- 中国都市化进程报告2017
- 刘士林
- 4字
- 2020-07-09 17:26:53
主题报告
2017国家中心城市发展报告
内容摘要 国家中心城市综合评估排名依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。一级指数“综合实力”排名依次为：北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。国家中心城市的核心职能是承担国家战略使命和战略意图。在设立国家中心城市的标准方面，应高度警惕目前流行的“万亿元GDP”标准。这个标准既是过去长期流行的“以GDP论英雄”的惯性思维在作祟，也表明这个已被历史淘汰的“旧发展观”正在国家中心城市的战略布局中“卷土重来”。从我国区域发展战略的角度，下一个发力点应放在西北和东北。
一、国家中心城市的基本内涵与理论研究
1.1 “全国城镇体系”的“塔尖”调整重构
在我国城市化进程持续加快的背景下，城市化率从1978年的17.8%增长至2000年的35%，再到2010年的52%，2016年城市化率高达57.35%。在这个过程中，如果细分城市层级和类型，我们会发现作为全国城镇体系的“塔尖”部分也经历着不断的调整和重构。
在新中国成立以来的城市建制体系中，直辖市和省会（首府）城市是最为常见的两种“塔尖”城市。直辖市是国家重要的省级行政区，由中央政府直接管辖，也是城市层级中行政意义最重大的类型。直辖市通常具有人口多、空间大、综合实力雄厚并在某一方面具有重要国家职能等特点。目前，我国共设有4个直辖市，分别是北京市、上海市、天津市和重庆市。省会（首府）城市是省的政治、经济、文化及交通中心，是全省的资源配置和行政管理枢纽。如广州市是广东省的省会城市，郑州市是河南省的省会城市，武汉是湖北省的省会城市等。从行政层级体系来讲，直辖市和省会城市长久以来一直占据着全国城镇体系的塔尖位置。
在以上行政层级体系之外，在计划经济向市场经济的转变过程中，出现了计划单列市和副省级城市。计划单列市即“国家社会与经济发展计划单列市”，一些省辖市在行政层级不变的前提下成为计划单列市，在国家计划中单列户头，被赋予省一级的经济管理权限。20世纪50年代，第一批计划单列市有沈阳、武汉、广州、重庆和西安。此后经过不断的调整，到1993年共设立计划单列市14个，分别是重庆、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁波、厦门、青岛、武汉、成都、广州、深圳、西安。1994年2月25日，中央机构编制委员会发布并施行中编[1994]1号文件，省会城市取消计划单列，同时设立了“副省级城市”，原14个计划单列市和杭州市、济南市等16市被正式确定为副省级城市，而计划单列市则减少为6个。1997年，重庆升级为直辖市，不再是计划单列市，也不再是副省级城市，因此目前计划单列市减少至5个：青岛、大连、宁波、厦门、深圳。副省级城市减少至15个，分别是广州、深圳、南京、武汉、沈阳、西安、成都、济南、杭州、哈尔滨、长春、大连、青岛、厦门、宁波。进入副省级城市行列后，省辖市在经济管理和规划权限上有很大提升，可获得更多的经济资源和政策倾斜。
进入新世纪，在新的国家发展战略需要下，全国城镇体系的“塔尖”再次进入调整和重构期。2005年“国家中心城市”理念的提出，使北京、上海等在经济发展、科技文化创新、交通通讯及生态治理等方面承担起更加重大的职责和使命。“国家中心城市”诞生于城市行政体系之中，以城市经济发展及综合实力为基础，着眼于国家战略的大局需要，因此成为新型城镇化和国家现代化建设的核心平台和支撑体系，备受关注和重视。
1.2 我国目前八个国家中心城市的由来
目前，国家中心城市已有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州8个，这是“全国城镇体系”一次新的提拔和排队。如同在原始森林中争得了最高处的天空和阳光，它们一个个踌躇满志，雄心勃勃，厉兵秣马，蓄势待发。不仅在观念上改变了我国城市的范畴体系和分类框架，也在祖国的城市天空上绘出了一道更高更远更壮阔的新天际线，并在深层次上重构着我国新型城镇化的基本思路和发展道路。
据媒体报道，“国家中心城市”的提法最早出现于2005年，当时建设部（现住房和城乡建设部）委托中国城市规划设计研究院编制《全国城镇体系规划（2006-2010）》，提出了4个国家中心城市，分别是北京、上海、广州、天津，但上报国务院后并未获得批复。[1]“国家中心城市”及这份“城镇体系规划”真正引起社会的广泛关注是在2010年2月，住房和城乡建设部公布了《全国城镇体系规划（2010-2020）》，除了已有的4个，还将重庆列入其中，国家中心城市增加至5个。在这个文件中，只有一个性质和功能的描述，并未给出国家城市明确的评价体系和认定标准。但从“全国城镇体系规划”入选的5个看，给人的感觉就是北上广+直辖市，所以其他城市基本上断了此念头。
最新的变化是在2016年，国家发展改革委先是在《成渝城市群发展规划》中把成都（2016年5月），接着又在两份复函中把武汉（2016年12月）和郑州（2017年1月）纳入国家中心城市建设行列，也包括一段时间以来坊间流传的10个乃至更多的名额，围绕这三个新进城市，关于什么是国家中心城市及谁能够成为下一个，迅速成为各界关心和议论纷纷的热门话题。本来一直相对稳定和平静的城镇规划体系，一下子变得街谈巷议、人声鼎沸，特别是一些一直在盯着、追求着的实力派城市，对此更是耿耿于怀，朝思暮想。因为这不是一个概念游戏，也不只是对改革开放以来很多城市辛勤跋涉、努力奋斗的认可和奖掖，更是一个城市从诞生以来遇到的一个重大历史转机，是关于一个城市未来的规模、层级、地位、形象和前景的制度安排。很多城市争先恐后、全力以赴，也自在情理之中。
1.3 媒体的关注与学界的争论
“国家中心城市”从一开始就受到媒体和专家的关注和热议。在媒体界，以《青岛或已入选国家中心城市名单》为酵母迅速发酵。据该报道透露，新编全国城镇体系将国家中心城市设置为四个层级，分别是全球城市、国家中心城市、国家边境中心城市、国家区域中心城市，其中“北京、上海为全球城市，天津、重庆、广州、深圳、南京、杭州、武汉、郑州、成都、西安、青岛、厦门、沈阳等13座为国家中心城市”[2]。也有报道将上述的“2+13”表述为“4+11”，即“北京、广州、上海、深圳为全球城市，天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都、西安、杭州、青岛、郑州、厦门11座城市入选国家中心城市”[3]。对此“4+11”国家中心城市的名单，住建部发言人曾表示，该报道毫无根据，属于不实报道。但由于无风不起浪的原因，各种小道消息还是不胫而走，屡禁不止。如所谓的“十百千万”城镇体系说，有媒体披露正在编制的《全国城镇体系规划（2016-2030）》将要构建一个“十百千万”的城镇体系，即十个国家中心城市、一百个国家特色城市、一千个中小城市和一万个特色镇。[4]
在学术界，关于国家中心城市的划分和评价标准，目前主要有两种不同的声音。一是清华大学中国新型城镇化研究院课题组的研究，将国家中心城市分成两级三类，即综合性国家中心城市：各项功能均具备国家引领、辐射影响力，此类进一步区分为具备全球影响力的全球城市（北京、上海、香港等）和国家影响力的综合性国家中心城市（广州、深圳、天津、重庆、成都、武汉等）；特色性国家中心城市：具备若干项（三项以上）国家引领、辐射影响力，其他各项在区域中有重要影响力（郑州、沈阳、厦门、乌鲁木齐）。二是上海交通大学城市科学研究院明确反对将“国家中心城市”划分为三六九等。首先，在经济全球化的背景下，贸易、市场、信息、服务、文化、人口均呈现出全球化趋势，很难说哪个城市的影响是全球的而哪个城市的影响限于本土，因为不同城市的全球影响力只有量的差异，并无质的区别。其次，把国家中心城市分为“全球中心”和“国家中心”很不恰当，既不符合当今中国政治、经济和文化的国际影响力不断提升的现实，也违背了开放发展的理念，更忽略了国家中心城市必定要走在开放发展最前沿的基本使命。再次，“特色性”一般比较适合描述中小城市，在国家中心城市这个“塔尖”上，城市尽管也可以有特色，但更重要的是枢纽和综合功能，把“特色”作为国家中心城市建设目标，明显有悖于设置的初衷。[5]
中国城市新天际线已经撩开，但现实中的路还要自己去走。这就涉及“人的问题”。不管是已经戴上帽子还是正在争取的，最重要的是制定好的战略，做出好的规划，不辱使命，不负所托，避免最后沦为政府、开发商和媒体的又一次“话语狂欢”而最终于事无补。
2.1 国际学界对中心城市理论的研究
国家中心城市本质上是一个新的“中心地”，要正确认识其本质和功能，需要回到德国城市地理学家克里斯泰勒的中心地理论去。简单地说来，一个城市的形成和发展，都与被他称为中心地的聚集功能密切相关。在某种意义上，国家中心城市可以被看作是一个容积更大、吸附功能更强的新中心地，是对我国城市整体布局和结构的一次大改组，也是一次全局性的再造，以及一次政策、资源和人口的大调配。
克里斯泰勒从城市的服务型消费入手，认为每一种商品在既定的地理范围内存在一个最低需求门槛。在这个基础上，某区域内的各个城市（镇）围绕中心城市形成一个层级性城市系统，共同完成城市的服务功能。在这个系统内有两个突出的特点，一是城市之间的依赖关系单向存在，其他城市（镇）依赖于中心地城市，反向的依存关系则不存在。二是区域内城市间只有纵向的层级关系，同等规模和功能的城市间横向关系不存在。总体来说，这是一个中心城市主导区域发展的体系。[6]该模式自20世纪30年代初期提出后，一直是城市研究的主导模式和方法体系，尽管现实世界的情况与该研究模式存在出入，中心地理论在解释现实城市区域的发展方面遇到越来越多的困难，其方法体系受到诟病，但是中心地理论影响深远，直到今天还可以在学者们的研究体系中找到中心地主导模式的影子，如萨斯基雅·萨森（Saskia Sassen，1991）指出，全球城市通过专业服务公司建立起全球城市网络体系，该体系中全球城市的基本特质表现在其与其他城市广泛而密集的相互作用上，这种作用强度甚至超过了其与自身广阔腹地乃至所在国家的经济联系度。
同时，国家中心城市还与中国城市化的内在机制密切相关。不同于欧美和拉美，与邓小平所说的“中国式现代化”相适应，我国已走出了一条“中国式城市化”道路。与西方城市化主要由市场主导、拉美城市化主要由西方主导不同，中国城市化的突出特点是“政府和市场共同主导”，政治体制和社会制度构成了推进城市发展的核心机制。引申言之，最高层级自有最高层级的待遇。一个城市的地位和层级，不仅现实地影响到它能集聚怎样的资源和人口，也决定着其经济生产方式的品质和普通市民的精神面貌。今天的“国家中心城市”和“普通城市”，如同过去的“城市”和“乡村”。以前中西部思想不够解放、传统因袭较多、缺乏底气和自信、凡事都向东部看齐，主要是它们觉得“自己就是农村”。
2.2 国内对国家中心城市的相关研究情况
在理论和战略上，上海交通大学城市科学研究院教授刘士林提出，国家中心城市本质上是一个新“中心地”，会引发城镇空间和区域经济双重变奏。一个城市在城镇规划体系中层级越高，可以集聚起更多的人口、资源乃至文化财富。西部先后设立了重庆、成都两个国家中心城市，为深入实施西部大开发战略确定了两大支点。而武汉和郑州的成功晋级，则出于解决长江经济带“中部塌陷”和中原城市群“缺乏支柱”的战略需要。
在概念和特征上，王凯、徐辉、周阳等研究者提出，国家中心城市是全国性的核心城市，国家中心城市具有和重点城镇群互为依托、全球城市网络的重要功能节点、等级和格局随经济重心的转移而变化、共性和特色并存等特征，对国家中心城市的属性以及功能的理解必须从中心城市予以入手，从国家乃至全球化的视角来把握。
在指标评价上，王琳、周阳、李晓江等研究者认为应从国家中心城市的职能入手，从管理、经济、文化、科技枢纽作用、网络特征、国际化等对国家中心城市进行综合性或者单项评价。此外，在经济全球化与信息化的交互作用背景下，城市日益成为“流动的空间”，城市间的交流水平、频繁程度和密集程度，决定了它们在全球经济中的地位。因此，中心城市的对外交流与连接程度也应纳入指标评价体系之中。
在研究对象上，从总体上，上海交通大学刘士林教授提出国家中心城市主要为北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉和郑州，也有研究者分别对北京和上海（如许治等）、广州（如姚华松、廖丽平、姚丽霞）、重庆（如李国辉、陈国富、王伯承，）、武汉（彭丽敏、刘兰、罗凡、张璇）、郑州（王中暘、吴海峰）进行了研究。此外，在媒体上也有一些对“准国家中心城市”如西安、长沙、青岛、济南、南京、杭州等的研究报道。
目前的相关理论研究和职能研究大多集中于商贸、管理、文化、生态等具体领域，比较散乱且不成体系，重复性也比较高，没有把国家中心城市的中心作用及战略影响提到应有的重要位置。
结合相关理论、政策和战略，可将国家中心城市界定为：在国家城镇体系和区域化发展的背景下，国家中心城市是以雄厚的综合发展实力为基础，在城市集聚、综合服务、科技创新等领域具有国家枢纽功能，同时在国际商贸流动、文化交流等方面发挥着核心作用，是实现国家战略意图和需要的主平台和支撑体系。
在细化的意义上，可将国家中心城市的内涵具体划分为以下要素：
（1）空间和政策背景：国家中心城市的产生和建设是基于两个出发点，一是国家城镇体系，二是国家区域战略实施；
（2）综合实力基础：主要包括人口基础数量和发展趋势、经济和产业的发展、社会生活发展及文化发展水平等；
（3）中心集聚扩散作用：主要包括城市化水平，以人、物和信息流动为特点的综合服务枢纽，科技创新中心作用等；
（4）战略布点影响：以落实国家三大区域战略（京津冀协同发展、长江经济带以及“一带一路”战略的覆盖）为主要目标，同时包含国家级新区、国家级经济技术开发区、国际商贸、产业和文化交流等最具发展活力的区域和领域。
（5）对外交流与连接程度：主要包括城市在经济、政治、科技和文化等领域内的交流水平、频繁程度和密集程度。
二、2017年八个国家中心城市的发展现状及综合评估
2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》，将国家中心城市的建设数量增加至5个，即在北京、天津、上海、广州的基础上增加了重庆，明确了城镇体系规划背景下国家中心城市的基本布局。2016年5月，国务院批复《成渝城市群发展规划》，首次将成都定位为国家中心城市。2016年12月14日和2017年1月22日，国家发改委先后出台《国家发展改革委关于支持武汉建设国家中心城市的复函》《国家发展改革委关于支持武汉建设国家中心城市的指导意见》及《国家发展改革委关于支持郑州建设国家中心城市的复函》《国家发展改革委关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》，明确提出支持武汉、郑州建设国家中心城市。这表明，国家中心城市有两个出处，一个来自住房和城乡建设部，一个来自国家发展改革委，其中，北京、天津、上海、广州、重庆出自“城镇体系规划”，而成都、武汉和郑州出自国家相关区域规划。
在这些文件中，关于八个国家中心城市各自的定位和职能均有明确表示。（具体见表1）
表1 八个国家中心城市的定位表述
除了提出的时间先后和发布部门的不同，八个国家中心城市在定位上的区别可表述为两方面：一是从国内和空间上讲，北京强调的是“首都”与引领“环渤海”职能，天津市强调的是“北方”中心与引领“环渤海”职能，上海和广州分别引领“长三角”和“珠三角”，成都和郑州分别为“西部”和“中部”中心，武汉则支撑的是“长江经济带”。由此可知，除了东北和西北，这些中心城市已覆盖了我国的主要区域。二是从国际和功能定位上讲，北京、天津、上海、广州、重庆的国际职能和影响力显得更加重要，主要涉及航运、物流、经济、金融、贸易、城市建设等领域，而成都、武汉和郑州只是作为区域性中心而兼有对外开放及交流的功能。这和这两组中心城市的发展阶段和现阶段承担的国家战略使命不同有着密切的关系。从长久看，这些区别会变得越来越小。
当今世界的城市化是以大都市和城市群为中心的都市化进程。都市经济对区域经济发展作用巨大。据上海交通大学城市科学研究院的《中国都市化进程报告2016》，我国大都市在国家和区域发展中占据着举足轻重的地位，目前已有的36个大都市的国内生产总值占到了全国的41.06%。
关于8个国家中心城市的发展现状，可以从常住人口、经济总量、城市化率等方面的比较中来把握。（具体见表2）
表2 国家中心城市的基本情况（2015）
从常住人口看，截止到2015年，重庆的常住人口超过3000万，北京、上海常住人口均超过2000万，天津、广州、成都、武汉的常住人口均超过1000万，只有郑州常住人口为950多万，略低于1000万。但作为人口第一大省的省会，这个差距基本上可以忽略不计。由此可知，8个国家中心城市的常住人口基本都达到了千万水平，均属于超大型城市。
从经济发展水平看，北京、上海仍然具有相当大的优势，GDP总量均超过2万亿元，人均GDP超过10万人民币元，广州虽然GDP总量不及北京、上海，但因常住人口数量适中，因此人均GDP反超北京和上海，在8个国家中心城市中名列第一。相比之下，重庆的GDP总量处于中等水平，但是常住人口数量大，因此人均GDP水平在8个国家中心城市中暂列最后。整体来看，8个国家中心城市的GDP水平基本都在万亿左右，只有郑州略低。从GDP增速来看，北京、上海最低，均为6.9%，而GDP增速超过两位数的是郑州和重庆，分别为10.1%和11%。
从城市化率看，目前上海的城市化率最高，尽管受人口调控影响，上海常住人口及城镇人口开始下降，城市化率从2014年的89.6%下降至2015年的87.6%，下降了约两个百分点，但在8个国家中心城市中仍居于首位。北京、天津、广州、武汉的城市化率相差不大，均在80%左右。成都、郑州的城市化率在70%上下。以上7个国家中心城市的城市化率可以说均达到了发达国家的水平，进入了城市化的稳定期，未来吸纳的农村人口会比较有限。在8个国家中心城市中，唯有重庆的城市化率偏低，但也超过了60%，已达到“十三五规划”提出的2020年城市化率水平。在城市化率净增长方面，上海目前已出现了负增长，北京、天津、广州的增长态势较低，其中增长率最高的是武汉，2015年的净增长率为7.31%。
把8个国家中心城市与我国城市总体情况进行比较研究，就很容易明白这个强大阵营在我国经济社会发展中具有的重大意义。截至2015年，全国人口为137462万，8个国家中心城市人口总量达到13971.35万，占比为10.1%。2015年全国GDP为689052.1亿元，8个国家中心城市GDP总量达到126917.91亿元，占比为18.42%。2015年，全国人均GDP为50000元人民币，8个国家中心城市人均GDP达到94731元人民币，为全国人均水平的1.89倍。2015年，全国GDP增长速度约为6.9%，8个国家中心城市的GDP增长速度约为8.67%，为全国水平的1.26倍。2015年全国城市化率为56.1%，8个国家中心城市的城市化率为77.97%，是全国平均水平的1.39倍。（具体见表3）
表3 8个国家中心城市与全国的情况对比（2015）
其他城市也可能单个表现不错，如深圳、苏州、济南等，但与这个组团放在一起，其重要性就减少了很多。同时，也包括国家划拨给国家中心城市的资源以及这个名分可能带来的软实力等，更是其他城市望尘莫及的。这是很多大城市对国家中心城市趋之若鹜、夜不能寐的主要原因。
3.1 国家中心城市综合评估指标框架体系
根据上海交通大学城市科学研究院课题组关于国家中心城市的理论研究及评估框架，本报告设计出具有自主知识产权的“国家中心城市综合评估指标框架体系”，具体包括3个一级指标、9个二级指标和32个三级指标。
在指标体系上，国家中心城市综合评估指标框架体系主要包括国家中心城市综合实力、中心作用与战略影响3个一级指标。
在一级指标“综合实力”下设4个二级指标，即人口发展、经济发展、社会发展、文化发展。在“中心作用”下设3个二级指标，即城市发展中心、综合枢纽中心、科技创新中心。在“战略影响”下设2个二级指标，即国家及区域战略、国际影响。在二级指标下各设三级指标若干。（具体见表4）
表4 国家中心城市综合评估指标框架体系
在“综合实力”一级指标下，设人口、经济、社会和文化四个二级指标，主要考察国家中心城市的综合发展现状；在“中心作用”一级指标下，设城市发展中心、综合枢纽中心和科技创新中心三个二级指标，城市承担着社会经济活动的集聚功能，城市化水平反映出地区的人口集聚水平。综合枢纽中心从交通和通讯两方面反映出人口、货物及信息服务的流动水平。设置科技创新中心指标的主要考虑是，在信息化和全球化的背景下，科技创新活动的集中和溢出效应将极大地改变人类的空间分布，因此科技创新也作为集聚中心的一个重要特征纳入指标体系中；在“战略影响”一级指标下，设国家及区域战略、国际影响两个二级指标，这是本指数评估框架的一个重要特点，在综合发展水平的基础上，引入未来可能引发巨大变革的战略性或潜在性因素，可以充分挖掘国家中心城市的引领作用。
本研究提出的国家中心城市综合评估框架体系及指标，将首先应用于8个国家中心城市建设的评估中，在经过指标框架体系的应用、修正及完善后，还将推广到希望加入这一行列的准国家中心城市的评估中。
3.2 国家中心城市综合评估指数的评估方法
按照上海交通大学城市科学研究院自主设计的综合评估指标框架体系，以“中国统计年鉴”、“中国城市统计年鉴”、各城市“国民经济和社会发展统计公报”、各城市官方网站等为数据源，分别收集8个国家中心城市的各项数据，同时鉴于指标数据的一致性和可靠性，除了“战略影响”一级指数下的“国家重大区域战略覆盖数量”（主要指京津冀协同发展战略、长江经济带、一带一路）、国家级经济技术开发区数量、国家级新区数量、国家级高新技术产业开发区数量等采用了截至2016年底的最新数据，其他数据的截止年份均统一为2014年。
首先，由于各项三级指标的量纲不同，课题组对32个三级指标进行了数据标准化处理。出于数据本身特点及评估方法的考虑，采取如下方法：
其次，指标权重的确定。采取变异系数法决定每一个指标的权重，变异系数法是一种客观赋值法，利用各项指标所包含的内在信息，通过计算变异系数来得到每一项指标的权重。方法如下：
其中，Wij是第j个指标的权重，Vij是第j个指标的变异系数，S是第j个指标的标准差。
最后，根据2014年8个国家中心城市各项指标、相对应的权重计算综合指数及各级指标的得分，并据此对8个国家中心城市的总体发展水平做出科学判断和阐释。
4.1 2017国家中心城市综合评估情况
立足于上海交通大学城市科学研究院自主建构的国家中心城市基本理论、自主设计的国家中心城市综合评估指标框架体系及评估方法，以8个国家中心城市的各项发展数据为对象，得出8个国家中心城市综合评估指数及一级指数的评分结果。（具体见表5）
表5 8个国家中心城市综合评估得分一览表
4.2 2017国家中心城市排名综合分析
在国家中心城市综合评估指数排名上，8个国家中心城市的依次是：北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。
在一级指数“综合实力”评估指数排名上，8个国家中心城市的依次是：北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。其中最值得关注的是广州超过上海，武汉首次跃居第四位。
在一级指数“中心作用”评估指数的排名上，8个国家中心城市的依次是：北京、广州、上海、重庆、武汉、天津、成都和郑州。其中最值得关注的是广州超过上海，天津仅排在成都、郑州的前面。
在一级指数“战略影响”评估排名上，8个国家中心城市的依次是：上海、北京、重庆、天津、广州、成都、武汉和郑州。其中最值得关注的是广州排在重庆、天津之后，而武汉跌落到倒数第二的位置。
从综合评估看，传统的“北上广”三强依然占据着绝对优势，主要指标基本上处于前三甲的位置，只是在战略影响指标上，广州被挤出前三，排在第五位。重庆和天津作为“直辖市”，在整体评估中位于第四和第五，且在战略影响指标上挤掉了广州，排在第三和第四，这反映出它们近年来获得的国家战略支持较多，同时也意味着良好的未来发展潜力。位于中部地区的武汉，是长江流域历史悠久的重要大都市，在综合评估中排在第六，在“综合实力”上紧随上海，排在第四，位于天津和重庆之前，在“中心作用”上排在第五，处在重庆和天津之间，成为8个国家中心城市的“新贵”。同样位于中西部的成都和郑州，在综合评估上位于第七和第八，处于垫底的位置，它们在三个一级指数排名上，也基本处于这一位置，在国家中心城市中属于需要加快谋划和发展之列。
4.3 2017各国家中心城市整体评估情况及分析
（1）北京国家中心城市整体评估情况及分析
北京在整体评估中排名第一，“综合实力”和“中心作用”均位列第一，“战略影响”排在第二。从各项指标水平看，稳居“首位”国家中心城市之位，与其他国家中心城市之间拉开明显的距离。
在“综合实力”指数上，北京的社会和文化发展水平位居首位，经济水平位居第二，表现突出的指标主要是文化产业及从业人员、第三产业，经济、教育、医疗及绿化率等也达到较高水平。北京的人口发展水平位于第五，在常住人口水平较高的前提下，人口密集程度是制约人口水平的主要因素，北京城区人口密度与其他国家中心城市相比仅处在中游，北京的人口自然增长率为4.83‰，虽高于上海的3.14‰和天津的2.14‰，但远低于郑州的10.9‰和广州的8.02‰。北京在人口的基础密度及增长趋势上处于相对不利的位置。
在“中心作用”指数上，基于86.5%的城市化率和1385平方公里的建成区面积，北京的城市发展指数位居8个国家中心城市第二。作为首都，北京的综合服务枢纽仅位居第四，表明其在人流及客流的综合周转功能上不够理想，是北京开展城市治理和提升服务功能急需探讨和解决的。由于专利授权量、科研技术服务从业人员数量、国家科技奖项均居榜首，北京的科技创新中心作用位居第一，为北京科技创新中心提供了有力支撑。
在“战略影响”指数上，在国际交往上位于第一，无论是进出口总额、世界500强企业总部数量还是国际旅游收入等均位居前两位，反映出北京在国际商贸和文化交流上的重要影响。但在国家及区域战略上仅位于第四，排在上海、重庆和天津之后，主要原因是北京的国家经济技术开发区和高新技术开发区数量处于中等水平。上海和天津的国家级经济技术开发区数量均为6个，北京仅为1个。2017年4月，作为北京疏解非首都功能的集中承载区，河北雄安新区的设立未来将给北京带来巨大的新战略优势（由于雄安新区相关的规划和发展情况还不明朗，暂未列入本研究相关指标的统计中）。
（2）上海国家中心城市整体评估情况及分析
上海在整体评估中排名第二，“综合实力”和“中心作用”排在第三位，“战略影响”超越北京位居首位。这与上海作为我国最开放和最现代化的大都市的代表城市密切相关。
在“综合实力”指数上，上海的人口发展水平位居8个国家中心城市之首，尽管其人口自然增长率偏低，增长趋势也不理想，但常住人口和人口密度都很高，反映出上海基础人口数量和密度的水平较高。上海的经济和社会发展水平排在第五位，这多少有些出人意料。原因在于，尽管上海的人均社会消费品总额与第三产业比重水平处于前列，但人均GDP仅处于中游水平，而由于GDP增速垫底（2014年仅为7%，远低于重庆的10.9%这一最高值），所以在经济上排在第五位并不奇怪。同时，尽管上海的教育、卫生指标、绿化覆盖率均处于前列，但人均公园绿地和人均道路面积在8个国家中心城市中也几乎垫底（上海的人均公园面积为7.33平方米，远低于广州的20.19平方米，上海的人均道路面积为4.11平方米，远低于天津的16.71平方米）。上海的文化水平紧随北京之后排在第二，反映出上海文化及相关产业的发展水平具有领先优势。
在“中心作用”指数上，上海在城市发展上排在第一，原因在于上海的城市化率已高达87.6%，在8个国家中心城市中位居第一，同时上海的城市建成区面积与市区人口密度也位于前列。上海的综合服务枢纽排在第三，排在广州、重庆之后，北京之前，这与其综合服务枢纽发展的不均衡有关。上海在货物、通信信息流动方面领先于其他国家中心城市，但客运指标处在垫底位置。上海在科技创新中心作用上排在第二，仅次于北京，但在指标的实际水平上与北京还有较大的差距，这是上海建设科技创新中心需要反思和尽快解决的。
在“战略影响”指数上，上海的国家及区域战略指数位于8个国家中心城市的首位，在国家三大区域战略匹配数量、国家级经济技术开发区、国家级新区、国家级高新技术产业开发区数量上均位于首位或并列首位，这表明国家近年来对上海的发展投入了巨大的政策和战略资源，也表明上海在国家战略布局上获得了全方位的优势。上海的国际交往指数位于第二位，主要原因在于，上海在进出口总额和国际旅游方面均位于8个国家中心城市的首位，但在世界500强企业总部数量上与北京差距悬殊。这是上海未来要建设全球城市的一个短板。
（3）广州国家中心城市整体评估情况及分析
广州在整体评估中排名第三，“综合实力”和“中心作用”排在第二，“战略影响”排在第五。这与广州作为传统的“城市三强”的地位基本符合，但也表明在获得国家战略倾斜和支持上已不如改革开放的前30年。
在“综合实力”指数上，广州的人口发展水平在8个国家中心城市中位居第二，其中，常住人口数量和人口密度处于中上游，人口自然增长率高达8.02‰，在4个直辖市中最高，在8个国家中心城市中仅次于郑州位列第二，这在各城市人口红利出现下滑的背景下是可喜可贺的。广州的经济发展力压北京排在第一，把位列第五的上海更是远远抛开，在北上广中一枝独秀。同时其人均GDP也是最高的，其他经济指标也均处于较高水平，比较均衡。广州的社会发展排在第二，在教育、卫生、城市生活环境等指标上处于前列，社会发展水平较高且相对均衡。广州的文化发展排在第三，位居北京、上海之后，主要原因是在文化产业及相关从业人员指标上处于劣势，与北京、上海的差距较为明显。
在“中心作用”指数上，广州的城市发展指数延续了“北上广”的传统优势，在8个国家中心城市中排在第三，城市化率、建成区面积、市区人口密度等均处于前列，反映出广州的城市化发展具有较明显优势。广州的综合服务枢纽超过北京和上海位居第一，客流、货流、通信信息流动等指标呈现出均衡和高水平发展，表明广州的城镇化建设质量优于其他国家中心城市。广州的科技创新中心作用排在第四，在相关指标上的集聚功能处于中等水平，是今后要花力气解决的短板。
在“战略影响”指数上，广州的国家及区域战略指数位于第七，这与广州作为中国城市三强的地位不相符合。广州在各个指标反映出的战略布点没有缺失，只是在数量上处于低水平。这既表明了作为改革开放前沿的广州在国家战略布局和资源投入中开始出现边缘化，同时也说明了广州在深化改革开放进程中缺乏思路和谋划不足。广州的国际交往只是位于第三，进出口水平、世界500强企业总部数量远也低于北京、上海。但广州的国际旅游水平较高，国际交往水平总体排在第三，这与广州的区域位置优越和历史移民情况是大体匹配的。
（4）重庆国家中心城市整体评估情况及分析
重庆在整体评估中排名第四，“综合实力”排在第六，“中心作用”排在第四，“战略影响”排在第三。从最好的排名看，表明近年来重庆获得的国家战略支持力度加大。而从最差的排名看，说明建设中心城市不是一朝一夕的事情。
在“综合实力”指数上，重庆的人口发展水平位居第四，其中，常住人口的绝对数量最大，但人口密度和人口自然增长率均处于较低水平，因此在8个中心城市中只能居于中游。重庆的经济发展水平排在第七，尽管重庆的GDP增速最高，2014年达到10.9%（高出全国3.5个百分点），但人均GDP、人均社会消费品零售总额、第三产业比重等偏低，这在某种意义上直接拖累了城市的综合实力。重庆的社会发展水平排在第六，其中，城市社会环境的指标相对较高，但教育和医疗的人均服务水平较低。在整体上看，重庆的经济和社会发展水平特别是人均水平处于劣势，说明近年来媒体上宣称十年“超沪赶京”是完全不切实际的。与同处在成渝城市群的成都相比，重庆的文化发展水平也比较滞后，在8个国家中心城市中垫底，相关文化指标也都处于较低水平，表明重庆的城市软实力建设也有很长的路要走。
在“中心作用”指数上，重庆的城市发展水平排在第八，主要是因为重庆的城市化率处于垫底位置，且与其他国家中心城市的城市化率差距显著。重庆的综合服务枢纽排在第二，是二级指标中排名最好的唯一的一个。这主要是因其客运、货运和通信信息流动水平很高，尽管这与重庆人口基础数量较高有关，但仍能反映出重庆的综合服务枢纽作用发展水平较高。重庆的科技创新中心作用排在第五，相关指标的表现处于中游水平，这与重庆作为西部直辖市的地位也是一致的。
在“战略影响”指数上，重庆的国家及区域战略指数位于第二，这是重庆在一级指数中唯一的一个亚军。重庆作为西部地区唯一的直辖市，不仅国家战略布点比较完整，在数量上也处于中上游，直接拉升了重庆的战略影响力。重庆在国际交往指数上位于第五，反映出其商贸聚集水平及国际文化交流水平在8个国家中心城市中均处于中游，与北京、上海差距较大，这是自在情理之中的。
（5）天津国家中心城市整体评估情况及分析
天津在整体评估中排名第五，“综合实力”排在第五位，“中心作用”排在第六位，而“战略影响”排在第四位。天津三个一级指数均与前三甲无缘，属于“比上不足比下有余”的国家中心城市，未来发展有待进一步观察。
在“综合实力”指数上，天津的人口发展水平排在第八，其中，在人口基础数量、人口密度和人口自然增长率方面均处于较低水平，特别是其人口自然增长率仅为2.14‰，在8个国家中心城市中垫底，尽管没有北京、上海疏解人口的压力，但城市发展也缺乏足够的人力支撑，这很可能是滨海新区一直人气不足的主要原因之一。天津的经济发展排在第三，主要得益于10%的GDP增速以及均处于较高水平的其他经济指标。天津的社会发展水平排在第四，教育、医疗及城市环境指标均处于中等水平。天津的文化发展水平排在第七，这主要是由于北京的文化及第三产业集聚效应过强导致的，天津尽管在综合实力上处于中游，但文化资源的聚集水平却长期升不上去。
在“中心作用”指数上，天津的城市发展水平排在第五，在城市化率、建成区面积和市区人口密度上也处于中等水平。天津的综合服务枢纽排在第六，尽管货运量的流动水平尚可，但其客运、通信信息流动水平等相对较低，距离天津国家中心城市规划定位中提出的北方经济中心、北方国际航运中心和国际物流中心等还有不小的差距。天津的科技创新中心作用排在第三，尽管各项指标与北京相比差距很大，但绝对数量水平在8个国家中心城市中还是比较高的，主要是由于区位优势，在科技创新方面仍有可圈可点之处。
在“战略影响”指数上，天津的国家及区域战略指数在8个国家中心城市中位于第三，各项国家及区域战略的布点及数量相对较高。天津的国际交往指数位于第四，紧随“北上广”之后，这显示出沿海城市特有的区位优势在目前的国家中心城市建设中仍比较突出和明显。
（6）武汉国家中心城市整体评估情况及分析
武汉在整体评估中排名第六，“综合实力”排在第四，“中心作用”排在第五，“战略影响”排在第七。主要拉武汉后腿的是“战略影响”。尽管作为中部崛起的战略支点武汉已获得足够的重视，但在积累的国家战略资源上不如天津，在新增的国家战略支持上又不如西部的重庆。
在“综合实力”指数上，武汉的人口发展水平位居第六，其中，人口基础数量和密度上处于下游水平，优势是人口自然增长率比较高，以6.3‰排在第三的位置，处在郑州和广州之后。武汉的经济发展水平排在第四，其各项经济指标均处于较高的发展水平，特别是2014年GDP增速高达9.7%，但由于工业发展比重较大，第三产业占比相对不高，又将经济总体发展水平拉到了第四位，这也是武汉在所有指标中最具有明显优势的指标。武汉的社会发展水平排在第七，其各项指标水平多处于劣势地位，特别是城市生活绿化环境方面尤为突出。武汉的文化发展排在第五，主要是因为文化产业及相关从业人员的发展水平偏低。
在“中心作用”指数上，武汉城市发展水平排在第六，主要是由于建成区面积比较小，同时城市化率和市区人口密度处在中等水平的位置。武汉的综合服务枢纽排在第五。武汉的科技创新中心作用排在第六，主要是通信信息流动水平较低，显示出中西部在科技发展上依然比较落后。
在“战略影响”指数上，在国家及区域战略和国际交往指数上，武汉在8个国家中心城市中均处于第六位。在国家及区域战略方面，武汉的各种国内战略指标的数量水平处于中等位置。武汉没有国家级新区，在国家战略布点的覆盖上并不完整。同时，武汉作为内陆城市，其国际交往的各项指标与沿海发达城市的差距也比较大。
（7）成都国家中心城市整体评估情况及分析
成都在整体评估中排名第七，“综合实力”排在第七位，“中心作用”排在第七位，“战略影响”排在第六位。《成渝城市群发展规划》提出“增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”，但在全国一盘棋上看，成都建设国家中心城市要补的基础课还相当繁巨，与成都给人的“热闹和繁华”的感觉并不一致。
在“综合实力”指数上，成都的人口发展水平排在第七，这主要是受人口自然增长率偏低的拖累，成都的该指标仅为2.7‰，在8个国家中心城市中倒数第二。成都的经济发展水平排在第六，主要是由于人均GDP及人均社会消费品零售总额均处在偏低的位置，同时第三产业比重水平有限。成都的社会发展水平排在第三，文化发展水平排在第四，在教育、医疗、城市绿化环境上、文化服务、文化产业方面具有一定的优势，这两项也是成都在所有指标上优势较为明显的。
在“中心作用”指数上，成都的城市发展、综合服务枢纽、科技创新中心作用在8个国家中心城市中均排在倒数第二，反映出其各项指标的水平基本处于下游位置。
在“战略影响”指数上，成都的国家及区域战略指数位于第五。目前成都在国家基本战略布点的覆盖上没有缺失，但数量不多，所以排名仅在中游。成都在国际交往指数上位于第七，各项具体指标与“北上广”等差距很大。
（8）郑州国家中心城市整体评估情况及分析
郑州在整体评估中排名第八，“综合实力”“中心作用”和“战略影响”均排在第八位。从三个一级指标全部垫底的角度看，郑州建设国家中心城市的家底和基础还相对薄弱。这说明《促进中部地区崛起“十三五”规划》提出“引领中原城市群发展和支撑中部地区崛起”“打造内陆开放高地、积极服务和参与‘一带一路’建设”等，主要是从国家区域战略大局出发。同时也说明设立国家中心城市不是看经济实力和整体发展水平，而主要是依据国家战略和发展的需要。
在“综合实力”指数上，郑州人口发展水平排在第三，是郑州在8个国家中心城市一级指数中排得最好的名次。郑州的常住人口数量不多，但人口密度水平较高，特别是人口自然增长率为10.9‰，是8个国家中心城市中最高的，这反映出郑州具有良好人口后续增长趋势，同时基础人口密度和发展趋势也是郑州在所有指标中优势较为明显的。郑州的经济和社会发展均排在第八，其各项经济、教育、城市绿化环境等尚有较大的提升空间。2014年郑州的GDP增速为9.3%，也表现出较为突出的优势。郑州的文化发展水平排在第六，文体娱从业人数在8个国家中心城市中位于中游，拉升了其表现欠佳的文化服务和文化产业指标水平，但作为文化大省的省会，郑州在文化发展上还有较大空间。
在“中心作用”指数上，郑州的城市发展水平排在第四，城市化率和建成区面积水平相对较低，只是借助市区人口密度水平较高才将城市发展指数拉升至第四位。郑州的综合服务枢纽和科技创新中心作用排在第八，各项相关指标发展水平比较有限。
在“战略影响”指数上，郑州的国家及区域战略只是位居第八，在国家战略发展布点上有缺失，没有国家级新区，其他的指标数量也偏低。郑州在国际交往指数上位于第八，各项指标的水平与其他国家中心城市相比差距相对较大。
三、我国八个国家中心城市发展的对策和建议
由于缺乏公开、透明的概念界定和评判标准，围绕国家中心城市出现了不少的误读和曲解，也直接或间接影响到国家中心城市的规划和建设。
黑格尔有句名言：“密涅瓦的猫头鹰要到黄昏才起飞。”国家中心城市设置至今已过去了8年，但我们的政策和研究却明显滞后，以至于现在人们还不能清晰地知道哪个是、哪个不是和应该怎么建设，甚至至今还有人会怀疑郑州、武汉是不是，以及成都、重庆够不够等。立足于国家战略设计和已有8个中心城市的经验，开展符合我国国情的中心城市基本理论问题研究并对国家中心城市的概念予以界定，避免国家、城市、学者和媒体自说自话乃至“另搞一套”。
目前的相关理论研究和职能研究大多集中于商贸、管理、文化、生态等这些具体的领域，各类评估体系也相应地将之作为基本的分类框架，但对国家中心城市的中心作用以及战略影响作用却没有提到应有的重要位置。因此建议以综合发展实力（包括人口、经济、社会和文化发展等）作为评估基础，进一步引入中心作用（包括城市中心作用、综合服务枢纽作用、科创中心作用），并充分考虑国家及区域、国际战略布点的潜在影响，作为评估国家中心城市发展的框架体系，在此基础上建立权威的评估认定系统。
国家中心城市的核心职能是承担国家战略使命和战略意图。在设立国家中心城市的标准方面，应高度警惕目前流行的“万亿元GDP”标准。这个标准既是过去长期流行的“以GDP论英雄”的惯性思维在作祟，也表明这个已被历史淘汰的“旧发展观”正在国家中心城市的战略布局中“卷土重来”。可以断言，如同“以GDP论英雄”曾严重影响了我国经济社会的健康发展，“万亿元GDP”对方兴未艾的国家中心城市是“有百害而无一利”的。
从我国区域发展战略的角度，下一个发力点应放在西北和东北。东北地区目前已有哈长国家级城市群，再加上振兴东北的战略需要，所以完全可以考虑设置一个新的国家中心城市。在西部目前已有了重庆、成都两个国家中心城市，但它们在空间上都偏于西南，在广漠的西北地区还是一片空白。西北地区是丝绸之路经济带的核心区，依次分布着洛阳、西安、兰州、乌鲁木齐等区域中心城市，在国家区域发展中具有十分重要的战略地位，因此也可以考虑从中培育一到两个国家中心城市，与海上丝绸之路上的天津、上海、广州形成一种“对称的美”，同时也使国家中心城市战略在空间布局上变得更加均衡和充实。