- 民事诉讼制度专题实证研究（21世纪法学研究生参考书系列）
- 廖永安等
- 7917字
- 2020-08-29 19:54:21
五、审委会废除后的制度构建
对于审委会的存废问题，理论界与实务界存在不同观点，持保留意见者有之，持废除意见者也有之。[1]最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》规定：“改革审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。完善审判委员会议事规则，建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度。建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度。建立审判委员会委员履职考评和内部公示机制。”根据上述改革方案，目前各地法院对审委会改革的意见主要集中在以下方面：一是建立案件讨论过滤机制。对审判委员会讨论的案件进行限制，审判委员会只限于讨论少数涉及国家外交、安全和社会稳定的重大、疑难复杂的案件。二是建立讨论内容限制机制。审判委员会讨论决定的内容只限于案件的法律适用问题，不得就事实、证据的认定问题进行具体讨论，事实证据的认定应当由合议庭负责。三是建立委员选拔机制。即改变以往主要以院领导以及部门领导担任审委会委员的传统做法，积极创新审委会委员的选拔机制。选拔不担任领导职务，但政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高、具有法律专业高等学历的资深法官任委员。四是要推行审委会委员直接办案机制。充分发挥审委会委员在审理重大、疑难、复杂案件方面的重要作用，努力提高审委会直接审理案件的能力和水平。五是建立委员责任追究机制。对于审委会讨论的案件造成错误的，应当实行责任倒查机制，追究错误发表案件意见委员的审判责任。六是创新审委会工作机制。为提高审委会会议的质量和效果，对于提交审委会讨论的案件，审委会秘书提前进行审查，同时建立审委会专题论证制度，针对某些重大事项，由审委会责成审委会委员或者职能部门召集资深法官及相关人员提前进行研究论证。七是建立专业委员会。即成立刑事审判、民商事审判、行政审判、执行工作等审判专业领域成立专业化审判委员会，专门就各审判领域的专业性问题以及专业化的审判管理事项进行研究和讨论。[2]
但是我们认为，从目前审委会改革的各种模式看，审委会的运作模式并没有实质性的、根本性的改变，当前的改革没有解决“审者不判，判者不审”的问题，特别是审委会的运作机制与当前“让审理者裁判、由裁判者负责”和建立“庭审中心主义”，实现“诉在法庭、证在法庭、辩在法庭、判在法庭”的司法改革背道而驰。因此，基于前面对审委会理论与实践困境的分析，按照审判要素和审判规律要求，审委会最终应当走向废除，目前最起码对于中、基层法院的审委会应当取消。在此，我们提出审委会取消后的一些制度设想。一个总的原则是：为避免废除审委会后所带来的“不适应”，民事诉讼应根据审判规律，寻找能够替代审委会原有功能以及确保司法公正的制度设计。在构建新的制度框架时，应坚持中国共产党领导的原则不动摇，并考虑法院目前状况和制度设置的成本及价值。因此，我们认为，着重从以下方面加强制度构建：
（一）建立重大、复杂疑难案件审理制度
大合议庭的建立，其直接目的在于替代审委会来讨论决定重大、复杂和疑难案件。将一般的案件与重大或者疑难的案件区别开来，并且以不同的方式进行审判，是许多国家通常的做法。美国联邦最高法院采取满席听审的方式审理重大和疑难案件，即由9名大法官组成的每周联席会议进行审理；联邦巡回上诉法院一般由3名法官组成合议庭，最多时可达到15人。日本最高法院将15名大法官分为3个小法庭，每个小法庭5人，审理一般案件；全体大法官组成大法庭，审理重大案件。[3]所以，我国应该在修改民事诉讼法时增设大合议庭审判制度。大合议庭的组成人数，根据法院的级别不同而有所不同，一般由5名以上法官组成，其中最高人民法院由5人至15人组成，高级法院由5至11人组成，中级法院由5人至9人组成，基层法院由5人至7人组成。大合议庭审判程序的启动，包括法院依职权确定或转换和当事人依程序规定申请选择两种方式。当事人按照法律规定程序申请选择大合议庭审理时，为避免大合议庭启动的随意性，应按照诉讼资源对应性原则，相应增加合议庭审判的诉讼费用，并全部由当事人承担。大合议庭采取一案一组成的方式，除了增加组成人员以外，其余都应该依照普通合议庭审理案件的原则和程序。大合议庭审判制度既能够避现有审委会之短而扬其长，又有助于促进程序公正价值目标的实现，主要表现在：第一，大合议庭直接参加案件的审理，并通过庭审程序作出裁判，有利于克服审委会制度审、判脱节的致命缺陷；第二，大合议庭通过案件审理直接制作裁判文书，避免原合议庭向审委会请示，再根据审委会讨论决定制作裁判文书的环节，不仅符合审判规律，而且提高了司法效率；第三，大合议庭作为法院最具权威性的审判组织，直接介入重大、复杂、疑难和新型案件的审判，有利于实现司法公正和提高审判的公信力；第四，大合议庭制度基本能够涵盖现有审委会的全部功能（除司法解释外），在审理案件的范围上也具有较大的操作性，因而完全能够不需要依赖法院体制改革的其他环节，从而替代审委会；第五，大合议庭能够根据需要解决参与审理的案件范围，从而可以通过庭审、裁判等环节给本院法官以充分的审判指导。[4]
法学家与司法的联系，在大陆法系国家历来是非常密切的，这主要是因为成文法在运用于司法审判实践的过程中，迫切需要法学家对法律作出学理解释，特别是法律因受其确定性、概括性和抽象性的局限，而在个案有可能难以实现个别公正时，法学家对法院的裁判作出评论，不失为监督司法的一种有效措施。[5]基于此，从我国具体国情出发，以及法官能力的有限性考虑，我国废除审委会后，建立专家咨询制度也有其必要性。就基层法院而言，应当根据各地民事案件特点，在高校或科研机构建立各自的专家咨询制度，解决实践中存在的各类疑难复杂问题。具体操作程序为：首先，专家咨询制度启动的前提是：大合议庭审理重大、复杂和疑难案件时，在大合议庭仍然难以根据少数服从多数原则对案件进行决断的情况下；其次，案件在向专家咨询时，只能报案情不能透露当事人姓名或者可以推测当事人身份信息的资料，同时，对案件是否需要向专家咨询，应严格保密；最后，专家咨询意见既不是证据的一种，也不具有对大合议庭约束的法定效力，只供大合议庭评议时参考。专家咨询意见不向当事人公开。
目前，我国“两审终审制为原则，以审判监督程序为补充”的简易审级制度，本来是一种既便利、快捷，又试图保障审判正确的美好设想，然而这种从建立之初就把纠正审判错误的希望过多地寄于事后补救程序的思路，大大拓展了审判监督程序的适用范围，忽略了上诉制度在维护法制统一和逐步完善司法体系方面的功能，所以当两级审判不能满足创制规则的需求而频频出现错误时，三审程序的设置成为必然。[6]因此，我们建议在民事诉讼法修改时增设有限的三审终审原则。民事诉讼三审终审制的设置，不仅基于审委会废除的需要，也是基于目前我国再审泛滥，司法权威缺失的需要。这种设置，可以消除不由审委会把关所产生的种种顾虑，替代审委会把握案件质量的功能，提高裁判的公信力和权威性。
（1）三审终审制，只适用基层法院和中级法院大合议庭审理的案件，其他案件仍然实行二审终审制。之所以这么考虑，是因为“诉讼案件的性质和难易程度是不同的，这要求在审级制度上也不能一刀切，而应当实行多元化的审级制度。对于一般案件，应以实行二审终审制为原则。对于一些有重大影响、涉及法律基本原则解释的案件，应当有条件的实行三审终审制”[7]。通过三审终审程序，可以充分发挥审级制度的监督作用，减少错误的裁判。
（2）第三审只对案件适用法律进行审查，并可以根据案情采用开庭或书面审理的方式结案。在第三审法院中，受诉法院不再接纳新的证据，因客观原因刚刚能够获取的除外。
（3）上诉审中，并不以一审为大合议庭审理而组成相应的大合议庭审理，是否采取大合议庭审理方式由上诉法院根据案情确定。
（二）建立科学的法官管理制度[8]
审委会设置的初衷是基于法官素质不高和防止法官恣意的考虑，因此，审委会废除后，为避免与防范法官独立审判所带来的恣意与妄为，应该建立科学的法官管理制度。
事业成败的关键是人。如果说社会正义的最后一道防线是法院，那么这道防线的守门人便是法官。[9]法官的特点是年长、经验、精英，根据“年长、经验与精英”的原则要求，大陆法系国家非常重视法官的任职资格；英国也对法官任职资格具有严格的要求。[10]所以，我国需要借鉴外国选拔法官的慎重性，逐步做到在知识、年龄和工作经历上予以严格规定法官任职条件。对不具备法官任职条件的，不管是初任还是调任，均不能任命为法官。对于不具备法官资格的现有法官，要坚决调整到审判辅助岗位。对有的基层法院法官断层状况，国家应出台政策，鼓励、吸纳有法律资格的人员从事法官工作，如通过省级统一招考分配、明确任职服务年限（艰苦地区），法官逐级选任、提高法官待遇等方式，充实优化法官队伍结构。同时，要制定体现法官职业保障、职业意识、职业优越感和职业责任的法官从业保障制度，既有利于吸收和留住优秀人才从事法官工作，又有利于增加法官从业的尊荣感、使命感、安全感和责任感。
正义的守护神是司法，对司法绩效的评价只能以正义为先，或者以正义为标准，若以利取义或义利倒置，司法就会异变为功利的机器，从而迷失自我。[11]我们认为，对法官的考核除了对其思想品德、敬业精神、职业操守等作风方面的评价以外，应当重点考核其审判工作业绩。所以，在法院内部建立统一的质量定期考核制度，采用定期对案件进行事后检查的办法，加强对法官办案的质量考核，以加大监督力度。如此，不仅能够不断提高案件办理质量，而且能够及时发现法官案件办理中存在的问题，还能够确保司法公正。在案件考核内容上，不仅要检查实体裁判是否公正，还要检查程序遵守和运作是否依法，重点检查庭前准备阶段、庭审听证质证认证阶段、裁判文书说理论述等内容。同时，要将案件质量考核指标量化细化，克服目前质量考核内容模糊，标准不统一的现状，使法官遵守有准则，检查人员检查有标准，避免以随意考核异变为对法官的控制或压制。
滥用权力的诱惑，以及逾越正义与道德界限的诱惑，这是一个被授予权力的人总是面临着的问题，人们可以将它比作附在权力上的一种咒语，即它是不可抵抗的。[12]由此可知，由于在任何社会，法官从事违法甚至犯罪都难以完全避免，因而为保障法官队伍的廉洁公正，需要建立法官惩戒制度。[13]目前，各国法律均建立了法官弹劾或者惩戒制度，以预防或者处罚法官的违法犯罪行为，切实降低给社会造成的危害程度。[14]我国《法官法》区分了对法官的免职、辞退和惩戒规定，在该法第32条列举了各种应受惩戒的违法行为，法官只要实施其中一种行为，就应受警告、记过、记大过、降级、撤职或开除的处分，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。由于法官法中，惩戒规定过于简单，缺乏具体程序保障，法定事由过于空泛，不利于加强对法官的职业保障。因此，要严格法官惩戒制度，必须创新惩戒规定，要将法官行为准则以法律形式予以明确，使法官明确哪些行为可为，哪些行为不可为，以及相应的法律责任。另外，惩戒程序的设定既要有利于加强对法官的制约，又要有利于法官独立审判免受非法干扰。为此，我们认为，专门的惩戒机构，以设立在上级法院为宜，惩戒机构应接受社会各界监督。为避免惩戒实施的任意性，保障惩戒的公正，在惩戒具体程序上，应明确受理、调查、听证、处罚、执行和复核五个环节。
（三）改革再审制度[15]
民事诉讼法赋予审委会讨论生效裁判是否进入再审的机制，是导致目前再审任意和再审泛滥的原因之一。有人认为，我国现行的审判监督模式正在形成一种“审判监督压制司法独立并最终破坏司法公正”的状况。[16]因此，必须对审判监督程序进行重构，同时，通过严格的条件限制，使再审程序成为极端例外情况才能启用的“消防通道”，而不是作为设计通常审级制度和两级审判程序时的一种可依赖的机制或日常通行的普通救济渠道，从而促进一审、二审程序功能明显提升。[17]所以，废除审委会后可对现行民事再审程序作如下改革：
法院作为审判机关，在民事诉讼法律关系中，是受约束的一方主体。不经当事人申请而启动再审程序，无论在大陆法系理论或英美法系理论中都不可能找到根据；此外，它与诉权、既判力、正当程序理论、禁反言规则都是背道而驰的。[18]更何况，在民事诉讼中，由法院自己对自己进行监督，是不符合民事法律关系的性质和民事审判规律的。因为民事法律关系本质上是当事人在法律规定的范围内自由行使权利的领域，在这一领域应当充分贯彻私法自治的原则，尽量减少国家不必要的干预。当事人在民事诉讼中完全有权基于自身利益的考虑，决定是否起诉以及是否提起再审的请求，若当事人不提出再审的请求，就视为其已经对其权利作出处分，只要这种处分不损害国家和第三人利益，法院就没有必要代表国家主动进行干预。[19]由此可知，在民事诉讼领域应尽快取消法院主动启动再审的权利，这不仅可以减少当事人的诉累，也可以维护判决的既判力和司法权威。
现行民事审判监督制度对提起再审的条件，规定得过于笼统、抽象，对当事人申请再审未加限制，从而导致大量再审案件产生。因此，要建立再审案件的法定制度，并从法律上明确下列案件不能再进入再审：
（1）简易程序案件。由于简易程序仅适用权利义务关系明确的案件，以及实行繁简分流后，赋予当事人选择程序的权利，因此，对此类案件一旦判决生效，则不再允许再审，这也是繁简分流的意义之一。
（2）已经三审终审案件。由于案件经过一审、二审和三审审理，已充分体现了司法慎重性，如果再允许再审的话，则失去设立三审终审的最终目的，也将浪费诉讼资源，将司法审判推入无限的深渊之中。所以，对经过三审终审的案件，不管什么情形，对民事案件都不应再进入再审。
（3）调解结案的案件。一般而言，调解的案件，都是建立在双方当事人意思自治和自愿基础上达成调解协议，如果允许当事人反悔，不利于保护另一方的合法权益，也使法院调解趋于“动态”法律地位。
（4）已经再审过的案件，即一次再审原则。再审作为一种法律救济制度，如果经过再审后又再审，必然造成恶性循环，将司法审判推向随意、草率和无威的境地。实际上任何当事人都不希望法院判决处于这种境地，否则，请求法院维护自身权利将失去应有的法律意义。
（5）最高人民法院终审的案件。最高人民法院是我国最高审判机关，其作出的终审判决具有最高权威性和终局性，这是法律和法院存在之所需。
审委会当前往往承担着讨论生效案件是否进入再审，以及讨论决定已进入再审案件裁判结果的职能，在审委会废除以后，可以考虑通过建立合议庭讨论决定再审案件的制度，来代替审委会的此项职能：第一，再审立案合议制度。为避免进入再审原由审委会“暗箱操作”带来的弊端，法院应该组成合议庭来审查当事人申请再审是否合法，并采用公开听证的方式来审查当事人申请的理由和依据。第二，再审立案与审判分离制度。为避免原由审委会讨论进入再审，审结后又由审委会讨论决定裁判，造成事实上法定不回避情形的出现，经过再审合议庭审查立案进入再审的案件，必须由法院另行组成合议庭审理，对于重大疑难、复杂的案件可组成大合议庭审理。如此，既能够克服先入为主、先定后审的现象，又可以提高再审案件质量。
注释
[1] 当前对审委会的争议主要有废除说和改革说。废除说又分为审判职能废除说和概括废除说。审判职能废除说认为：审委会对案件的决定与实际审理过程相脱节，“审而不判、判案不审”，这是对我国法律规定的公开原则的公然违反。但鉴于目前的现实情况应限制审委会行使审判权，改革其工作方式，可以考虑经过5至10年，在法官制度和相关审判制度较为成熟的情况下，最终取消审委会的审判职能。概括废除说认为：审委会定案机制有违于完善主审法官、合议庭办案责任制，推动建立权责明确、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权运行机制且不符合国际惯例及影响司法独立。审委会是一种反法律、反司法的制度，是一种得不偿失、弊大于利的制度安排，应当予以废除。改革说也分为概括保留说和职能扩张说。概括保留说指以苏力为代表的社会结构功能论者认为，在目前中国社会条件下审委会利大于弊，应保留之，如以后前提条件发生变化时，视情况决定是否废除或职能转化。职能扩张说指以米健为代表的职能扩张论者认为，不仅不应该取消，反而应进一步加强和完善，明确其地位和作用，如可通过宪法规定或修订人民法院组织法有关条款，赋予审委会在司法活动与事务中更大的权力；通过修改相关法律制度，赋予审委会以司法审判权能等。上述内容参见张卫彬：《审判委员会改革的模式设计、基本路径及对策》，载《现代法学》，2015（5）；龙宗智，袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》，2014（1）；张洪涛：《审委会法律组织学解读》，载《法学评论》，2014（5）；苏力：《基层法院审委会制度的考察及思考》，载《北大法律评论》，235页，北京，法律出版社，1998；米健：《审委会改革不宜各行其是》，载《人民法院报》，2005-06-09。
[2] 参见北京市第一中级人民法院课题组：《关于推动审委会制度改革强化其职能作用的调研报告》，载《人民司法》，2014（3）。
[3] 参见王盼、程政举等：《审判独立与司法公正》，489页，北京，中国人民公安大学出版社，2002。
[4] 参见姚莉：《反思与重构》，184页，北京，中国政法大学出版社，2005。
[5] 参见王利明：《司法改革研究》，214页，北京，法律出版社，2001。
[6] 参见江伟主编：《民事诉讼专论》，345页，北京，中国人民大学出版社，2005。
[7] 曾宪义：《司法公正与司法效率的保障机制研究》，载《法律适用》，2002（1）。
[8] 党的十八届四中全会决定指出要完善法官职业保障、法官职业准入、职前培训制度，建立法官专业职务序列及工资制度；建立司法人员分类管理、初任法官由高级人民法院统一招录和到基层任职，完善法官逐级遴选制度，实现法官专业知识、司法经验和职业品德三结合。这些改革举措，无疑是推进法官科学化管理的重要方式和方法。同时，决定规定要实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责。本节的主旨基本与上述规定精神契合，但是鉴于篇幅，没有一一进行详细阐述。
[9] 参见肖扬：《当代司法体制》，1页，北京，中国政法大学出版社，1998。
[10] 参见王利明：《司法改革研究》，454~455页，北京，法律出版社，2001。
[11] 参见康均心：《法院改革研究》，328页，北京，中国政法大学出版社，2004。
[12] 参见[美]E.博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，362页，北京，中国政法大学出版社，1998。
[13] 参见王利明：《司法改革研究》，481页，北京，法律出版社，2001。
[14] 在英美法系国家，法官非受弹劾而不被免职，也不受其他形式的惩戒。在大陆法系国家，法官弹劾制，亦需经过严格程序，此外，还规定了对法官的惩戒制度。
[15] 党的十八届四中全会决定指出要以确保生效裁判的终局性、稳定性为基础，完善二审终审制度，强化再审裁判的终局性和确定性，落实涉诉信访终结机制，彰显司法裁判的国家属性。因此，改革再审制度势在必行。
[16] 参见江伟主编：《民事诉讼专论》，414页，北京，中国人民大学出版社，2005。
[17] 参见上书，417页。
[18] 参见上书，421页。
[19] 参见王利明：《司法改革研究》，533页，北京，法律出版社，2001。