第二节　选举与选举制度

一、选举制度

选举是指选举人按照一定方式选择被选举人的行为和规则。在政治制度领域，选举制度是指享有选举权的公民按照法定程序组织代议机关、选择公职人员，并赋予国家政权以合法性的一系列制度和规范[172]。目前，有关中国的选举制度，除宪法外，尚没有一部统合性的法律加以规范，相关选举事务分别由《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国民族区域组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等加以规定。

按照现有法律的规定，中国的选举在形式上可以分为直接选举和间接选举。直接选举是由选民直接投票选举产生国家代表机关代表的选举形式。间接选举是不经选民直接投票，而由代表机关选举产生国家代表机关代表和国家机关工作人员的选举形式。在实质上，由于中国的选举是由各级人大代表的选举和各级国家机关工作人员的选举两部分构成，即除县、乡人大代表由选民投票直接选举产生外，其余各级人大代表的选举均采取逐级间接选举制、各级国家机关工作人员的选举全部采取间接选举制选举产生，因此中国的选举制度是以直接选举为基础的间接选举制，间接选举制是中国选举制度的主体和骨干。

以直接选举为基础的间接选举制反映了目前阶段宪法和法律规定的公民“选举权”与实际政治生活中选举权行使之间的分离，这种分离意味着享有平等选举权的公民之间实际存在着选举权行使权利的不平等现象，即尽管宪法和法律规定中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权，但对绝大多数公民而言，其所享有的选举权的实际行使对象仅限于乡镇、县区的人大代表，而对县级以上各级人大代表和全部国家机关工作人员则无直接行使选举权的机会；只有少数享有选举权的公民，才能在行使直接选举权的同时，也有机会行使选举县级以上特定级别人大代表和特定级别国家机关工作人员的选举权。这实际上造成了公民间选举权行使权利的不平等。这种不平等随着特定公民所担任的人大代表职位的增多和级别的提升，一般会有逐步加大的趋势，即公民如果同时担任不同级别的人大代表，那么其所实际享有的选举权将会更大。这样就形成了双重选举权不平等，即人大代表与非人大代表选举权的不平等，以及仅只担任一个层级级别的代表与同时担任多个层次级别代表之间的不平等。总的来说，一个具有选举权的公民，其在越多的层级担任人大代表，其实际享有的选举权就越大[173]。

表2-1　间接选举和直接选举中的选举人与被选举人对应关系

二、选举的主持机构

1.直接选举的主持机构

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：在全国人大和地方各级人大的选举中，直接选举由选举委员会主持选举，间接选举由各级人大常委会主持，即在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，由选举委员会主持本级人大代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会主持本级人大代表的选举；全国人大常委会主持全国人大代表的选举。县级以上地方各级人大在选举上一级人大代表时，由各该级人大主席团主持。

不设区的市、市辖区、县、自治县选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常委会任命，选举委员会受本级人大常委会领导。乡、民族乡、镇选举委员会的组成人员由县级人大常委会任命，选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县人大常委会领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。

选举委员会负责：（1）划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（2）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（3）确定选举日期；（4）了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（5）主持投票选举；（6）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；（7）履行法律规定的其他职责。

2.间接选举的主持机构

间接选举的选举主持机构是各级人大会议期间组成的主席团。《宪法》第61条规定：全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集，全国人大举行会议的时候，选举主席团主持会议。地方各级人大和地方各级人民政府组织法规定：地方各级人大举行会议的时候，由主席团主持会议。

表2-2　全国人大和地方各级人大选举的主持机构

三、人大代表和国家机关工作人员候选人的提名和选举、决定

1.人大代表的提名和选举

全国人大和地方各级人大的代表候选人，按选区或选举单位提名。

各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。由选民直接选举人大代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至1倍；由县级以上的地方各级人大常委会选举上一级人大代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。

由选民直接选举人大代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的15日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提代表候选人的人数超过应选代表名额1倍的，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的7日以前公布。

县级以上地方各级人大在选举上一级人大代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于2天。各该级人大主席团将依法提出的代表候选人名单及代表候选人的基本情况印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提代表候选人的人数符合差额比例，直接进行投票选举。如果所提代表候选人的人数超过应选代表名额1/2的，应进行预选，根据预选得票多少的顺序，按照差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。

推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团提供个人身份、简历等基本情况。

选举委员会或者人大主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止代表候选人的介绍。

县级以上的地方各级人大在选举上一级人大代表时，代表候选人不限于各该级人大的代表。

直接选举时，选举委员会可以召开选举大会，进行选举，也可以设立流动票箱投票。县级以上地方各级人大选举上一级人大代表，均在人大会议期间举行。

全国和地方各级人大代表的选举，一律采用无记名投票的方法。

在直接选举情况下，选区全体选民过半数参加投票，选举才为有效；代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。在间接选举中，代表候选人获得全体代表过半数的选票时，始得当选。

获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举。

选举结果由选举委员会或人大会主席团确定是否有效，并予以宣布。

2.国家机关工作人员的提名和选举、决定

宪法规定：全国人民代表大会选举中华人民共和国主席、副主席；根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；选举国家监察委员会主任；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。县级以上的地方各级人大选举本级人大常委会的组成人员；选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准；乡、民族乡、镇的人大选举本级人大主席、副主席；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）规定：全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。国务院总理由中华人民共和国主席提名，全国人大决定。中央军事委员会其他组成人员的人选，由中央军事委员会主席提名，全国人大决定。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定：县级以上的地方各级人大常委会的组成人员，乡、民族乡、镇的人大主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，除由主席团提名外，在省、自治区、直辖市人大，还可以由30人以上的人大代表，在设区的市和自治州的人大，20人以上的人大代表，在不设区的市、市辖区、县、自治县人大，10人以上的人大代表联名提出。人大代表可以跨越不同选区或选举单位共同酝酿、联合提出候选人。

国家机关工作人员的选举采用无记名投票方法。候选人获得全体代表过半数的选票时，始得当选。获得过半数选票的候选人的人数超过应选名额时，以得票多的当选。如票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。

国家机关工作人员的决定采用“表决票”无记名投票方法进行。代表对被决定者可以赞成或否决，但不得另提他人。另外，有关法律没有规定最低得票限制等细节。

选举、决定结果由选举委员会或人大会主席团确定是否有效，并予以宣布。

四、人大代表和国家机关工作人员的罢免、辞职和补选

1.罢免

（1）对人大代表的罢免。

《地方组织法》规定：地方各级人大代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。代表的罢免必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区以选民的过半数通过。宪法规定：全国人大代表受原选举单位的监督。原选举单位有权罢免本单位选出的代表。《全国人大组织法》规定：罢免全国人大代表，须经原选举单位以全体代表的过半数通过。《地方组织法》规定：省、自治区、直辖市的人大常委会在本级人大闭会期间，经全体组成人员的过半数通过，可以罢免本级人大选出的个别全国人大代表。《全国人大组织法》规定：省、自治区、直辖市的人大常委会在本级人大闭会期间所做出的罢免个别全国人大代表的决议，须报全国人大常委会备案。

（2）对国家机关工作人员的罢免。

宪法第63条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：[1]中华人民共和国主席、副主席；[2]国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；[3]中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；[4]国家监察委员会主任；[5]最高人民法院院长；[6]最高人民检察院检察长。宪法第103条规定：县级以上的地方各级人大有权罢免本级人大常委会的组成人员。第101条规定：地方各级人大分别有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人大有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

《地方组织法》规定：县级以上地方各级人大举行会议的时候，主席团、常委会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人大举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。

向县级以上的地方各级人大提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。

2.辞职

《地方组织法》规定：县级以上的地方各级人大常委会组成人员和人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人大提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后，报本级人大备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡、民族乡、镇的人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人大提出辞职，由大会决定是否接受辞职。

3.补选

《全国人大组织法》第46条规定：全国人大代表因故出缺的，由原选举单位补选。省、自治区、直辖市的人大常委会在本级人大闭会期间，可以补选个别出缺的全国人大代表。地方组织法规定：地方各级人大代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者由原选区选民补选。

表2-3　直接选举和间接选举的人大代表的罢免程序比较

表2-4　直接选举和间接选举的人大代表辞职程序比较