妇女的土地承包问题。如果村集体没有机动地或者其他剩余耕地分配给嫁入妇女，则根据“增人不增地、减人不减地”的原则，妇女原居住地不得收回其原承包地。

妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

e．承包权和承包收益的继承

第一，对于耕地和草地，承包家庭中的成员某个或部分死亡的，土地继续由其家庭其他成员承包经营；

第二，家庭成员全部死亡的，土地承包经营合同中止，土地由发包方收回。承包人应得的承包收益，按照承包法的规定由继承人继承。

第三，对于林地，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

3．农村土地承包经营权的流转

（1）农村土地承包经营权流转的方式

①土地承包经营权转包

土地承包经营权转包是指在承包期内，承包方把自己承包的土地，在约定的期限内全部或部分转给本集体经济组织内部的其他农户耕种。土地承包经营权转包并不变更原土地承包合同。

②土地承包经营权出租

土地承包经营权出租是指承包方将自己承包期内承包的土地，在一定期限内全部或部分租赁给本集体经济组织成员或者本集体经济组织以外的单位和个人，并收取租金的行为。

③土地承包经营权互换

土地承包经营权互换是指土地承包方将自己的土地承包经营权交给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。土地承包经营权互换表现为互换双方当事人依法承包的承包地。

④土地承包经营权转让

土地承包经营权转让是指在承包期内，土地承包经营权人将其依法享有的土地承包经营权依法以一定的方式和条件转移给他人的行为。

⑤土地承包经营权入股

入股是指允许农户以土地承包经营权入股，从事农业股份合作经营。

⑥土地承包经营权托管

托管是指承包农户将承包的土地在一定时期内委托其他农户或者社会化服务组织代为经营管理，委托方向受委托方支付一定的费用，原土地承包关系和收益权不变。

⑦土地承包经营权反租倒包

反租倒包是指集体或单位、个人以一定的租金将农户承包地土地租赁后，经过投资开发或者改善生产条件后，再重新发包给单位或农户经营。反租倒包原承包方出租的只是其承包土地使用权，而承包权不变。

（2）土地承包经营权流转的原则

①平等、自愿、有偿原则

土地承包经营权的转让方和受让方之间是平等的民事主体交易关系，在法律地位上是平等的。

土地承包经营权的流转必须出于双方当事人完全自愿，流转方不得强迫受流转方接受土地承包经营权流转，受流转方也不得强迫流转方必须将土地承包经营权流转。

土地承包经营权流转时，农户应当获得一定的报酬。

②土地所有权性质和土地用途维持原则

在土地承包经营权流转的情况下，土地的所有权性质不因为土地承包经营权的流转而发生改变。

承包地的用途仅限于农业，土地承包经营权流转后，不能擅自改变土地的农业用途，也不得将承包地用于非农建设。

③土地承包经营权流转期限受限制原则

土地承包经营权流转的期限，不能超过承包合同尚未履行的剩余时间。

④受让方资格限制原则

法律规定受让方必须具有农业生产的能力。

⑤优先原则

土地承包经营权流转过程中，本集体经济组织成员享有土地流转的优先权。

（3）土地承包经营权流转的主体及其权利

①土地承包经营权流转主体

土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

②发包方不得侵害承包方的土地承包经营权

a．承包期内，发包方不得单方面解除承包合同；

b．不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权；

c．不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；

d．不得将承包地收回抵顶欠款。

③承包方有权获得流转收益

土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。

五、水资源的合理配置与利用

1．水资源的概念与经济学特性

（1）水资源的概念

①水资源的定义

水资源是指对一个国家或地区来说具有经济利用价值并可以不断更新的那部分淡水量，包括地表水、土壤水和地下水。

②水资源对农业的作用

水是农业的命脉。水既是农业生物生理组成的不可缺少的物质，又是参与农业生产中物质和能量转化的重要因素，而且还对包括地貌、植被、土壤等自然地理环境的形成具有决定性的影响，以至制约着农业布局、农业生产结构及生产发展方向。

（2）水资源的经济学特性

①水资源通过降雨、降雪等方式可以自然循环补充

水在消耗后，只要该地区的水文、地质、大气状况不变，水资源的总存量尽管随时间有波动，但不会枯竭，水资源可以自然补充重复利用，其经济收益可以随时间坐标无限延续。

②水资源利用不能通过人工提炼在体积上或经济价值上得到浓缩

对水的利用只能是其自然状态，体积上不能够浓缩，经过加工的饮用水虽然经济价值有所提高，但却非常有限，因此运输成本就相对较高。

③水资源既是生产对象的主体，又是生产对象的载体或媒体

水资源不仅是生产对象的主体，如自来水、矿泉水的生产，而且还是生产的载体或媒体，如动植物生产、水能、航运等。

④人类对水资源循环上不能实施有效的人工控制

由于水自然循环的不规则性，往往在一定时间和空间范围内形成自然供给不足或过量，造成干旱或洪涝灾害，人类不能对其实行完全有效的控制。

⑤水资源的自然供给无弹性，需求呈刚性

水资源的自然供给与市场需求及价格无关，不随人们的主观意志而转移。然而人类生存离不开水，人类所食用的动植物都依赖水而生存。水资源的这一特性要求人口数量、经济规模和农业生产必须考虑水的可供性，否则过大的无弹性需求会导致整个经济系统的崩溃。

2．中国水资源状况及利用上存在的问题

（1）中国水资源状况

中国幅员辽阔，大部分地区受季风环境影响，水资源分布很不平衡。

①从时间上看，降水季节差异很大；

②从空间分布看，各地降水量差距很大。

水资源分布与土地、耕地的分布很不协调。

（2）中国水资源利用上存在的问题

①浪费惊人

许多人对水资源短缺问题认识不足，珍惜不够，浪费严重，导致水资源的供需矛盾越来越大。

②水利建设基础薄弱，抗灾能力差

由于投入不足，急需的水利工程无力兴建，原有水利设施已开始老化，相当数量的水利工程管理不善，有的水利设施遭到破坏，水利设施抗灾能力下降，常常发生旱涝灾害。

③地下水开采过度

全国特别是北方地区旱灾发生的多而重，同时工业与城市建设的加快和人口的大量增长，对水的需求量急剧增加，为此大量超采地下水，造成地下水位迅速下降，一些地方出现了地表下沉、下游河水断流、海水倒灌等严重问题。

④水域环境污染严重

各项生产和生活污水数量巨大，而且大部分未经处理就直接排放，使地表水、城镇工矿附近的地下水和大片农田受到污染。

⑤水资源利用不充分，保护不得力

水资源的开发利用普遍存在重建（开发）轻管，重用轻管，重新（上项目）轻配等现象，使得水资源利用不充分，保护不得力。突出表现在管理体制不完善，法规、制度不健全，多龙治水，政出多门的问题一直难以解决，地区间、部门间、上下游间、工农业间、城乡间互争水资源的矛盾日趋尖锐，可用的水资源在不断减少。

3．水资源的合理配置与利用

（1）建立水资源配置和利用的市场机制

水资源既然是一种重要的经济资源，应该在水资源配置和利用过程中让市场机制发挥基础性的作用。

①农村生活用水

自我抽取地下水或担取河水，水的市场无法建立。

②农业用水

采集天然降水，这就形不成市场，还需政府相关支持；农民抽取地下水和河水，这些水属于公共资源，也不能够形成市场，但可考虑通过政府收取水费的办法，来调节农业上的用水量。

③节约农业用水策略

a．按用水量来收费；

b．有些农民的灌溉用水来自于灌区供水，就要让农民承担部分供水成本；

c．收获的水费应用于补贴节水灌溉的设施和设备，从而使节水农业变为现实。

（2）建立水资源配置和利用的利益调节或补偿机制

中国水资源在地区和季节的分布上都表现为严重的不均，要充分地利用水资源，就要对水资源进行拦蓄和输送,水资源的跨流域或跨地区调配是符合效益原则,有利于经济发展。建立水资源重新配置的利益调节或补偿机制，有利于实现农业的可持续发展。

（3）建立水资源配置和利用的国家宏观调控机制

水资源是一种典型的公共资源,单纯的市场机制可能会造成水资源配置的失灵。国家必须进行适度的宏观调控，以促使用水单位节约用水和水资源的均衡利用。只有政府和公共财力才有可能满足水利工程建设的要求。

（4）建立水资源配置和利用的技术创新和推广机制

①如果农业节水技术能够形成有形的商品，则市场力量会推动这类技术的进步。这类技术进步多触角，多方位、反应快、周期短，效益好；

②如果农业节水技术不能够形成有形的商品，农业节水技术就难以商品化，则推动这类技术进步的力量将主要来自于政府。这类技术进步是非市场经济的产物，往往反应慢，时间滞后，周期长，科研投资不能直接收回，但社会效益或生态效益较大。