一、民事送达制度运行现状的个案考察[1]

我们选择中部某省的一个中级法院作为实证考察样本，以深入探究民事送达制度的运行现状。这主要是考虑到，中级法院在我国的四级法院中，属于司法活动比较全面的一级，同时兼有承上启下的地位和功能。因为实行二审终审制，基层法院立案受理的案件，均有可能到中级法院进行二审；而一些标的额较大，或者案情复杂、疑难的案件直接由中级法院进行一审，在送达制度运行中所产生的各种现象，几乎均可以被中级法院所涵盖。除此之外，作为样本法院所在地的经济发展水平，在全国居中等水平，依照著名经济学家钱纳里的结构性指标判断，该市经济已进入工业化初期和中期的临界点，因而在全国具有较强的典型性。[2]我们在实证调研中，以该院2005年度受理的案件为考察对象，依照受理案件数量10%的比例（案件数量10%不足1件的以1件计），同时兼顾各种类型案件（少量调整）的原则，从该院2005年度已结案件中抽取案件作为调查研究的样本，希冀能以点带面地真实反映出民事送达制度在该院的运行现状。我们根据上述原则，从三个民事审判庭中每庭各抽取一审案件10件与二审案件20件；从审判监督庭抽取依照一审程序再审的民事再审案件1件和依照二审程序再审的民事再审案件12件，以上共103件案件作为调查研究的样本。[3]另外，我们走访了上述案件的承办法官与书记员（该院的民事送达工作均由承办法官与书记员完成）。我们对抽取的103件案件样本，对其具体的送达实施情况进行了认真的统计，发现在这103件案件中，除转交送达以外其他5种法定送达方式均有使用，总计送达次数为1685次，平均每案送达16次（见表4—1）。以下是就6种法定送达方式，我们进行实证考察和分析的具体情况：[4]

（一）关于直接送达

1.样本分析反映的主要问题：直接送达演变为“电话领受”

根据对所抽取案件样本的分析，直接送达方式的使用在该院最为普遍，直接送达在所使用的送达方式中所占的比例为88.8%。我们对此经过进一步分析后又发现，该院的直接送达主要通过以下三种方式进行：第一，法院到受送达人住所（地）将诉讼文书送交受送达人。[5]此种情况在抽取的样本案件中为226次（其中包括财产保全中向有关单位送达82次[6]），占直接送达次数比例的15%，占总送达次数比例的13%。第二，法院主动打电话通知受送达人来法院领取诉讼文书。[7]第三，受送达人要求法院电话通知其来法院领取诉讼文书或者主动到法院领取诉讼文书。因为第二种方式与第三种方式的表现形式相同，所以在样本案件中无法区分这两种送达方式分别有多少次，只能统计出二者共计1270次，占直接送达次数比例的85%，占总送达次数比例的75%（见表4—2）。通过对样本案件中送达人的走访，都反映第二种方式占绝大多数，第三种方式的数量少之又少。

2.直接送达变“电话领受”的原因分析

之所以法院直接送达能以“电话领受”的方式进行，其主观原因有：第一，由于法院握有利益予夺的权力，受送达人大多慑于法院的权威不得不来领取；第二，法院送达人基于优势地位，将本应自己亲自履行的法定职责转嫁给了受送达人；第三，部分受送达人不希望法院工作人员登门，要求法院电话通知其去法院领取诉讼文书；第四，当事人期冀通过受领的方式，与法官或者案件承办人员进行初步沟通。法院电话通知受送达人来法院领受诉讼文书当然也有其客观原因，主要为：第一，人事矛盾比较突出。该院2004年、2005年和2006年在编工作人员均为143人，其中三个民庭和审判监督庭的工作人员一直是38人[8]，工作人员没有增长。该院2004年民事案件（含民事一审案件、民事二审案件和民事再审案件）共收案824件，2005年共收案1044件，增幅26.7%；2004年民事案件（含民事一审案件、民事二审案件和民事再审案件）共结案653件，2005年共结案779件，增幅19.3%。[9]所以，在法院案件数量较大幅度递增，然而审判人员数量不变的情况下，该院人事矛盾日益突出。在上述情况下，送达人自然会选择最省时省力的方式来完成送达工作，而电话通知受送达人来法院领取诉讼文书无疑是其首选；第二，送达经费不能足额保障。尽管该院诉讼费全部缴入该市非税收入征收管理局，形式上是收支两条线，然而在实际运行中基本上还是以收定支，多收多拨，少收少拨，办案经费不能充分保障，法院在支出方面就能省则省；第三，部分受送达人既没有固定住所，又没有指定代收人，囿于送达方式的局限性，只好电话通知其来法院领受诉讼文书。

3.直接送达变“电话领受”的法律后果

尽管该院广泛使用电话通知领受诉讼文书，然而这在形式上是非正式的，严格意义上来说不能称之为直接送达，不属于法定的送达方式，因此其操作起来必然存在诸如受送达人可以不接受电话通知领受诉讼文书这种送达方式等问题，具体表现在：其一，不按约定时间来法院，拖延来法院的时间；其二，来法院后，不接受诉讼文书，或者接受诉讼文书后，不签字盖章；其三，不来法院。因为与法定送达方式相比，受送达人不会因为上述行为而产生相应的法律后果，所以送达人在遇到诸如此类的情况时，其处理起来往往显得很被动：第一，拖延来法院的时间会影响后续诉讼行为的进行以及审理期限，为了使被拖延的送达行为符合法律规定的时间要求，送达人有时还要求受送达人倒签日期；第二，对于来法院后不接受诉讼文书或者不签字盖章的，送达人又因为不符合留置送达的地点要求，不能适用留置送达，只能再换用其他的法定送达方式进行送达，但是审理期限已经无可挽回的被耽误了。第三，受送达人不来法院，法院只好换用其他方式去送达。遇到第二种和第三种情况，常常徒增诉讼运行成本，又有损法院权威。第一种情况的倒签日期与造假无异，严重损害法院威严。除此之外，非经当事人申请或者同意而直接采用电话通知领受诉讼文书，除了不符合法律形式要件以外，其在法理上也颇受到质疑——法院将自己送达的义务变相强制转嫁给受送达人，变成了不伦不类的“传唤送达”，增加了受送达人的负担。

（二）关于邮寄送达

1.样本分析反映的主要问题：法院专递没有成为主流的邮寄送达方式

如前所述，邮寄送达在所抽取的样本案件中共计使用99次，占总送达次数比例的5.9%。该院的邮寄送达主要通过普通特快专递、挂号信和法院专递形式进行。其中使用普通特快专递送达22次；使用挂号信送达40次；使用法院专递送达37次（见表4—3）。这里需要说明的是，一部分邮寄送达由于法院在入卷的送达回证上没有注明是否通过邮寄送达，所以这部分邮寄送达没有被统计在邮寄送达次数中。

2.法院专递没有成为主流邮寄送达方式的原因分析

在2001年以前，该院邮寄送达基本上采用挂号信。2001年，该院决定借鉴其他法院送达的经验，采用法院专递进行送达。经与邮政机构谈判，对于一份附回执的法院专递，该院须付费18元。法院专递送达施行以后，很快就收到了立竿见影的效果：送达效率明显提高；受送达人通常不再被电话通知来法院领取诉讼文书，减少了诉累，对此好评不断。但在施行近两年以后，法院专递这一送达形式在该院逐渐销声匿迹，邮寄送达又恢复到以挂号信为主，偶尔也用普通特快专递。导致这一局面产生的原因，主要有四个方面：第一，法院专递送达仅仅是该院的创新之举，其效力颇受质疑，尤其是在视为送达的情况下，其程序的正当性受到很大挑战；第二，送达不到位、不及时，影响案件审理。一方面，由于当事人或当事人的近亲属不愿签收，又不能适用留置送达，导致无法送达。另一方面，由于邮政机构规章制度及其工作人员素质的原因，不少法院专递未被妥投，大量回执被拖延送回；第三，送达成本渐难支撑。与传统的2元一封的挂号信相比，法院专递的邮寄成本高出了8倍。采用法院专递送达这一方式，法院每月需支付数千元的法院专递费，全部要从该院的办公经费中支出，并且还因为案件不断增多等因素而不断增加，大大超出了该院决策者的预料，送达成本难以承受；第四，相比普通国内特快专递收费，法院专递成本高、收费低，邮政机构办理法院专递业务的积极性不高。

2005年1月1日，最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（以下简称《法院专递规定》）施行。此时，该院又开始和全国各地法院一起，以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书，不过使用的比例仍然不高。究其原因，主要有以下几个方面：第一，法院专递相对于挂号信费用太高。《法院专递规定》施行后，该市邮政局依照国家邮政局的规定对跨区域的每份法院专递收费40元，区域内的每份法院专递收费20元。这致使法院专递的费用是挂号信的10至20倍！而该院并没有因此专门核拨专递费用，专递费用需要从各业务庭室的办案经费中扣除，这就意味着法院专递用得越多，成本越高，经费留存就越少。基于趋利性的选择，送达人肯定倾向于尽量少用法院专递这种送达方式，或者想方设法转嫁办案成本；第二，虽然邮政机构对法院专递的收费金额已有较大幅度的提高，但是其提供的服务质量并未见到明显提升，仍然存在前述未依照《法院专递规定》被妥投、法院专递回执被拖延送回甚至不送回的现象；第三，虽然《法院专递规定》规定：人民法院直接送达诉讼文书有困难的，可以交由国家邮政机构以法院专递方式邮寄送达。然而结合当时《民事诉讼法》和《民事诉讼法适用意见》的规定，挂号信和法院专递都是邮寄送达的可选择方式。

（三）关于留置送达

探讨留置送达，受送达人拒绝接受法院直接送达而造成留置送达的原因，很有必要首先弄清。究其原因，我们认为主要有二：其一，受送达人出于对法律的无知，对诉讼程序的不甚了解，或者认为法院送达诉讼文书是找自己的麻烦，有损自己的声誉，通常对送达人产生抵触和对立情绪，或者认为签收就是“签字画押”，由此产生的不利后果会殃及自身，避之唯恐不及，因而拒绝接受法院的直接送达；其二，受送达人是义务方时，其为了逃避法律责任，拒绝接受法院的直接送达，以期达到拖延履行义务或者不履行义务的目的。

1.样本分析反映的主要问题：法院被拓展为留置地点与见证人制度形同虚设

从抽取的103件案件样本来看，留置送达被适用41次，占总送达次数比例的2.4%。该院的41次留置送达，按照诉讼文书的留置地点不同，又分为两种情况，即将诉讼文书留置在受送达人住所（地）的留置送达与将诉讼文书留置在法院的留置送达。其中，前者有32次，占78%；后者有9次，占22%（见表4—4）。这里需要特别指出的是：样本案件中的41次留置送达，没有一次有见证人签字盖章，也没有一次有关于邀请见证人协助送达的记录，换句话说，留置送达邀请见证人见证的情况为零！

2.法院被拓展为留置地点的原因

将诉讼文书留置在法院，尽管从严格意义上说，既不属于留置送达，也不属于其他法定送达方式，然而在该院这种送达方式仍然不是个别情况。我们从该院电话通知受送达人来法院领取诉讼文书占总送达次数75%中，就能够看到这种送达方式存在的基础。诉讼文书被留置送达在法院的，基本上都是受送达人到法院后发现通知领受的诉讼文书对自己不利或者可能对自己不利，因而拒绝领受诉讼文书或者领受以后拒绝在送达回证上签收。也有个别受送达人仅仅是法律意识淡薄，对并不会给自己产生不利后果的诉讼文书也不签收。不过没有例外的是，受送达人均知道了诉讼文书的主要内容。

法官和书记员将诉讼文书留置送达在法院，绝大多数都知道法律要求留置送达的地点应当是受送达人的住所，但是由于将诉讼文书留置在受送达人住所屡屡失败以后，不得已而“擅自”扩大留置地点，当然如此做法也包括送达人主观上图省事的原因。不过在我们看来，有些情况确实是因客观条件，而实在没办法留置在受送达人的住所。作为送达人的法官和书记员在有关留置送达地点的确定问题上，大都存在以下疑惑：第一，作为自然人的受送达人白天上班，晚上不回住所，以此躲避送达，又该如何留置送达？第二，受送达人有时出于种种原因不让送达人进门，更不会让送达人将诉讼文书留置在自己的住所；第三，作为自然人的受送达人若居无定所，或者长期住院，其住所又长期无人，其拒绝接受法院直接送达后，送达人若仍拘泥于留置送达的地点只能是受送达人的住所，那岂不是只能公告送达了？第四，若受送达人是已经没有住所地的法人或者其他组织，可否对其法定代表人或者负责人留置送达？

3.见证人制度难以执行的原因

法官和书记员作为送达人，绝大多数都知道留置送达需要邀请见证人见证这一法定要求。司法实践中之所以无见证人见证，同样是由于在寻找见证人协助送达的过程中，因屡屡碰壁而对见证人制度丧失了信心，认为见证人制度不可行，而不得已“擅自”省略了邀请见证人到场见证的程序。当然，如此做也包括送达人主观上图省事的原因，但我们认为最主要的还是客观原因。同时，见证人制度本身在体例上的不严谨以及存有的部分漏洞，如：最高人民法院在制定《民事诉讼法适用意见》时，尽管已经考虑到有关基层组织或所在单位代表及其他见证人在履行见证义务后不愿在送达回证上签名或盖章的情况，但没有考虑到其不愿履行见证义务的情况，以致在当送达人遇到有关基层组织或所在单位代表及其他见证人不愿履行见证义务时，就无法可依了，导致在司法实践中常常难以按照法律规定的形式要件适用留置送达。除此之外，在寻找见证人协助送达的过程中，送达人还普遍遇到了以下困难：首先，村委会、居委会等基层组织以及受送达人单位的办公场所不易找到，特别是在山区农村，居住分散，受送达人一旦拒收，送达人有可能要往返几十里山路才能找到当地村委会等基层组织；其次，找到相关基层组织和单位的办公场所以后，不一定有工作人员办公；再次，即使找到了有关工作人员，这些人员也基于怕得罪受送达人而不愿见证；最后，即便工作人员去了见证现场，受送达人也可能早已离开住所，或者即使受送达人还在，工作人员也通常不愿签名证实。当时适用的最高人民法院《民事诉讼法适用意见》第82条规定的“其他见证人”同样不容易操作。现实中负有法定义务的基层组织和有关单位都对见证义务予以推托，更何况是没有法定义务的“其他见证人”？对此，送达人通常感到很无奈，法院的权威与法律的尊严因此严重受损！

（四）关于公告送达

1.样本分析反映的主要问题：公告送达适用的泛滥与随意性

从所抽取的103件样本案件来看，公告送达被使用了30次，占总送达次数比例的1.8%。根据当时《民事诉讼法适用意见》第88条规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。”对此，理论界和司法实务界存有两种理解：一种认为公告送达的形式有两种，即在法院公告栏与受送达人原住所地张贴公告、在报纸上刊登公告；另一种认为公告送达的形式有三种，即在法院公告栏张贴公告、在受送达人原住所地张贴公告、在报纸上刊登公告。该院出于效率的考虑，普遍采用了第二种解释，即公告送达有三种形式。从样本案件所使用的30次公告送达来看，在法院公告栏张贴公告（不含同时在受送达人原住所地张贴公告的）的有17次，占57%；在受送达人原住所地张贴公告的有3次（均同时在法院公告栏张贴公告），占10%；在报纸上刊登公告的有10次，占33%（见表4—5）。对于3次同时在法院公告栏和受送达人原住所地张贴了公告的情形，我们分别走访了其送达人，其中1次的送达人认为：因为在受送达人原住所地张贴公告后，再在法院的公告栏内张贴公告并不费事，所以随手也张贴了；另2次的送达人认为：公告送达只有两种具体形式，在法院的公告栏内张贴公告和在受送达人原住所地张贴公告必须同时进行方为其中一种形式。

根据样本案件的有关记载，该院的公告送达还存在这样一个问题：即按照当时生效的1991年《民事诉讼法》第84条第2款的规定：“公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”而样本案件中的30次公告送达只有16次在案卷中记明了原因或经过，占公告送达次数比例的53%，其中仅由一人作出说明的又占了14次，并且绝大多数也都没有记明经过而只是记明了原因（见表4—6）。

这表明，法院在进行公告送达时，在形式上并没有严格按照《民事诉讼法》的规定执行，至少存在较大的随意性。这主要体现在两个方面：其一，是否启用公告送达形式存在随意性。如何判断下落不明？如何视为穷尽了其他送达方式？这些通常依据法官个人的判断，没有明确的标准。受送达人是不是真的下落不明？是否真的无法用其他方式送达？这些都很难在案卷中找到合理的依据。其二，采用何种公告送达方式存在随意性。究竟是采用在法院公告栏和当事人原住所地公告？还是在媒体上公告？这些都缺乏明确的标准和操作规程，全部由法官个人主观判断，且通常流于形式，以致难以有效发挥在诉讼程序上作为维护当事人知情权的最后一道防线的公告送达的积极作用。特别是在适用报纸公告方面，公告送达形式化的特征就更为明显，究其原因还在于事实上指定媒体的存在。

2.指定公告媒体的事实存在对公告送达价值实现的限制

法律尽管没有规定应该在何种报纸上刊登公告，但从该院的情况来看，最初该院全部将所有需要登报的公告均刊登在由法院主办的某报上，据称这是法院内部的规定。由于刊发媒体的预先指定，形成了事实上的垄断，不仅导致其收费较高，而且服务也差，加上该报发行对象、发行范围和发行数量的局限性，很难保证公告送达的实效性。作为法院主办的专业报和机关报，与为民众所喜闻乐见的主流媒体和地方强势媒体，在传播影响上显然很难相提并论。虽然在一定程度上，该报成为了法院发布公告送达的专门媒体，然而受限于其较窄的传播能力，实际上很难让当事人知晓公告的内容，除了强化公告送达的拟制作用和形式化特征，难以产生实际意义。后来由于有利可图，一些其他报刊也主动加入了这一领域的竞争，虽然普遍的服务更好和收费更低，不过其所占份额仍然相当小，这主要是因为指定媒体的强势存在。而法院选择何种报刊，基本上不会考虑受送达人是否可能为该报刊的发行对象或者是否可为该报的传播影响所辐射等因素，似乎只有收费和服务因素可作衡量，形式化的倾向非常明显。

3.公告送达被滥用的法律后果

在司法实践中，公告送达的合法性审查通常被忽视，这主要是因为适用公告送达审理的案件几乎均是缺席审理，受送达人往往不参与诉讼，更不会去查阅案卷，法院对其权利的保护也就难免变得懈怠。虽然在该院的样本案件中，未发现公告送达的受送达人申诉公告送达程序不合法的情况，不过，对于一些媒体所报道的，有些人利用配偶外出打工期间或者出国不在家，隐瞒主要事实，向法院起诉离婚，法院公告送达传票等诉讼文书，最终判决离婚，以致配偶利益受到损害的情况，客观上还是存在的。

（五）关于委托送达

在抽取的103件样本案件中，委托送达被使用了19次，占总送达次数比例的1.1%。这19次委托送达，无一例外的均是委托该院所辖的基层法院送达维持原判的判决书。没有一次委托送达维持原判的判决书以外的诉讼文书，也没有一次委托外地法院送达。之所以出现这种情况，主要有以下两点原因：第一，受托法院审判任务繁重，人员、经费紧缺；第二，法律对委托送达仅作了原则性的规定，没有期限限制，更没有规定法律后果。上述两个原因，致使受托法院常常怠于履行受托的送达义务，有时拖延送达；有时送达后，迟迟不将送达回证寄回，甚至有时还不予理睬，委托法院只得再通过其他方式送达。这样常常导致案件的延期审结或超期审结。所以，即使是一些适用委托送达更具效率、成本也明显较低的案件，该院往往也不把委托送达作为首选项。对于所辖地区的基层法院，常常也只委托送达基层法院比较满意的维持原判的判决书。

（六）关于转交送达

转交送达在103件样本案件中，一次也没有被适用过。通过调查走访，我们发现，没有适用的原因并非在于实践中没有适用转交送达的必要或没有出现、很少出现使用转交送达的情形，而是出于与委托送达难以适用几乎同样的原因——法律规定得过于原则，没有转交期限限制，更没有规定法律后果，担心代为转交的机关怠于履行转交送达义务，导致诉讼期间延长。所以一般情况下，即便遇到了需转交送达的情形，送达人常常还是会直接到代为转交的机关，想方设法进行直接送达。

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注释

[1] 需特别说明的是，由于本章考察的是2005年的法院样本，因此关于样本反映的问题及原因的分析均以当时生效的法律和司法解释为依据来展开。

[2] 该市现辖2个县级市、4个县（含一个国家级贫困县）、3个城市区和一个经济技术开发区、一个风景区、一个行政管理区，总面积1.5万平方公里，总人口530万，其中市区面积824平方公里，城市人口95万，综合经济实力仅次于省会，居该省第二位，在长江沿岸五省十地级市中名列第三。

[3] 抽取的案件样本中未包括民事执行案件。

[4] 需要说明的是，该中级法院对其中一些送达方式已进行了一定改革，此处所述已包含这些改革，而这些改革实际上也已为其他法院所采取。

[5] 此种方式表现为：送达回证的“送达地点”栏中填写的为受送达人住所（地）或者“该公司”、“该厂”、“该行”、“该局”等。

[6] 这82次也是样本案件中向财产保全中有关单位送达诉讼文书的全部次数。换句话说，样本案件中所有向财产保全中有关单位送达诉讼文书的均采用了这种方式。

[7] 此种方式表现为：送达回证的“送达地点”栏中填写的为“本院”、“本院法官接待室”等。

[8] 数据来源于该中级法院政治部。

[9] 数据来源于该中级法院审判管理办公室。