四、空间维度的差异性分配

空间维度的差异性分配是不同地区收入分配方面的差异，虽然它主要也是由不同地区的居民收入水平予以体现的，但它属于宏观层面的收入分配问题。空间维度的差异主要包括收入分配的城乡差异和地区差异。

（一）空间分配性差异的表现

1.城乡二元结构与城乡收入分配差异

城乡二元结构是我国最大的现实，“城乡二元结构的产生和发展，与国家的‘区别式’的治理方式（即国家对城乡所实施的不同政策和制度）有关。”[179]这种结构的形成既有历史原因，也有现实原因，二元结构对我国的经济发展均衡度和贫富差距等问题具有重要影响。由于长期以来实行城乡分割的发展政策，农村地区的发展水平和农民的收入增长落后于城市，从而造成城乡之间发展差距的拉大和农民收入在低水平徘徊。

由于我国的特殊国情和发展阶段，在整个国家的发展战略中，城乡分割的问题一直存在并且至今仍未得到有效解决。这一问题给农村地区的经济发展带来了体制性制约。随着农业税取消和农业补贴政策实施，农村地区发展缓慢的状况有所改善，但相比城市而言仍有较大的差距。中共十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”但弥合城乡发展差距并非短期内所能完成，影响农村地区发展的原因是多方面的，既有制度原因，也有历史因素和资源约束等，在制度化地解决城乡分割问题上，应在历史分析的基础上，对农村地区的发展过程予以探究，动态看待农村地区的发展趋势。

从我国1958年颁布《农业税条例》，到2006年1月1日该《条例》被全国人大常委会决议正式废止，农业税一直作为农村地区的主要税种，起着筹集资金的作用。由于农村的特殊性和农民收入的不连续，农业收入征税一直作为特殊的税种单独征收，并没有被纳入个人所得税的征收体系中。这一征收体制在相当长一段时期内可以起到筹集资金、保障供给和维护稳定的作用，但却以对农民的长期剥夺为前提，并且随着经济发展和税收来源多样化，征收农业税越来越得不偿失，成本过高而收益过低。同时，作为一种实物税，税收征收体制的不严谨会影响税负公平和税收的及时征缴，对实物的保存也会提高征税成本。取消农业税也基于缩小城乡发展差距、促进城乡一体化和农民增收的考虑，从这一政策的实施效果看，农业税的取消确实减轻了农民负担，对农民的收入增长有一定的拉动作用，加上农业补贴政策的效应，农民的收入有了一定幅度的提高。不过，任何政策的生成和取消都不是没有溢出效应，并且，政策作为一个过程，它的影响并不会随着政策的取消而立即终止。农业税虽然已经取消，但它对农村地区的经济发展和收入增长还有很大的后续影响，最主要的影响表现在农业税的征收对农村造成的长期的制度性伤害，并没有改变城乡分割的局面，如果没有其他措施，而是仅仅依赖于农业税的政策效应，难以改变城乡收入分配差距变大的问题。

另外，受制于农村消费水平和消费结构，目前的税制结构和税收体系对农村居民的影响也比较大。由于农村居民消费主要以基本生活消费品为主，附着在基本生活消费品上的税收制度加重农民的消费负担，从而影响城乡之间的收入差距。从目前的财税体制看，财政转移支付体制的不健全，也影响了通过财税体制矫正贫富差距功能的实现。所以，农村地区的贫富差距和收入不均衡是由多种因素引起的，通过对农村地区收入分配不均衡问题的考察，可以发现差异性分配在地域方面的突出体现。

2.我国的区域发展政策与地区收入分配的差异

收入分配的地区差距是我国收入分配领域中另一个重要的问题。由于我国长期实行不均衡的区域发展政策，导致我国的区域发展水平存在较大差距。东部沿海地区相比中西部地区而言，其市场完善程度、经济规模、居民收入水平等都遥遥领先。不可否认，差异化的区域发展政策对我国经济发展具有明显的推动作用，有利于经济发展的区域带动和示范引领，但这是以损害其他地区的经济发展机会为代价的，这种区域发展政策不可能长期维持。所以，针对区域发展不平衡问题，中央先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域发展战略。这些政策对于弥合地区发展差距、促进落后地区经济发展具有重要的作用，但目前区域之间的收入分配差异并没有得到有效改善。

除了居民收入水平的差异，在基本服务、教育资源、医疗资源等公共资源的分配方面也是极不均衡的，这也属于收入分配的范畴。

基本公共服务均等化是基础性分配领域，也是惠及最大多数人的收入分配问题。近年来中央采取了一系列支农惠农措施，提出城市反哺农村的城乡统筹发展战略，农村合作医疗体制和农村养老保险体制的建立、农业补贴等措施使农村地区的发展取得明显成效。但从我国目前公共服务配置状况看，公共服务存在明显的城乡差距和地区差距。

公共服务的质量差异由于测评的难度而容易被忽略，这种公共服务的差异存在严重的信息不对称，接受服务的群体难以测知，其隐蔽性遮盖了不平等状况的存在。比如，新型农村合作医疗制度虽然为农民提供了一定的卫生保障，但这一制度掩盖了城乡卫生服务质量不均等的事实。医疗资源分配关乎人们的基本权利，是另一个与收入分配领域密切相关的问题。多年来，虽然我国进行了医疗卫生体制改革，但民众看病难、看病贵的问题还是较严重地存在。这一问题的解决是一个系统工程，涉及我国医疗卫生资源的公平配置和医疗、药品等管理体制问题。在目前的医疗资源配置中，良好的医疗资源主要集中在城市地区，特别是集中在大城市，从而造成医疗资源分配不公。

教育问题关乎个人的发展，会影响到未来的收入变化。经济改革过程的不同阶段，对收入分配结果影响的因素存在差异，但归根结底的影响因素还是教育机会和教育水平的差异。[180]根据世界银行1991年的估算，每增加一年学校教育，在韩国能使人们的收入增加6%，在马来西亚能使男性收入增加16%，使女性收入增加18%；每增加一年初等教育，在泰国能使男性收入增加17%，使女性收入增加13%；每增加一年中等教育，在印度尼西亚能使男女收入分别增加8%和12%，在泰国则使男女收入分别增加7%和25%。[181]

教育公平已经成为中国社会的焦点问题，也与收入分配密切相关。从目前教育资源的分布和质量状况看，农村地区和西部地区教育水平处于下游，难以支撑这些地区的发展；在很多偏远地区和农村，九年制义务教育没有得到实现，教育基础设施和师资难以得到保证，这种公平的缺失对农村的可持续发展带来严重损害；而受制于户籍制度的限制，进城农民工子女在接受教育方面也与城市学生存在严重差别；高等教育资源集中趋势明显，造成教育资源分布的地区差异和受教育权的不平等；由于劳动力总体素质低下，严重阻碍了农村劳动力的转移，政府对农村教育投入不足，教育设施落后，师资力量欠缺，严重制约了农村人口素质的提高。据统计，2001年农村劳动力中初中及以下程度劳动力比重高达83.6%，受过职业教育和培训的仅占12%。[182]教育影响劳动力素质和可持续发展，同时，教育质量问题关系代际公平，落后的教育是不平等机会的代际再生产[183]机制，影响落后地区的经济发展和居民收入增长。中国的收入不平等对于发展机会特别是教育机会、人力资本投资等产生的负面影响比美国要严重。[184]所以，中国收入不公平问题的解决存在更大的难度。人们能力结构的分布比税后收入结构更加公平，扩大教育机会的政策对于收入能力的均等化具有长期效应。[185]作为影响收入分配的重要因素，应当着力解决教育公平问题，确保农村地区的教育资源投入，保证基本的教育公平；逐步取消户籍制度的限制，为进城农民工子女提供平等的教育机会。

受制于政策惯性、资源分配方式、体制机制的羁绊，城乡差异仍是我国最突出的问题，教育、医疗资源分布不均衡的现状没有实质性改善，公用事业、公共财政需要进一步向农村地区倾斜。农村地区的发展还有很长的路要走，保障和改善农村地区的收入分配问题仍是较长时期内的政策导向。因此，统筹城乡发展和促进基本公共服务均等化应当是今后收入分配改革的重点之一。

（二）影响空间维度差异性分配的因素

在对城乡发展历史考察的基础上，应当分析空间维度的收入差异性分配的历史因素和现实状况，研究影响农村地区收入分配改革的制约因素，理清影响城乡收入和区域收入分配过程中着力解决的问题，在此基础上，提出统筹城乡发展的政策取向、制度路径和法律支持。从我国的历史和现实看，影响空间维度差异性分配的因素包括：

（1）发展战略。中央层面提出要统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。但从制度实践看，我国的城乡和区域发展战略仍然受我国经济发展阶段的制约，农村地区和中西部地区的发展在整个战略体系中仍没有得到足够的重视。中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2009年）提出，要积极引导社会资源投向农业农村、提高农村教育卫生文化事业发展和农村社会保障水平等一系列推进城乡统筹发展和公共服务均等化的政策措施，但在农民的权利配置、制度保障等方面仍没有给予和城市居民同等的对待。而农村地区的公共服务水平、资源分配等相比较城市地区仍极为落后。针对区域不平衡状况，中央层面虽然提出振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起等一系列区域发展措施，但在资源分配和政策倾斜中，东部沿海地区的发展仍然获得较多的政策倾斜和资源支持，区域发展战略所决定的城乡差距和地区差距并没有明显改观。

（2）制度惯性。制度变迁是一个缓慢的过程，制度变迁中的资源约束、路径依赖会延缓变迁的速度和程度，从而影响制度结果。目前的城乡分割、区域发展不平衡是在我国长期的制度实践中形成的，受制于我国的经济发展阶段、资源约束、社会治理模式等，制度变迁的意愿未必总能转化为制度变迁的可能。在目前的政策语境中，城乡发展和区域发展战略指导下的制度实践具有一定的制度惯性，资源配置仍然优先向城市配置，优势政策和优势资源仍流向发达地区，加上城市和发达地区的先发优势，城乡发展差距和地区发展差距难以在短时期内得以弥合，收入分配不公的状况也难以遽然转变。总之，制度实施的惯性将会在很长时间内制约城乡统筹发展和区域均衡发展。

（3）户籍制度。户籍制度是制约农村地区发展的主要瓶颈之一。由于资源的不公平分配，户籍制度附加很多额外的福利，同时，通过户籍制度对农村居民造成制度歧视，使其生存境况难以得到改善。虽然农民工进城务工不存在流动障碍，但受制于户籍制度，导致农民工进城打工形成收入增长“是一次性的”[186]，难以产生持久的收入分配改善效应。

基于目前的社会治理模式和资源分配的不均衡状况，户籍制度改革难有作为，仍会在较长时期内影响农村居民的收入状况。“在目前的体制背景下，真正能自然走向户籍限制取消的只能是那些人均公共福利初始水平较低的中小城市，而就那些人均公共福利初始水平较高的大城市而言，其户籍政策的自然走向非但不会是户籍限制的降低和消失，反而会最终稳定在一个相当高的户籍限制水平上。”[187]但这可以为户籍制度改革打开可能的突破口。所以，如何设计合理的户籍制度，确定可行的户籍制度改革路径，避免其成为阻碍收入公平分配的不良机制，应当根据目前的发展状况、资源约束等因素作出合理的改革措施。

（4）土地制度。在收入分配领域，土地制度的最大问题是土地收益的合理评估和分配。目前的土地制度影响农村地区的经济发展，农村的土地、房屋等财产难以进入产权市场并形成资产，制约农民扩大再生产，难以形成集约化、规模化经营，只能维持现有的小农经济模式，阻碍农业发展。同时，在农村土地征收征用中，土地产生的大部分收益难以流入农民手中，造成农民在土地收益分配中的不利地位。“对社会地位最为低下，政府一再声明最想帮扶的广大农民，政府事实上仍然在实行制度性的歧视政策，排斥他们将自己的土地资产金融化。”[188]因此，针对目前土地制度存在的弊端，应当赋予农民在土地方面享有的权利，确定合理的土地收益分享规则，改变农民在收入分配中的不利地位。

（三）空间维度差异性分配的财税法矫正及其制度局限

财税法的再分配功能可以有效解决空间维度的差异性分配，因为这种差异性分配体现为宏观层面的分配差异，主要通过再分配的方式予以解决，而财税法，特别是财政法的规则设计可以产生直接的再分配后果。因此，应当加强财政资金的倾斜配置，在财政能力允许的情况下，将财政支出适当向中西部地区、偏远地区、农村地区倾斜，有利于缓解收入差距拉大的问题。

1.财政收入的倾斜性分配

收入分配改革需要相应的财政投入，尤其需要梳理目前收入分配改革中的财政税收制度，比如专项财政转移支付、采取与某些收入分配改革相关的税收减免和税收优惠等，研究这些制度在收入分配改革中的作用，分析制度的实施绩效及其缺陷；分析财政倾斜在收入分配中的理论依据、基本思路、制度框架等基本理论问题；通过研究与收入分配改革相关的财税政策，分析财税政策与相关收入分配问题的匹配度和制度效果；根据经济发展水平、财政收入规模、收入分配改革现状等因素，测算出合适的财政支出规模；根据收入分配问题的紧迫程度、对经济发展和社会稳定的影响等，确定收入分配问题财政的投向，研究财政支出在各个收入分配问题领域的投入比重；关注不同级次政府间财政关系和地方政府在收入分配改革中的责任，确定合适的财政主体，并加强财政的监督。

在收入分配改革中，应当确定合理的财政支出规模和投向，既要保证收入分配问题的改善，又要确保财政支出在收入分配问题领域的覆盖面。影响财政支出规模和投向的因素很多，具体包括：（1）收入分配改革的财政支出以总体财政收入为基础，财政支出规模应当综合目前的财政能力，既不能因为过于向特定区域和群体倾斜而影响其他领域建设的财政投入，也要避免在收入分配改革领域投入不足而影响收入分配问题的改善。（2）兼顾地域发展不平衡，财政支出应向中西部地区倾斜。经济发展政策和区域发展战略拉大了地区发展差距，根据“两个大局”的战略要求，在目前的收入分配改革中应当优先关注中西部地区，弥合地区之间的发展差距。（3）优先解决覆盖人数较多的收入分配问题。把握“普惠式”财政支出与“特惠式”财政支出之间的关系，使更多民众享受到公共财政带来的收入分配问题的改善。应当合理测算财政支出的投向和支出规模，优化财政支出的具体项目。比如，应当加大医疗卫生体制改革，合理分配医疗卫生资源，加大政府在医疗卫生领域的财政支出，使所有民众都能负担得起基本医疗服务。（4）注重财政支出的城乡均衡，弥合城乡发展差距。我国收入分配领域的城乡差异最为明显，应当在财政支出中向农村地区倾斜，保证农村地区享有基本的公共服务。比如，建立和完善农村地区的社会保障制度，使占人口大多数的农村居民在收入分配改革中受益。通过财政补贴等手段，引导教育、医疗资源向农村地区流动。

在收入分配改革中，要建立收入分配改革与财政支出的动态关联机制。随着经济发展和经济转型，收入分配问题的领域和范围也会发生变化，应当建立收入分配改革与财政支出的动态关联机制，使相关的收入分配问题及时纳入财政支出的覆盖范围。这种关联主要包括两个方面。第一，根据财政收入总量的增长，扩大财政支出的覆盖面。比如，农村社会保障体制的建立是财政收入增长的结果，虽然保障水平较低，但在农村地区的收入分配改革中具有重要意义。第二，随着财政收入总量的增长，提高相关领域的财政投入。以医疗投入为例，数据显示，上世纪90年代后，政府开始大幅减少财政支出中医疗卫生系统投入的比重。在卫生总费用中，政府预算支出占比从1990年的25.1%下降到2002年的15.2%。而根据财政部发布的《2010年全国公共财政支出基本情况》显示，2010年，我国医疗卫生支出总共才4804.18亿，占全国财政收入的5.3%。政府对医疗领域的投入不断减少与这一关联是相悖的。

在收入分配改革中，还应加强收入分配改革中的地方财政责任，完善财政转移支付制度，提高地方政府提供公共服务的积极性。地方政府在提供基本公共服务方面具有不可推卸的责任，但目前的财政税收体制影响地方政府对公共服务的提供，应当采取相应的措施，提高地方政府在基本公共服务方面的积极性。比如，在地方政府考核中，摒弃以经济增长为单一指标的考核模式，将公共服务等内容纳入考核体系，促进地方政府的作为。分税制改革重新塑造了中央与地方的财政关系，加强了中央的调控能力，但由于分税制改革的不彻底，地方的财政收入受到较大影响，与其承担的公共责任并不匹配，造成财权事权不对等的局面。在现有财政体制下，应当关注地方政府在收入分配中的职能，提高地方政府在公共服务投入方面的积极性。同时，针对地区间财政失衡，应当完善目前的财政转移支付制度。例如，规范转移支付标准，减少财政转移支付的盲目性和随意性，制度化中央与地方之间的博弈，提高转移支付的效率；增强财政约束，明确转移支付资金的投入方向，防止财政资金的随意使用而造成浪费；制定《财政转移支付法》，规范财政转移支付行为，提高财政转移支付资金的效能；加强相关领域专项经费的财政监督。

2.财税法的制度局限

财税法有自身的运作机理和政策限度，不可能在收入分配改革领域发挥无限大的作用，它必然受到资源的约束和相关制度的掣肘，表现出自身的制度局限。

其一，资源约束。

收入分配区域差异的改善需要财政的大力支持，以满足再分配所需要的资源需求。财政支出的门类很多，但财政规模是有限的，这些都决定了财税法的资源限度。“政策方案实施所需的经济投入不能超出政府的财政支付能力，如果所需投入是政府财政难以承受的，或影响到政府对其他重要方面的投入，那么，这个政策方案就不是一个好的方案。经济与财政标准也包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益。”[189]事实上，由于财政资源的有限性，很多公共服务并没有达到理想的状态，财政能力制约基本公共服务的提供，很多公共服务在低层次上徘徊。比如，受制于资源约束，农村地区的基本设施建设处于落后状态、农村社会保障的保障水平较低，等等。这些问题的解决依赖于财政支出的调整和财政收入总量的增加，这构成财税法资源约束。

其二，制度制约。

制度不健全构成财税法作用发挥的另一个制约因素，其中最集中的表现是分税制改革不彻底导致的财政效能的低下。中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不对等，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性，加剧了财政支出的分配不公，降低了财政效能。

其三，财税政策的传导机制不通畅。

政策之间是相互影响、相互制约的，一个政策要想发挥作用，很大程度上依赖于其他政策的支持，如果政策的传导机制不通畅，势必影响其政策效果。财税政策需要放在整个经济链条予以考察，如果没有有效的政策传导机制予以支撑，财税政策的效果就会大打折扣。

其四，财政政策执行的静态化。

我国的财政分配侧重于输血功能，通过对落后地区的财政支持，试图矫正分配不公问题，但这一财政政策带有明显的静态化色彩，仅仅注重财政投入规模的短期效果，不注重财政支出的质量和长期效果，影响财政资金的使用效能，不能形成支持落后地区发展的市场环境和制度环境，降低了财政政策的效果，而这一问题不仅仅依赖财税法予以解决，还需要区域发展政策、投资体制等相关制度的配合。

财税法在解决城乡收入分配和区域收入分配差距方面存在一定的制度局限，而这些制度局限可以通过替代性的政策措施予以解决。比如，促进农村劳动力的转移，推动城乡劳动力平等就业，减少农业从业者人数，加强对农村劳动者的职业培训，提高农村劳动者素质；改革户籍制度，消除对农村劳动者的制度性歧视，在不能变革户籍制度的情况下，通过其他措施使农村居民也能享受到相应的公共服务；根据目前的经济发展阶段和劳动力流动状况，放开土地管制，通过合理的对价促进农村地区土地流转，促进农村的集约化经营，提高劳动生产率，推动农业产业化建设和农业机械化，发展农村合作组织；建立城乡一体的市场，完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村；消除农村城市交易中的剪刀差现象，推动生产要素、资源在城乡之间双向平等流动。这都是财税法之外的政策替代措施，可以有效弥补财税法的制度缺失。

提供基本公共服务是政府的基本职责，但面对资源约束的现状，通过市场力量促进基本公共服务的有效供给也是一条可行的路径，所以，除了发挥政府在收入分配领域的主导作用之外，还应当发挥市场的力量，使市场参与收入再分配过程，形成市场路径与政府路径的有效结合，扩大收入分配改革的制度空间。但在收入分配领域改革的市场化取向中，应当把握市场与非市场的界限，防止过度市场化造成政策异变。