1.1　改革开放以来中国社会保障制度改革回顾

1.1.1　改革开放以来中国养老保险制度改革回顾

一、企业职工基本养老保险改革回顾

1978年国务院发布《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号），对工人的退休和退职制度进行了修改和补充。[2]

1983年原劳动人事部和财政部下发了《关于提高职工退休费、退职生活费的最低保证数的通知》（劳人险〔1983〕60号），提高了生活困难的退休、退职人员的养老金水平。

1984年起，广东、江苏、辽宁、四川等省的少数市县开始试行退休费用社会统筹，从而拉开了我国养老保险制度改革的序幕。

1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发〔1986〕77号），建立了劳动合同制工人的养老保险制度，规定劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳养老保险费，改变了过去完全由国家和企业负担的办法。这是我国社会主义社会保险史上第一次建立个人缴费制度。

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），规定养老保险费由国家、企业和职工三方负担，缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3%，基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集，并开始探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系.本办法注重养老保险基金的收缴，未涉及养老保险费用的计发问题。

1993年，党的十四届三中全会明确提出养老制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。

1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），提出了企业职工养老保险制度改革的目标，明确了“统账结合”是我国企业职工基本养老保险制度改革的方向，并给出了统账结合的两套实施办法供选择。但在实际上几乎是一个地区一个办法。这种状况导致地区之间养老金水平相互攀比，中央难以管理、调控，职工跨地区流动困难。

针对这种情况，1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）。统一制度的要点：一是统一缴费比例。按职工工资的11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费8%（4%起步，每两年提高1个百分点，逐步到位），企业缴费划入3%；企业缴费的费率不得超过20%。二是统一计发办法。基本养老金=基础养老金+个人账户养老金；基础养老金=职工退休时上年度职工月平均工资×20%；个人账户养老金=个人账户储存额/120。

1998年，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号），要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，按期完成基本养老保险行业统筹移交地方管理，确保按时足额发放企业离退休人员基本养老金。

2000年，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号），决定2001年在辽宁省进行包含企业职工基本养老保险制度在内的城镇社会保障体系的改革试点。2004年，试点范围扩大到吉林省和黑龙江省。

2005年，在总结东北三省试点经验的基础上，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），该文件提出：将覆盖面扩大到个体工商户和灵活就业者；个人账户由11%下调为8%，全部由个人缴费构成，企业20%的缴费全部纳入统筹账户；改革基本养老金计发办法，基础养老金与缴费年限、缴费工资、退休时间等挂钩，个人账户养老金计发办法更加灵活，考虑了平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素；建立基本养老金正常调整机制，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。

2007年原劳动和社会保障部、财政部联合发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号），提出了企业职工基本养老保险省级统筹标准，即统一制度和政策，统一缴费基数和缴费比例，统一养老金计发办法、统筹项目和待遇调整，统一管理和调度使用基金，统一编制和实施基金预算，统一经办业务规程和信息应用系统。2009年年底，中国所有省份企业职工基本社会养老保险基金全部实现省级统筹。

2009年，国务院办公厅转发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），保证了参保人员跨统筹地区流动并在城镇就业时基本养老保险关系的转移接续。

2014年2月24日，人力资源和社会保障部、财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号），实现了城乡基本养老保险制度的无缝衔接。

二、机关事业单位养老保险改革回顾

事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代，成型于1978年。当时国务院下发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，基本确立了干部退休制度，规定实行退休制度的机关事业单位工作人员在工作期间不缴费，达到退休年龄和工作年限时，职工的退休待遇由单位根据工作年限进行支付。

1980年国务院发布《关于老干部离职休养的暂行规定》（国发〔1980〕253号）、1982年国务院和中央军委颁布了《关于军队干部离职休养的暂行规定》（国发〔1982〕1号），正式确立了干部离休制度，形成了干部退休制度的一种特殊形式。

1986年，国务院下发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发〔1986〕77号），规定国家机关、事业单位招用的劳动合同制工人的养老保险基金来源，机关从行政费中列支，事业单位从事业费中列支。

1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）提出，国家机关、事业单位的养老保险制度改革，由人事部负责。

1992年，原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发〔1992〕2号），重申机关事业单位养老保险制度改革，提出“逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法”，“要在总结我国现行干部退休制度的基础上，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度”。

1993年，国务院办公厅印发《机关工作人员工资制度改革实施办法》《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》（国办发〔1993〕85号），1994年原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》（人薪发〔1994〕3号），对机关事业单位离退休人员退休金的计发基数、比例标准等做了详细规定。

1994年开始，云南、江苏、福建等地先后发布机关、事业单位养老保险改革的有关文件，并开展试点工作。据原人事部有关资料显示，截至1997年，全国28个省（自治区、直辖市）的1700多个地市、县开展了试点，其中19个省（自治区、直辖市）政府出台省级方案，全国参保人数超过1000万人，约占机关、事业单位人数的1/3，但是各地试点适用范围差别较大，实施细节也各不相同。

1999年，经国务院批准，原国家经贸委所属10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及原建设部等11个部门所属的134个科研机构改革了管理体制，实行属地化、企业化管理，这些转制的科研机构实行城镇企业职工养老保险制度。

2000年，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）规定，公务员和全部由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度，部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点基础上分别制定，要求已进行改革试点的地区继续完善和规范。

2001年，原劳动和社会保障部发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发〔2001〕13号），其中对职工在机关事业单位和企业之间流动时转移养老、医疗、失业保险关系作出了规定。

2005年颁布的《公务员法》规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休时得到保障，公务员退休金所需经费来自财政预算，指明了公务员退休养老经费的来源。

2006年，原人事部、财政部印发《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》（国人部发〔2006〕60号）规定，公务员、事业单位工作人员、机关技术工人、普通工人的退休费分别以本人退休前职务工资和级别工资之和、岗位工资和薪级工资之和、岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资为计发基数，计发比例为80%—90%。

2008年国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号），确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五地先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2009年1月，国务院要求五个试点地区正式启动此项改革，实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接，事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。

2009年，事业单位实施绩效工资制度改革，在职职工领取绩效工资，对离退休人员发放生活补贴。生活补贴标准由县级以上人民政府人事、财政部门确定，绩效工资不作为计发离退休费的基数。因此，目前事业单位退休人员待遇分为两个部分：一是按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发的基本退休费；二是属地化的生活补贴，即替代绩效工资的部分。

2011年，《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）出台，其中配套文件之九为《事业单位职业年金试行办法》，该办法对职业年金做出了框架性的规定，并规定该配套文件适用于山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市五个事业单位养老保险改革试点的省（市）。

2013年12月，《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）规定，职业年金实行EET式（E-exempt，表示免税；T-tax，表示征税；EET，即在缴费环节和基金投资环节免税，在待遇领取环节征税）的个人所得税递延纳税优惠政策。

2014年政府工作报告明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”，并将其列入2014年重点工作中。

2014年7月1日正式实施的《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

三、城乡居民基本养老保险制度改革回顾

城乡居民基本养老保险的保障是由新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）两项制度合并而来的。

中国的农村社会养老保险是从1986年开始探索，1991年进行试点，逐步建立起来的。1986年，民政部根据国家“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求，开始在江苏省张家港市等经济发达地区进行农村社会养老保险工作探索。1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）明确要求民政部负责农村（含乡镇企业）养老保险改革。同年，国务院有关领导批示，同意民政部开始选择20个有条件的县进行农村社会养老保险试点。为了完成这项任务，民政部成立了“农村社会养老保险办公室”，于1991年5月选择山东烟台市的牟平、龙口、招远县（市）和威海市的荣成、乳山县（市）作为农村社会养老保险试点县。

在总结试点县经验教训和几经征求有关方面意见的基础上，民政部于1992年1月印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发〔1992〕2号），以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险，即“老农保”制度正式确立，同时要求各地结合实际，进一步组织试点。1992年12月，民政部在张家港市召开会议，总结各地试点经验，要求在有条件的地方逐步推开。

1995年10月，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》（国办发〔1995〕51号）指出：“各级政府要切实加强领导，高度重视对农村养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这项工作。”为此，民政部先后下发了《农村社会养老保险会计制度（试行）》（民办发〔1993〕4号）和《关于加强农村社会养老保险基金管理的通知》（民险发〔1994〕27号）等一系列规范性文件。

1997年11月，民政部在山东烟台召开农保管理工作现场经验交流会。至此，全国有26个省政府相继颁布了开展农保工作的地方性法规和文件，将这项事业纳入政府工作的重要内容；全国2900多个县中已有2123个县引进了此项制度，8200万农民参加保险（参保率为9.47%），农保制度的覆盖范围和参保人数都达到了阶段性的顶峰。[3]

1998年国务院机构改革，将农村社会养老保险管理职能划入劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理。

1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发〔1999〕14号）提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”此后，农村社会养老保险工作进入清理整顿阶段。

2002年11月党的十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”。此后，农村社会养老保险工作进入一个创新发展的地方探索阶段。截至2009年9月，全国已有近500个县（市、区、旗）正在积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。[4]

2009年9月1日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），标志着“新农保”制度的诞生。该文件规定“新农保”实行“基础养老金+个人账户”的制度模式，以及“个人缴费、集体补助与政府补贴相结合”的筹资模式，并提出2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标。

2011年6月，为解决城镇非就业人员的养老保险问题，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），要求2011年7月1日启动“城居保”试点工作，实施范围与“新农保”试点基本一致。从制度设计来看，“新农保”与“城居保”的制度设计基本一致。

2012年7月1日，“新农保”和“城居保”全覆盖工作正式启动，尚未开展试点的地区全部纳入制度的覆盖范围，“新农保”和“城居保”提前8年实现制度全覆盖。

2014年2月21日，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

四、企业年金制度改革回顾

1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）中，首次提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险，并在政策上给予指导”；明确了逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的提法；明确企业补充养老保险的经办机构是劳动部门所属的社会保险管理机构。

1994年颁布的《劳动法》将“补充养老保险”用法律的形式确定下来，其中规定，“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充养老保险”。

1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）对建立企业补充养老保险又做出明确规定，并提出企业补充养老保险由企业和个人自主选择经办机构。

1995年，原劳动部印发的《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发〔1995〕464号），对企业补充养老保险的实施条件、决策程序、资金来源、计发办法以及经办机构等具体政策做出了规范。

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）进一步明确，要求各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险。

2000年，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）将“企业补充养老保险”正式更名为“企业年金”，并提出：有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可在成本中列支。

2004年，《企业年金试行办法》（劳动保障部令第20号）和《企业年金基金管理试行办法》（劳社部、银监会、证监会、保监会令第23号）确定了中国企业年金发展的框架，且对企业年金治理结构、管理及投资运营作出规定。

2004—2007年，原劳动和社会保障部与相关部门又发布了《关于企业年金基金证券投资有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕25号）、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》（劳动保障部令第24号）、《关于印发<企业年金基金管理运作流程>、<企业年金基金账户管理信息系统规范>和<企业年金基金管理机构资格认定专家评审规则>的通知》（劳社部发〔2004〕32号）、《关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕35号）、《企业年金基金会计准则》（企业会计准则第10号）、《关于中央企业试行企业年金制度的指导意见》（国资发分配〔2005〕135号）、《关于国有金融企业试行企业年金制度有关问题的通知》（财金〔2006〕18号）、《关于企业年金基金银行账户管理等有关问题的通知》（劳社部发〔2006〕40号）、《关于企业年金方案和基金进入全国银行间债券市场有关事项的通知》（银发〔2007〕56号）等一系列的配套政策文件。

2009年，财政部、国家税务总局发布《关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2009〕27号），提出“为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算企业所得税应纳税所得额时准予扣除”。

2009年和2011年《国家税务总局关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》（国税函〔2009〕694号）、《国家税务总局关于企业年金个人所得税有关问题补充规定的公告》（国家税务总局公告2011年第9号）规定，“企业年金的个人缴费和企业缴费计入个人账户的部分，不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除”。即以上两个文件中企业年金实行当期税政策，对个人而言没有什么优惠。

2011年，人社部、银监会、证监会、保监会联合发布《企业年金基金管理办法》（人社部、银监会、证监会、保监会令第11号），对企业年金基金管理进行了完善，原《企业年金基金管理试行办法》（劳动保障部令第23号）废止。

2011年5月人社部发布《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》（人社部发〔2011〕58号），就企业年金集合计划试点问题作出了相关规定。

2013年，为降低个人所得税税负、推进我国补充养老保险制度的发展，财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局联合发布《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号），规定企业年金、职业年金实行EET式的个人所得税递延纳税优惠政策，国税函〔2009〕694号和国家税务总局公告2011年第9号文件同时废止。