- 中国政府概要(第三版 )
- 杨凤春
- 16952字
- 2020-07-09 17:12:40
第四节 政务公开与政府信息公开制度
一、政务公开制度的发展过程
1988年3月，中共十三届二中全会从预防腐败入手，把政务公开作为强化权力监督、加强党风廉政建设的一项重要措施，提出各级党政机关在廉政建设中，尽可能公开办事制度，便于群众监督[286]。1997年，中共十五大报告将基于村民自治的村务公开的成功经验提升推广到基层政府层次，要求在“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织”实行政务和财务公开[287]。2002年，中共十六大报告将政务公开工作作为一项基本的党政机关工作制度加以论述，提出“要认真推行政务公开制度”“完善公开办事制度”。2007年10月，中共十七大报告提出要继续推进政务公开工作，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力。
中共十八大以来，政务公开工作的推进受到进一步重视。2012年11月，中共十八大报告进一步扩大了政务公开工作的范围、增强了政务公开工作推进的力度，提出要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。十八届三中全会、四中全会《决定》则将公开的内涵进一步系统化，提出了“决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”和“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”的要求。推进政务公开工作的目标和任务更加明确。
20世纪80年代，在村民自治的摸索发展过程中，一些地方的村民提出并自发形成了要求村委会公开与村民利益相关事项的要求。1991年，中共中央、国务院在有关农业和农村工作的决定中，提出了建立村务公开制度的要求。1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民自治实践中形成的主要成果进行了总结，规定了村务公开的5项内容[288]。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于在农村普遍实行村务公开与民主管理制度的通知》，要求在全国农村基层组织推行村务公开，提出村务公开要从农民普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手，凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开[289]。
在基层党政机关政务公开方面，中共十三届四中全会特别是十四大以后，相关工作逐步得以展开。中央纪委早在1988年就曾专门就河北省藁城市等基层党政机关公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督的改革探索发过通报，进行推广。1996年、1997年，中央纪委先后多次在中纪委全会上对政务公开工作作出部署。2000年7月中央纪委召开全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议，对乡镇政务公开工作提出了具体要求。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发文件[290]，要求在乡（镇）全面推行政务公开。这一文件全面推动了乡镇党政机关的政务公开工作，在政务公开发展过程中具有重要作用。
2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步推行政务公开的意见》，提出要“要使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度”，各级政府要如实公开除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外的各类行政管理和公共服务事项。这个文件对政务公开工作的基本原则、领导体制等做出了具体规定，成为政务公开工作的指导性文件。
在制定相关政策的同时，为政务公开提供法律依据的工作也同步展开。2007年1月，国务院制定并于次年实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，《政府信息公开条例》规定“公开是原则、不公开是例外”，要求行政机关编制信息公开目录，主动公开政府信息。这一条例的实施，将政府信息公开设定为事关公众知情权的、行政机关必须履行的政府对公民的义务[291]。
2011年，国务院办公厅转发《全国政务公开领导小组关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》，提出要全面梳理、清理、规范政府信息公开、行政职权和便民服务事项，将依法确定并审核确认的行政职权编入政务公开和政务服务目录，编制“权力运行流程图”，明确每项行政职权的名称、内容、办理主体、依据、条件、期限和监督渠道。“权力运行”的梳理和规范化以及“权力运行流程图”的编制，为以后权力清单制度的建设打下了基础。
除依托电子政务推进政务公开外，中共中央、国务院还要求各级党政部门创新政务公开的方式方法，深化公开内容，丰富公开形式；创新政务公开的载体、完善制度，实现政务公开的规范化、标准化；逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开，实现行政权力的公开透明运行。中共中央办公厅、国务院办公厅为此于2011年发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，这一文件成为政务公开发展历程中的又一个重要的指导性文件。
随着政务公开的深入发展，提高政务公开的质量，增强政务公开的有效性，成为政务公开发展工作中必须解决的新的问题。2013年，国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》认为，尽管政务公开工作已经取得了不小的进步，但与公众期望相比，仍然存在着“政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题”，因此要建立重要政府信息及热点问题定期有序发布机制，让政府信息发布成为制度性安排；要把政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，要充分利用新媒体的互动功能，以及时、便捷的方式与公众进行互动交流。这一文件的发布标志着政务公开工作从以政府主动、单向发布为主的方式转变到以加强政务公开的回应性、互动性的阶段。
政务公开的规范化、标准化的最新发展阶段是实行行政机关的“清单”制度。权力清单制度最早见诸中央文件始于2013年。2013年，中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》即要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”。中共十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会再次提出“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”。这些文件为推行权力清单制度提供了重要的政策依据。
2014年，中央编制办、国务院法制办、中央组织部、国务院办公厅成立专门工作小组，着手起草推行权力清单制度的指导意见[292]。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的通知，要求在地方各级政府工作部门全面推行权力清单制度。《指导意见》指出：推行地方各级政府工作部门权力清单制度是“国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义”；政府工作部门要将其所行使的“直接面对公民、法人和其他组织”的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，汇总形成部门行政职权目录，“除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布”；地方各级政府工作部门是推行权力清单制度的重点，承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，也应推行权力清单制度；在建立权力清单的同时，要求按照权责一致的原则，建立责任清单，一并推进责任清单与权力清单制度的建立。
2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，对十八届三中全会提出的“决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”做了进一步推进，提出行政决策、执行、管理、服务、结果和重点领域信息的公开要求；在权力清单、责任清单的基础上，进一步延伸出公开负面清单的要求，从而将以各级政府为对象的政务公开工作的要求推进到前所未有的高度。要求到2020年，“公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程”，各级政府将在全流程、全方位意义上实行政务公开。
二、政务公开的基本原则
从政务公开的发展历程看，一些对政务公开工作有着指导性意义的理念、原则、制度是逐步形成和完善的。这些指导原则有些是在中共中央、国务院相关政策文件中直接规定的，有些是在政务公开、电子政务、政府职能转变、行政体制改革等各种实践中，逐步生长、发展，最终被普遍接受和推广的。
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》规定：政务公开工作应当依照国家法律、法规和有关政策规定进行，依法公开成为政务公开工作的原则。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步推行政务公开的意见》，继续重申了依法公开的原则，要求严格按照法律法规和有关政策规定，如实公开各类不涉及国家秘密和商业秘密、个人隐私的行政管理和公共服务事项[293]。
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》[294]，规定了真实公正的政务公开原则。真实公正原则一方面意味着公开的内容应当真实可信，另一方面要求政务公开实行的结果应当公平公正。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步推行政务公开的意见》强调：政务公开要做到“如实公开”，即除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开[295]。2007年，《政府信息公开条例》规定了行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平的原则[296]。
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》规定：政务公开要注重实效，要方便群众和企业、事业单位办事，便于群众知情，有利于人民群众行使监督权的原则[297]。2005年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步推行政务公开的意见》，要求“采用方便、快捷的方式及时公开”，使“政府与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障”[298]。2007年颁布的《政府信息公开条例》规定：行政机关公开政府信息，应当按照“便民”以及“及时、准确”的要求进行[299]。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提出：政务公开要“方便群众知情、便于群众监督”，要以人为本，要及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息的要求。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出：要按照“突出重点、依法有序、准确便民的原则”，推进管理公开。
2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，提出了政务公开要以公开为原则、不公开为例外的制度性要求，从而将公开确立为政务公开的基本原则。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，将“以公开为常态、不公开为例外”确立为政务公开工作的指导思想，要求“紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务”。
实现政务公开离不开具体的工具和手段，在政府管理技术和媒体技术日新月异的条件下，政务公开的技术手段、工具的更新是实现政务公开基本保障之一。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》规定：“公开要采取相应的形式”，既可以采用政务公开栏，也可以采用会议、广播、电视、便民手册、电子触摸屏等形式公开；在具体事务的公开时间上，要“经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开”[300]。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步推行政务公开的意见》，提出一方面要通过政府新闻发布会、政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式公开政务，以及发挥报刊、广播、电视、网络等媒体在政务公开中的作用，另一方面还可以通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请群众旁听政府有关会议等形式，对行政决策的过程和结果予以公开，通过各类综合或专项行政服务中心，对行政许可、公共服务等事项予以公开等[301]。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，明确提出了“创新政务公开方式方法”的问题，要求“丰富公开形式”[302]。2013年，国务院办公厅发出《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》要求：“着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出要“积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，提升政务公开信息化、集中化水平”，“充分利用政务微博微信、政务客户端等新平台，扩大信息传播，开展在线服务，增强用户体验”，以及“推进政府数据开放。按照促进大数据发展行动纲要的要求，实施政府数据资源清单管理，加快建设国家政府数据统一开放平台，制定开放目录和数据采集标准，稳步推进政府数据共享开放。优先推动民生保障、公共服务和市场监管等领域的政府数据向社会有序开放。制定实施稳步推进公共信息资源开放的政策意见”，这一规定将政务公开推进到更为深层次的政府数据开放程度，使政务公开不仅成为实现公众知情权的制度，而且通过政府数据的开放，使政府数据成为公众、企业更好地参与政府治理、公共服务，以及寻找市场机会的资源和机会[303]。
三、政务公开的制度构成
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》规定：乡镇政务公开要从人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，公开群众反映强烈、容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的问题和环节，以及本乡镇经济和社会发展的重大问题，包括：（1）乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项。（2）与村务公开相对应的事项。（3）乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项，以及仅对本机关干部职工公开的：领导干部廉洁自律情况；机关内部财务收支情况；招待费、差旅费的开支使用情况；干部交流、考核、奖惩情况以及机关干部职工关心的其他重要事项。其中财务公开是重点。
2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步推行政务公开的意见》规定：（1）政务公开要以行政主体的基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项为中心，以人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题为重点；（2）乡镇要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策的情况，财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金的使用情况，筹资筹劳情况等；县（市）、市（地）要重点公开城乡发展规划，财政预决算报告，重大项目审批和实施，行政许可事项办理，政府采购，征地拆迁和经营性土地使用权出让，矿产资源开发和利用，税费征收和减免政策的执行，突发公共事件的预报、发生和处置等情况；（3）省级政府及其工作部门要重点公开经济建设和社会发展的相关政策与总体规划，财政预决算报告，行政许可事项的设定、调整、取消以及行政许可事项办理，国有企业重组改制、产权交易等情况；（4）国务院各部门根据结合实际情况，确定公开的重点内容[304]。
2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定了行政决策、行政权力运行、行政审批、基层政务以及行政机关内部事务的公开，具体包括：第一，逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开。文件要求凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前都要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。第二，通过编制行政职权目录，公布行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施，推进行政权力公开透明运行。其中要重点公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等执法活动中的履行职责情况，以及探索执法投诉和执法结果公开制度。第三，加大行政审批公开力度。公布本地区本部门不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政审批项目目录，公开办理程序，在服务中心集中公开办理审批事项。第四，公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域信息；公开的内容要逐步细化到“项”级科目；逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出；抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果；完善政府信息依申请公开工作。第五，深化基层政务公开。及时公开城乡社区居民关心的事项；健全农村集体资金、资产、资源管理制度；健全公共企事业单位办事公开制度，全面推行面向基层服务的医院、学校、公交等公共企事业单位的办事公开制度，编制办事公开目录，其中要重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等。第六，加强行政机关内部事务公开，包括：加大干部工作、机关财务预决算、政府采购、基建工程等信息的公开力度；在内部及时公开廉政风险点。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出了实现“推进政务阳光透明”的具体公开内容，包括：第一，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据。决策作出后，按照规定及时公开议定事项和相关文件。第二，主动公开重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行措施、实施步骤、责任分工、监督方式，以及工作成效、后续举措；做好督查和审计发现问题及整改落实情况的公开，向社会公开不作为、慢作为、乱作为的问责情况。第三，公开权力清单、责任清单、负面清单；公开执法部门的其职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等；推进监管情况公开，重点公开安全生产、生态环境、卫生防疫、食品药品、保障性住房、质量价格、国土资源、社会信用、交通运输、旅游市场、国有企业运营、公共资源交易等监管信息；公开民生资金等分配使用情况，重点围绕实施精准扶贫、精准脱贫，加大扶贫对象、扶贫资金分配、扶贫资金使用等信息公开力度。第四，全面公开服务事项，编制发布办事指南；公布行政审批中介服务事项清单，公开项目名称、设置依据、服务时限；推行政府购买公共服务、政府和社会资本合作（PPP）提供公共服务事项的公开；组织公共企事业单位编制公开服务事项目录，推进公共企事业单位办事公开。第五，主动公开重大决策、重要政策的落实情况，推进公开发展规划、政府工作报告、政府决定事项的落实情况，重点公开发展目标、改革任务、民生举措等方面事项。第六，推进重点领域信息公开。着力推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开；公布涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件；公开规范性文件的清理结果；加强突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布，根据处置进展动态发布信息。第七，推进政府数据开放。实施政府数据资源清单管理，加快建设国家政府数据统一开放平台，制定开放目录，推进政府数据共享开放；优先推动民生保障、公共服务和市场监管等领域的政府数据向社会有序开放；制定实施稳步推进公共信息资源开放的政策意见。
2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步推行政务公开的意见》确立了政务公开的6种形式，即通过政府新闻发布会定期发布政务信息；通过政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式公开政务；利用报刊、广播、电视、网络等媒体公开政务；通过社会公示、听证和专家咨询、论证，以及邀请群众旁听政府有关会议等，公开行政决策的过程和结果；通过各类综合或专项行政服务中心，公开行政许可、公共服务等事项；以及扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，使用户能够直接在网上了解相关政务信息[305]。
2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，提出统筹推进政务服务体系建设的方式实现政务公开，即凡与企业和群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理；规范省、市、县服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式，规范政务服务和服务中心的运行，在服务中心设置专门的政府信息公开查阅场所。在公共资源交易方面，通过建立统一规范的公共资源交易平台和公共资源交易的统一集中管理，实现公共资源交易的公开。此外，还通过加强信息化建设，发挥好政府门户网站、政府公报、政务公开栏、公开办事指南等在政务公开中的作用[306]。
2011年，国务院办公厅转发的全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》[307]，提出了通过建立政务公开和政务服务目录的方式推进政务公开工作。《通知》要求相关政府部门全面梳理、清理并严格规范政府信息公开、行政职权和便民服务事项，编制政务公开和政务服务目录，明确每项行政职权的名称、内容、办理主体、依据、条件、期限和监督渠道，以及办理主体内部办理的岗位、权限、程序和时限等要素，编制“权力运行流程图”。此外，还提出要建立、使用统一的电子政务平台，政务公开和政务服务目录除通过其他多种方式进行公布外，还要在政府网站上公布，以及将目录所列行政职权纳入平台的业务系统办理的明确政策要求。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》[308]将政务公开和政务服务目录、政务公开的工作重点扩展、转移到政府部门的行政职权领域，提出了编制行政职权目录的要求：地方各级政府工作部门要全面彻底梳理其所行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权，形成部门行政职权目录，制定行政职权运行流程图，明确每个环节的承办机构、办理要求、办理时限等；要求地方各级政府对其工作部门、垂直管理部门，对经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布，实现以行政职权为对象和主要内容的公开。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出“提升政务公开能力”，实现进一步的政务公开的任务，即加强有关政务公开的制度建设，注重将政务公开实践成果上升为制度规范，及时调整清理不适应形势要求的规定；完善政府信息公开条例所规定的主动公开、依申请公开信息等规定，形成政务公开的广泛社会氛围和动力机制；建立通过政务公开促进依法行政的机制，形成政务公开与依法行政的良性回馈机制；建立健全政务公开的内容、流程、平台、时限等相关标准；建立政务公开负面清单，细化明确不予公开的政府信息范围，而确保负面清单外的事项原则上都可以依法依规公开；要规范保密审查程序，妥善处理好政务公开与保守秘密的关系；要积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，提升政务公开的信息化、集中化水平，构建基于互联网的一体化政务服务体系，实行审批和服务事项的在线咨询、网上办理、电子监察；充分利用政务微博微信、政务客户端等新平台，扩大信息传播，开展在线服务；以及强化政府门户网站信息公开第一平台作用，以使政府网站成为更加全面的信息公开平台，承担更加及时回应公众关切和实现便民服务的功能。
（1）加强组织领导。
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求乡镇党委、政府负责组织实施本乡镇的政务公开工作，党委统一领导，政府主抓，人大监督实施乡镇的政务公开工作。[309]2005年的《关于进一步推行政务公开的意见》[310]和2011年的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》都要求各级党委和政府要把政务公开工作列入自己的议事日程，统一研究部署，及时解决工作中的重大问题。2011年的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确规定行政首长是政务公开工作的第一责任人，要求分管领导亲自抓督促、抓协调、抓落实，落实政府部门的工作责任[311]。2013年国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求各地区各部门应当把做好政府信息公开、提高信息发布实效摆上重要工作日程，地方政府和部门主要负责人要亲自过问，分管负责人要直接负责，逐级落实责任[312]。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级党委要高度重视推行权力清单制度的工作，切实履行领导责任；各省（自治区、直辖市）政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案；上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查；国务院各部门要支持地方推行权力清单制度工作，实行垂直管理的部门要指导督促本系统设在地方的具有行政职权的机构落实权力清单制度[313]。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》规定：各级政府要在党委统一领导下，牵头做好政务公开工作，确定一位政府领导分管；各级政府及其工作部门办公厅（室）是政务公开工作的主管部门，具体负责组织协调、指导推进、监督检查本地区本系统的政务公开工作[314]。
（2）建立政务公开工作的领导机构。
早在2000年，《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》即已规定各乡镇都要成立以乡（镇）长为第一责任人的政务公开领导小组[315]。2005年《关于进一步推行政务公开的意见》规定，各地区各部门都要设立政务公开工作领导机构及其办事机构，指导、协调政务公开的各项工作[316]。2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确规定，政务公开工作领导机构要协助党委和政府抓好统筹安排，指导、协调政务公开和政务服务各项工作。在党委领导下指导、协调政务公开工作的政务公开领导小组体制成为政务公开工作制度的重要组成部分[317]。
（3）加强规范和制度建设。
2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确规定：政务公开工作的领导机构要建立和完善规范行政裁量权、加强廉政风险防控、完善政务公开程序、规范服务中心运行、评议政务服务质量等方面的制度，为深化政务公开、加强政务服务提供制度保障；要建立健全政府信息公开条例配套制度，制定政府信息公开的评估标准和程序，逐步实现政府信息公开的系统化和标准化；以及研究建立党务公开、政务公开、司法公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开有机结合的制度规范，使这些制度相互促进、协调运转[318]。
2013年国务院办公厅发出《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求加强政务公开工作机构的建设，规定已经设置专门机构的，要加强力量配置，把专业水平高、责任心强的人员配置到关键岗位，保障必要的工作经费；要为信息公开工作人员、新闻发言人、政府网站工作人员、政务微博微信相关人员参加重要会议、掌握相关信息提供便利条件[319]。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，要求各级党委、政府“注重将政务公开实践成果上升为制度规范”，及时调整清理不适应形势要求的规定，完善主动公开、依申请公开信息等规定；建立健全政务公开内容、流程、平台、时限等相关标准；推进政务服务中心标准化建设，统一名称标识、进驻部门、办理事项、管理服务等；制定政府网站发展指引，明确政府网站的功能定位、栏目设置、内容保障等基本规范；要求有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进；保障政务公开工作经费，以及鼓励通过引进社会资源、购买服务等方式，提升政务公开专业化水平[320]。
（4）加强监督考核。
2000年发出的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》已经将政务公开确立为党风廉政建设责任制和党政领导干部年度工作考核的一项重要内容，要求按照考核结果奖惩干部；对在推行政务公开制度中工作不力或不称职的领导干部，要批评教育，情节严重的要调整其工作岗位或免去其所任职务；对拒不推行政务公开制度或在政务公开中有弄虚作假行为的干部，纪检监察机关要追究其党纪政纪责任；同时规定：为保证公开内容的真实性，一方面，建立健全乡镇政权机关和派驻站所内部的监督制度；另一方面，建立由乡镇人大、纪委、村党支部、村民委员会、企业事业单位等方面的人员组成，乡镇人大主席或纪委书记任组长的政务公开监督小组，实行政务公开工作内部监督和外部监督的结合[321]。
2005年制定的《关于进一步推行政务公开的意见》规定：有关政务公开工作的推进情况，地方政府和国务院各部门要自觉接受同级人大及其常委会和政协以及群众、新闻媒体的监督；同时规定：上级行政机关要加强对下级行政机关政务公开工作的层级监督，监察、审计等机关要按照各自的职责，对政务公开工作实行专门监督；继续将政务公开工作列为行政机关目标考核的重要内容，以促进政务公开工作的落实[322]。
在有关政务公开的监督考核管理中，各级纪检监察机关承担重要的责任。2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定，各级监察机关要加强对政务公开工作的组织协调和检查指导，各地区各部门要把政务公开和政务服务工作纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核和民主评议范围。[323]2013年国务院办公厅《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》规定：国务院办公厅和国务院新闻办公室、国家互联网信息办公室要协同加强对政府新闻发言人制度、政府网站、政务微博微信等平台建设和管理工作的督查和指导，加强工作考核，加大问责力度[324]。2016年，《关于全面推进政务公开工作的意见》规定增加政务公开工作在绩效考核体系中的分值权重，建立第三方机构对政务公开质量和效果进行独立公正的评估的机制；同时要求发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会公众、新闻媒体对政务公开工作的监督作用[325]。
（5）建立健全激励和问责机制。
2011年，国务院办公厅转发全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》，要求建立健全政务公开相关工作的激励和问责机制，对工作落实到位、社会满意度高的地区和部门，予以奖励；对工作落实不力的，要进行诫勉谈话，限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的，要严格追究责任，以避免政务公开和政务服务流于形式，确保各项工作落到实处[326]。2016年，《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步强化了激励和问责机制，要求对政务公开工作落实好的，予以表彰；对公开工作落实不到位的，予以通报批评；对违反政务公开有关规定、不履行公开义务或公开不应当公开事项并造成严重影响的，严肃追究责任[327]。
（6）培训。
政务公开及其相关工作是政府工作领域的新生事物。推进政务公开家相关工作，不仅涉及体制机制、观念，而且也是能力和素质的考验。因此，政务公开工作的推进离不开教育、培训工作的支撑。
2005年《关于进一步推行政务公开的意见》要求加强对行政机关工作人员的培训，为推行政务公开提供智力和技术支持。2011年，国务院办公厅转发的全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见的通知》提出要通过培训，“全面提高行政机关和公务员的政务公开意识、政务服务水平和电子政务应用能力”。2013年国务院办公厅印发《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求各地区、各部门都要建立面向信息公开工作人员、新闻发言人、政府网站工作人员、政务微博微信相关人员等的专业培训“常态化机制”，并要求将政府信息公开工作列为公务员的培训内容。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》要求依托各级党校、行政学院、干部学院等干部教育培训机构，加强对行政机关工作人员特别是领导干部的培训，以增强行政机关工作人员特别是领导干部的公开意识和相关工作能力，同时力争在3年内将全国从事政务公开工作的人员轮训一遍。同时提出：支持政务公开工作人员接受相关继续教育，要求教育主管部门要鼓励高等学校开设政务公开课程，以培养政务公开方面的专门人才。
政务公开工作自2000年前后逐步推行以来，中共中央、国务院发布了大量的政策文件，对相关工作做出了具体规定，在政务公开工作的推进中，发挥了积极的作用。尽管相关政策相继出台，但在《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以前，政务公开工作一直缺乏相关的法律支撑。除宪法在有关公民权利的规定方面，有间接性、原则性涉及外，凡有关政务公开的立法及其法治保障、有关政务公开工作的相关利益主体及其权利义务的设定、有关公民知情权与政府义务设定等方面，一直缺乏必要的法律规定和支撑。这在一定程度上影响了作为一项基本政府制度的政务公开的权威性、基础性地位的形成和相关工作的推进。在依法治国理念逐步深化的环境下，政务公开工作缺乏起码的法律依据和环境，不仅会影响到各级党政部门推行政务公开的工作的积极性、主动性，而且公众也因为缺乏法律依据，不能作为具有法律权利的主体，享有要求政府公开相关的政府信息的权利依据，因此会无法参与到政务公开工作中来，从而难以形成全社会共同推动政务公开工作的格局。
2007年制定、2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》正是在这样的背景下应运而生的。制定《政府信息公开条例》的目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”[328]。
《政府信息公开条例》规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息[329]；行政机关应当及时、准确[330]、遵循公正、公平、便民原则[331]公开政府信息。
在公开的内容方面，《政府信息公开条例》规定：行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息都应当主动公开[332]；县级以上各级政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况方面的政府信息；设区的市级政府、县级政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括：城乡建设和管理的重大事项；社会公益事业建设情况；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，以及抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况；乡（镇）政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开贯彻落实国家关于农村工作政策的情况，财政收支、各类专项资金的管理和使用情况，乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况，乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况，研究执行计划生育政策情况方面的政府信息[333]。
《政府信息公开条例》规定，除政府应当主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息，即政府有义务向公众提供其所申请的政府信息。这样规定确立了政府信息依申请公开的规则[334]，是公众成为政府信息公开的主体之一，从而改变了政府信息公开、政务公开仅仅是政府部门自主控制和决定的单向公开的局面，在政务公开的发展过程中具有重大意义。
《政府信息公开条例》还规定了政府信息公开与保密关系。政府信息公开与保密一直是实际困扰政务公开、政府信息公开工作的难题。《政府信息公开条例》在一定程度上缓解了公开与保密之间的紧张关系。《政府信息公开条例》规定：行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任；行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查；行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，政府可以予以公开[335]。
在公开的方式和程序方面，《政府信息公开条例》规定：行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利；行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息，以及行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息[336]。
在公开的责任主体方面，《政府信息公开条例》规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开[337]；行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录；政府信息公开指南应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容；政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容[338]。
在政府信息公开的时效性方面，《政府信息公开条例》规定：属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开[339]。
在依申请公开的程序方面，《政府信息公开条例》规定：公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；对属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由；对依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；对申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充[340]；对所申请公开的政府信息中含有不应当公开内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容[341]；行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，但延长答复的期限最长不得超过15个工作日[342]；行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开，但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方[343]；行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供[344]。
在政府信息公开的监督、保障方面，《政府信息公开条例》规定：各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议[345]；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查[346]；行政机关不依法履行政府信息公开义务的；不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；违反规定收取费用的；通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；公开不应当公开的政府信息的；以及违反条例规定的其他行为的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任[347]；行政机关未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正，情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分[348]。
在公众知情权的保护方面，《政府信息公开条例》一方面规定公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务时，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理；另一方面规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼[349]。
此外，《政府信息公开条例》还规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动[350]；教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开[351]，也应当按照《政府信息公开条例》的规定进行。
《政府信息公开条例》的颁布和实施不仅为已经广泛开展的政务公开工作提供了必要的法律依据，而且通过设定公民可以要求政府公开信息的权利，而使公众成为与政府一道，共同推动政府信息公开和政务公开的权利主体，壮大和稳固了政务公开的法律和社会基础。同时，还对改变我国长期以来神秘主义的政治和行政传统有着积极的、深远的影响，尽管《政府信息公开条例》本身也还存在着许多亟待改进的地方。