三、审委会运作不畅的原因透视

审委会存在的上述症状，并非一朝一夕所致。审委会从形成发展到今日，历经了由计划经济社会到市场经济社会的演变，尽管社会在发展，时代在变迁，法院的审判制度均在不同程度顺应市场经济体制和国际潮流进行了变革，但我们的审委会制度一直一成不变，认真审视审委会的历史与现状，导致其运作不畅的原因是多方面的。

（一）历史窠臼——传统难以割舍

审委会制度之所以能在中国“一枝独秀”，有其深刻的历史原因：

（1）从中华人民共和国成立初期的特殊国情看。中华人民共和国成立初期，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育；取消了法官、律师作为专业司法人员的资格，在建立人民法院过程中，除少数国民党时期的司法人员经改造后留用外，大部分是来自“五湖四海”的工农兵干部，特别是部队干部居多。由于工农兵干部法律水平的局限和革命形势的需要，加上新的法律不完备，新的司法体制还不够健全，因此，急需在法院内部建立一个权威性的审判组织，以保证案件质量和革命工作需要。在当时的历史背景下，国家统治更多的是依靠军事指挥和行政指挥，法院的任务更多的是辅助行政机关完成政治任务。这就决定了审委会，甚至整个法院组织方法和运作形式都是便于直接为政治斗争服务。

（2）从我国司法传统文化看。我国几千年的封建社会，一直沿袭司法与行政合一的体制，各级司法长官由行政长官兼任，导致司法采取长官统领的集权型行政权力层级模式。这种层级模式，深深影响着我国司法组织的制度建构。在我国现代法院内部的审判组织结构中，似乎呈现出由低到高的权力等级结构：处于等级结构底端是独任庭和合议庭，踞顶端的就是审委会。[1]

（3）从中华人民共和国成立以来的政治文化传统看。在我国，民主集中制作为政治领域中的一项重要组织原则，已成为一种毋庸置疑的意识形态信条，并成为各种组织机构、行政事业单位的议事规则。受这种政治文化传统的影响，我国法官要个人独立进行判断，独自作出决策显然是一件难以想象的事情。特别是中华人民共和国成立以来，由于长期强调阶级斗争，实施计划经济管理模式，重视与看重的更多是法官的“阶级”属性，法官的专业能力没有得到关注，从而导致法院的职业化建设进程缓慢，法官法律素养难以提高，因而客观上不得不通过设置相对多的监控机制以确保司法决策的正确性和质量。另外十年“文化大革命”结束后，当时社会舆论对民主决策的渴望，也使法院实施所谓集体领导模式有了更强的生命力。因此，限制法官个人权力，强化审委会权力也就有了无可置疑的理由。

（4）从学习苏联传统影响看。中华人民共和国成立后，我们全盘引进了的苏联审判制度，强调党对审判工作的干预和具体指导，对法院的组织管理强调集体决策和集体智慧，以克服资本主义国家法官独立所可能造成的独断。这些观念在20世纪50年代全国上下对苏联顶礼膜拜之中给建构中的我国司法制度烙上了深刻的印证，使采取审委会制度的思想理论成为可能。

（二）体制束缚——审判难以独立

1954年我国第一部宪法确立了“一府两院”的国家机构体制，使人民法院地位发生了根本性变化，但法院的这一宪法地位一直未能落实，长期沿袭着法院作为政府一个职能部门看待和使用的传统习惯。这些遗留下来的弊端人为增加了法院司法独立的“难度”，法院从过去政府下属的分支过渡到现在人财物仰仗政府的局面。虽然“人民法院依法律独立行使审判权”在我国已成为一项宪法原则，但是我国的独立审判，并非实质意义上的审判独立。目前人民法院的设置与地方行政区划完全相同，法院的经费完全由当地财政拨款，法院干部的提拔、使用也很大程度上由地方党委组织部门掌握。这种状况使人民法院的审判组织行政化运作成为必然。[2]司法权被行政格式化，必然使司法权产生歪曲、变形而丧失其应有的公正性和权威性。[3]审委会在这种体制下，运行要畅又岂是易事？

（三）素质制约——委员难以激励

审委会整体素质不高，也直接影响审委会作用的发挥。现任审委会委员不管是专业学历，还是职业资格，抑或是司法经验，均与普通法官并无二致，因为，这些“行政官员”不管是其行政职务还是其委员资格并非因业务精英化而获取。目前，审委会组成人员的行政化，带来的负面效果是“司法界不再是一个同质的集团，相反构成一个行业的人们相互之间语言不通，对法律的实体和程序规则理解不同，从而不可避免导致分裂状态的出现，削弱法律家的力量，从而对法治进程起到阻碍作用”[4]。某些审委会委员自身定位错误，认为案件讨论反正是集体负责，自己个人发言正确与否，并不重要。殊不知，如果每个委员都只强调个体作用的虚无，则审委会功能的发挥必定丧失殆尽。正是在这种错误意识的指导下，审委会委员怠于学习法律知识，疏于提高法律素质的现象非常严重。而目前法律的更新日新月异，这必然造成委员应有的法律知识和水平在很低的档次上徘徊，甚至退化。另外，社会不正之风对司法审判的影响日盛，外界形形色色的诱惑，不仅仅指向“前线”法官。处于“后线”的审委会委员，由于其身份和权力的特殊化，在目前往往已成为诱惑对象和“重点”，但委员与法官抵制诱惑的差异不在于身份而在于个体内心素质，这样导致个别委员职业道德的沦丧，对正义追求减弱，法外权力勾结，关系案、人情案、金钱案，枉法讨论发言已成为必然。有人认为，一个道德平庸的人是根本无法胜任法官这一任务的，一个道德败坏的人则只能是对这一任务的嘲弄。[5]这种不珍惜自身价值，不爱惜法官职业的现象，虽然只发生在极少数委员身上，但其产生的巨大不良影响足以损坏审委会的整体运行效果。

（四）组织障碍——机制难以完善

审委会组织设置先天不足，审委会在法院内部虽为最高审判组织，但组织松散。目前，法律未对审委会组成、委员的资格、条件、任期、届数、人数、讨论程序等作出规定，因而造成审委会组织制度和运作程序的严重缺失。虽然各法院制定了一些审委会运作规定，但因为效力极低，造成遵守意识差。实践中，审委会召开随意性大，而各委员往往忙于分管工作，使审委会召开很难达到全部人数。至今，多数法院尤其是基层法院都没有审委会日常工作机构，如此，在审委会开会讨论案件前，通常没有向出席会议的委员提供相关案件材料，多数委员是在对案件一无所知的情况下匆忙应付参加讨论，因此，讨论“形式化”在所难免。另外，审委会讨论程序的简单化与其“讨论重大、疑难案件”的职能极不相称。这种组织设置必然导致：

第一，审委会委员从接触到案件审理报告到作出决定的时间很短，在如此短的时间内，客观上无法要求委员们弄清案情、抓住焦点，更不要说作出正确判断。

第二，审委会作出决策的基础是听取汇报，如果案件的汇报人在汇报中过失或恶意地遗漏或歪曲案件的相关事实，审委会根据这种汇报作出判断必然有失公正。这是审委会组织方式的最大漏洞和隐患，而要完善这种机制，又岂是轻而易举的事？

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注释

[1] 参见尹忠显：《法院工作规律研究》，41页，北京，人民法院出版社，2003。

[2] 党的十八届三中全会决定推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，走出了司法体制改革的关键一步，党的十八届四中全会进一步细化了司法体制改革方面的具体举措。最高人民法院为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步深化人民法院各项改革，制定《关于全面深化人民法院改革的意见》，作为《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》贯彻实施，上述改革举措主要有：一是最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。目前最高人民法院已经根据决定内容设立深圳和沈阳巡回法庭。最高人民法院巡回法庭的建立，确保法律统一适用，维护国家法制统一。二是探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。目前最高人民法院在一些地方实行改革，如上海将原有的铁路法院改为跨区域的地方法院，审理跨区域的民商事案件。通过设立跨行政区划的法院，集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等，弥补省级统管未能完全解决的一些问题，从体制上排除地方因素对公正司法的干扰，确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理，促进国家法律统一正确实施。三是推进以审判为中心的诉讼制度改革，全面贯彻证据裁判规则。民事和行政诉讼中，所有的举证、质证和认证也应当在法庭上实现和完成，所有的裁判结果都应当是法庭调查和庭审辩论后形成。四是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，为人民法院依法独立行使审判权营造良好的外部环境。

[3] 参见陈卫东、韩红兴：《以法官独立为核心：推动我国法官制度的现代化》，载《人民司法》，2002（2）。

[4] 贺卫方：《司法的理念与制度》，298页，北京，中国政法大学出版社，1998。

[5] 参见沈宗灵主编：《法理学》，261页，北京，北京大学出版社，1999。