- 大学章程法律问题研究
- 湛中乐等
- 11322字
- 2020-07-09 19:13:17
第三节 大学章程在大学治理中的地位
大学章程对于大学治理的合法化、对于依法治校而言有着不可替代的意义。为什么大学章程会如此重要？大学章程是什么，它在大学治理中具体占据何种地位？这需要我们首先审视大学章程的定义和性质，进而围绕大学章程构建和协调大学治理的内部乃至外部规范体系。
一、大学章程的定义和性质
学界对大学章程的定义和性质，迄今为止认识不一。事物的性质在很大程度上决定着事物的定位和功能，也只有逐点剖析清楚大学章程的性质，我们才能真正给大学章程一个清晰的定义。正是因为对大学章程的性质认识存在某些不足，大学章程的真正含义也未被理解得十分清楚，大学章程建设工作因此受到了重要影响甚至可能是误导。因此，辨析清楚大学章程的性质，进而明晰大学章程的含义和地位，是研究整个大学章程法律问题的首要关键。
首先，大学章程是大学治理的总体规范。大学治理的所有重要方面，都应当在大学章程中得到体现。基于这种性质，我们可以称大学章程是大学治理在一校之内的“纲领法”。从国外大学的大学章程看，通常ordinance和Verfassung（宪法）形式的章程及大学法人董事会的by-law（规程）最能体现这一点；大学评议会的by-law次之[47]（但也规定了大学处理内部各种事务的范围和程序）；charter则较为简略，现在几乎仅相当于一纸授权书，一般不独立作为大学章程；statutes可能是一个单件（如部分法国大学）、也可能是一套基础校规的集合（如牛津大学），但都起到总体上统摄全局、设定大学治理主体结构和基本进程的作用。从这个意义上看，大学章程是大学治理的总体规范。
对此，我们需要深入认识的一点是：大学章程不是大学的“宪法”。部分情况下，章程之于大学与宪法之于国家也有不少相似之处。例如，它们都既包含了机体内部的组织和运行机制、也包含了机体成员的权利义务及其保障；宪法对于下位的法律、法规、规章和大学章程对于下位的校内规章制度而言，都是纲领性的文件，拥有上位法的权威；它们在理想状态中都应当是民主的产物，体现人民或大学成员、大学师生[48]的意志。但从理论上看，只有在彻底自我授权的大学自治中，大学章程才是大学的“宪法”，但这种情况历史上未曾有过，大学的谕令（Habita）/钦章（charter）/诏书（bull）总是由一个类似于主权者的颁布机关——皇帝、教宗、独立城市权力机关、国王、国会或州议会发布，大学也由此得到授权，和人民制定宪法的自我授权相去甚远。因此，即使国外一些大学的章程被冠以Verfassung或constitution之名，它与宪法的真正含义也并不相当，制定章程的活动与权限更完全不能同制宪活动及制宪权相比。
制宪是彻底的“无中生有”，是整个政治社会的实定规范体系得以建立的第一步。“制宪权是一种政治意志，凭借权力或权威，制宪权主体能够对自身政治存在的类型和形式作出具体的总决断。”[49]但大学章程在很大程度上无法如此进行，因为其上还有宪法、法律（如《高等教育法》和《教育法》）、行政法规和部门规章（如《高等学校章程制定暂行办法》），大学章程的制定只能是一种不完整的局部决断。制宪权是一种具体的政治存在[50]，而制宪权本身永远不会被宪法律所规定和取消：“……制宪权本身永远不能凭宪法律来设立。人民……始终是一切政治事件的根源，是一切力量的源泉。这种力量以在在常新的形式表现出来，由自身生发出在在常新的形式和组织，其本身的政治存在则永远不会有一个最终的定型。”[51]但大学章程的制定权则几乎是纯然规范的。即使在中世纪的大学自治时期，大学章程也需要依托教宗、皇帝或城市议会的谕令、诏书或法律而制定。它的许多方面受制于上位规范和意志，它的制定力量也没有在在常新的自生形态，因此我们不能把章程完全等同于“大学的宪法”，而必须重视它镶嵌于整个高等教育法律规范体系的这个事实来看待大学章程的性质。
在高等教育法律规范体系中，上位法律法规总揽一国高等教育之全局，对大学章程的制定进行授权、加以原则性的约束，但理论上不应当施加过多的规则限制；大学章程则总揽一校之全局，对本院校治理过程的各个方面进行检视，界定治理主体，建构治理组织，设计治理过程，认定权利义务，保障师生及相关人士的合法权益。从这个意义上看，大学章程是大学治理的总体规范。
大学章程是大学治理的直接依据。虽然大学章程镶嵌于整个高等教育法律体系中，而受一系列上位法律规范的拘束；但大学治理的整个运行过程应当以大学章程为直接依托，高等教育上位法律规范应在大学章程中得到体现；上位法律规范及相关的有权主体应当避免跨越正常的大学治理结构直接对大学事务进行干预和调整。这是现代大学治理的一种基本定位，虽然在实践中存在各种例外，但原则上大学的治理应当保持治理结构的均衡性和常态性，这样更加有利于大学的有序运行，有利于大学内部秩序的稳定和教学科研工作不受干扰，有利于大学内外的力量能够协调、和谐地合作。因此，大学章程作为适用依据的直接性也可以说是一种独立性，相对于上位的高等教育法律规范有着一定的独立地位和优先适用之效果。
从规范位阶及性质上看，大学章程不能替代和遮断上位法的拘束作用；但从功能上看，大学章程最好能够“独当一面”，作为大学治理的直接依据，在常规情形下也作为大学治理的实际上的最终依据。从最显白的层面上看，大学章程作为大学治理的直接依据，可以使大学治理的规范依据明确而稳定，给治理活动和参与主体一个相对稳定的制度预期，则整个学校的教学和管理活动均可以顺畅、放心地进行。然而要真正说明大学章程作为大学治理直接依据的益处，则需要深入到整个高等教育制度中去观察方能知悉。
高等教育的制度工具虽多，从根本形式上看，主要就是两类：一为法律，二为政策。法律的内容包括高等教育大政方针、学历学位制度、办学形式、学校产权、治理架构、核心管理体制、师生权利义务、行政与司法救济等内容，对于这一部分，我们可以称之为法律必须规定的内容；此外如课程设置、教育标准、教育规模、具体管理体制等也是法律有权并可能规定的内容，即法律可以规定的内容；政策包括资金扶持倾向、指导性的审批或给付原则、参考性的教学纲要或课程设置标准等。高等教育的行政调节应当以政策手段为主，减少对治理架构、产权关系、核心管理体制和权利义务保障的反复变动，避免“伤筋动骨”，保持法律层面上的相对稳定性和确定性，通常政策工具如资金倾斜政策的变化来引导高等教育的发展。但是，高等教育的形势时刻在变化，这种变化也不能不在规范面上有所回应，这就带来多重选择的可能性：或者通过法律、法规、规章的不断制定和修改以回应这种变化；或者通过对上位法律规范的概念不断进行重新解释以应对社会变化；或者上位法律法规只管基本框架，保持相对稳定，而将具体应对社会变化所必需的规范弹性交给大学自身，即通过大学章程以下的规范层级去处理这种变化，同时以政策工具进行配合。选择第一种路径，容易产生“一刀切”的效果，对于部分高校或有过之，对于另外一部分高校则为不及，再合理的普遍性规范设计也很难满足各个具体高校的需要。同时，如果从上位规范直接进行普遍性的调整，并且使得这种调整合理、适当的话，需要全国范围内大量的信息和数据，进行广泛而深入的研究，面临要么反应迟缓、要么考量不足的两难选择。选择第二种路径，则解释权若不下放，与第一种路径基本无异；解释权下放而又不在规则层面上明确体现出来，就容易流于任意、武断；解释权下放而又要体现法律解释的确定性、稳定性和民主性要求，则本质上已经接近于依法制定大学章程。因此，最有益的选择是采取上述第三种进路，以大学章程为应对社会变化压力和实现系统自适应的主要规范层，让大学在社会形势变化中作出选择、进行竞争，教育行政管理部门可以通过行政指导和政策设计予以一定的导向作用。
由此，大学章程作为大学治理的直接依据，实际上是现代高等教育（尤其是中国高等教育）的特点所要求的。在中国，现代高等教育的特点是高等院校众多，地区之间、高校之间差异巨大，转型时期社会发展变化极快，教育理念实际上并不统一，制度工具库尚未真正形成，教育行政管理部门频繁进行整体规范设计的行政资源有限，这就要求高等教育应当尽可能地推进大学的自主治理，以各自的章程因应社会的发展变化和本地方、本院校的特色需求。这和我国改革开放以后立法进程常常是由局部探索至整体规划、由地方突破至中央统筹的路径具有内在机理的一致性。在这种情况下，高等教育法律、法规和规章应当尽可能减少直接干预高等教育管理的内容和过程，而由大学章程作为大学治理的直接规范依据。
大学章程具有契约性的色彩，但其本身不是一种契约，也并不能被比拟为一种契约。这一点可能经常被误读。将大学章程作为一种自治契约的观点，此前屡见不鲜。典型的观点认为：“大学章程具有契约的属性，是大学举办者之间的组织性契约，是举办者与办学者和师生员工之间的格式合同。”[52]学界对“契约说”曾有一种简要的概括：“契约说认为，大学章程是大学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件，是全体举办者共同的意思表示，对每一个举办者都有约束力。大学章程作为举办者之间就学校设立的基本的、重大的问题制定的组织性契约，不可避免地要涉及大学的内部关系。”[53]对于这种理论，学界也不乏批评的声音，如有观点认为：“契约是两个或多个平等主体意志的统合，主要适用于民商法领域。而大学章程，尤其是公立大学的章程，往往是作为举办者的政府、作为办学者的大学、作为管理者的大学领导人以及作为大学成员的大学师生相互协商，让步和妥协的产物，任何一方都不可能完全左右章程的内容。政府与大学、大学与大学成员之间并不处于对等地位，而是管理者与被管理者的关系，章程固有的行政法属性从根本上排斥了‘契约说’。”[54]
这种批评意见并没有涉及“契约说”的本质缺陷。很大一部分契约都是各方相互协商、让步和妥协的产物；很大一部分契约的内容都不是单方决定的；相当一部分契约的缔结各方在身份关系上并不处于对等地位，但却不影响他们之间缔结契约。由此可见，我们对大学章程的法律性质的认识不能仅停留于感觉，而需要理性的论证。对大学章程是不是契约的分析进路，取决于我们用经验主义还是理性主义的方式定义大学章程。如果采取经验主义的认知路径，则现实中相当一部分大学章程不是契约，只是治理或管理主体制定的一套规范，不需要严格意义上的合意因素。如果采取理性主义的认知路径，将大学章程的性质直接规定为契约性也未尝不可，如此一来，在纯理论层面倒是易于达成自洽，但却产生若干重要的问题：谁向谁让渡权利？让渡什么样的权利？这种权利又是如何转化为治理权力的？这些问题的答案和社会契约论并不是同质的。在洛克的社会契约论中，在自然状态里个人直接拥有的权力[55]，形成政治社会时让渡的就是个人在自然法上所享有的个人权力，直接形成政府权力。在卢梭的社会契约论中，社会契约本身并不形成政府，与维多利亚、普芬道夫等奉行双重契约的政治理论家不同，卢梭的社会契约只形成政治社会，不直接形成管理和治理；而政府的产生在他的学说中并不是一项契约，而只是一项任用（emploi）。[56]普芬道夫倒是承认双重契约，但他的思路与洛克是类似的：“每个人都将力量行使的指挥权交给同一个人”，“将使用公共力量组织共同防卫的权力移交给被任命的人（人们）”。[57]这种契约在社会契约的层面上是能够成立的，但在既有社会契约中的局部却不能成立，因为自然状态已经不复存在，个人已无可转让的权力，而其自觉接受限制一定的权利和承担部分义务并不自动转化为管理或治理的权力，这一重论证在社会契约之中是无法完成的。从本质上看，大学章程的权力、权威与合法性基础都主要地不是来自人们的转让，而是来自于高等教育法律法规或（国外的）大学法令。况且，硬要套用契约理论来分析大学章程，在意思表示、违约责任、抗辩权、合同解除等各个方面都面临相当棘手的麻烦。
因此，我们不能认为大学章程是一种契约，但这并不排除其具有契约性的色彩。这种契约性的色彩主要也是理论意义上的，旨在强调大学章程的合意性、民主性和自治性，尽可能地排除高位阶权威的干扰，而满足各方主体的需求。尽管现实生活中大学章程经常离各方相关主体的合意相去甚远，但在这个合法性需求较高的时代，大学章程需要尽可能地从这种合意中获取合法性，也从这种合意中寻求更为因校制宜、因时制宜的治理方式。大学章程同时具备高权性和合意性，使得它成为一种比较特殊的规范形态，既需要民主乃至多元参与的制定过程和治理权力建构，也需要上位法律规范或制度权威的认可或默认。在大学章程法律问题中，这两方面的力量始终潜伏在各种法律问题的内部，其力量对比格局决定着大学章程法律问题解决之道的实际走向。
大学章程在大学内部具备高权性和抽象性，这一点也值得特别关注，准确理解大学章程的高权性是对大学章程进行准确定性的重要基础。
首先需要澄清的一点是，大学章程不是抽象行政行为。章程本身不是行为，制定章程可以是行为，但制定大学章程也不一定是抽象行政行为。因为大学章程至少包括公立高等院校和民办高等院校的章程，后者并不一定属于抽象行政行为的内容，而这一类院校在国外举足轻重，在国内也开始占有一定的分量；特别是学生与学校之间纯粹是契约性、存在充分可替代性的高等成人教育院校，其制定章程的行为更不必然是抽象行政行为。公立大学制定章程可以认为是抽象行政行为，但和一般情况下的典型抽象行政行为存在形态上的差异，从抽象行政行为的角度去理解大学章程可能不是特别便利。在我国，抽象行政行为之概念在行政法上所起到的功能就是排除司法审查和启动规范性文件备案审查程序，大学章程显然不一定需要走一般的规范性文件备案审查程序；此外，强调大学章程的抽象行政行为属性也可能削弱它的自治或治理色彩。大学章程原本起源于中世纪的大学自治传统，到近代，大学逐渐获得了自主制定章程的权力，上位授予的特许状逐渐退化为一纸授权；而在大学获得自主制定章程的权力时，行政权概念还未被提出，更不用说抽象行政行为了。在现代政治社会中，部分大学章程的制定被体制吸收、转化为一种抽象行政行为，是因为部分大学制定章程的行为被看作行政权发动的结果；但就大学章程的双重合法性基础及学术自治精神而言，它更适宜于被看作一种类型独立的自治性立法行为，有别于行使立法权和行政权的立法行为。总之，这种视角虽然不至于沦为谬误，但却存在一定的缺失。
但是，我们又必须将制定大学章程当作一种具有高权性和抽象性的行为，使大学章程具有高权性和抽象性。大学章程的高权性在于，章程所形塑的治理权力具有一定的命令服从色彩，大学治理主体在章程授权的范围内可以进行对师生员工等人员的命令、处罚和给付行为；大学章程的抽象性在于其规定在大学内部的普遍性，一般情况下都在空间上及于整个大学，在时间上既拘束当下的大学、大学机构及大学成员，也拘束未来的相关机构和人员。虽然理论家们有时在自治和治理的相关研究中刻意回避权力的概念，但自治和治理在部分过程中的权力性却无法被取消，再彻底的自治也不能等同于一个人自己管理自己。自治和治理不可能离开权力，并不是所有事情都能经由充分协商达成合意的方式去解决。不过，本书中所使用的权力性的概念是一种规范上而非事实上的权力关系，这部分规范上的权力性主要来源于上位法律规范的授权或认可，并为民主决策过程所补充。即使是民办高校，其管理或治理同样具备一种由上位法律规范承认的权力性，只是这种权力很难解释为行政权而已，保持着一种未经特定型式化处理的权力形态。
大学章程的高权性和抽象性，注定大学章程不会是契约一般的存在。契约是具体的，有具体的缔约人，契约拘束不同的缔约人是通过一个个具体的契约（可能是内容相同的契约）进行的；但大学章程拘束所有校内机构和人员，一定时空范围内却只有一个章程。只有高权性和抽象性能够保证这种法律关系结构的实现。因此，大学章程的高权性和抽象性，也是认识其性质时必不可少的一环。
综上所述，大学章程可以被认为是从总体上规定大学治理主体结构、核心过程及大学内部相关主体权利义务保障的、在大学治理中可以直接适用甚至优先适用的、地位相对独立的规范性文件。这种规范性文件是大学治理的规范依据，也是大学治理的规范屏障。在高等教育领域的法律规范体系中，大学章程处于当仁不让的核心地位，尽管有着权威性较高的上位法律法规和众多下位校规校纪，但对于大学治理而言，大学章程仍然发挥着首要的规范调节作用，大学治理规范体系应当以大学章程为中心向规范权威的上下游进行展开。
二、围绕大学章程构建大学治理规范体系
前述分析已经为我们勾勒了大学章程的轮廓。大学章程是大学治理的总体规范、直接依据，具有合意性、高权性和抽象性，它的历史实践也证明它适宜于作为大学治理和自治的首要基础。大学章程的这些属性能够支持它作为大学治理之基础的重任，但大学章程不是独立存在的一套法律规范，而必须融入整个大学治理规范体系中才能发挥应有的作用。通过大学章程，衔接上位的宪法、法律、法规、规章和下位的校规校纪，构建一种对我国而言凸显新型特性的大学治理规范体系，就成为当前大学治道变革的当务之急。
宪法作为“根本法”和“最高法”，在我国法律体系拥有无可替代的规范权威地位，它也是大学治理的最终规范依托。《宪法》为大学治理提供了规范依据及可能的解释空间。《宪法》中有关教育的条款不多，关系到高等教育的条款也较少，关系较密切的规范大约有以下几种类型：（1）教育方面的国家任务（Staatsaufgabe），如第19条第1款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”第2款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”（2）科学文化事业方面的国家任务，如第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”（3）社会保障方面的国家任务，如第45条第3款规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（4）公民受教育的基本权利和义务，如第46条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”（5）公民在科学研究等方面的基本自由，如第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”此外，国家机构方面的相关规定并未对高等教育的治理提出限制，其框架同样可以适用于高等教育治理。
以上几个方面的宪法规定，客观地说既适合于大学的行政管理方式，也适合于大学治理。即使结合《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”的规定及第35条的六种政治自由，也不能得出大学治理而非大学管理更加符合宪法明文规定的结论。但是，如果将这些国家任务作为一种原则性的规定，而依法律原则作为一种最佳化命令[58]的观点，大学治理更可能促进科学研究、文学艺术创作及其他文化活动的自由，从更深远的视野看，它更适合于高等教育自身的规律，也更可能促进高等教育的发展。但即使有这些解释空间，单纯凭借宪法的规定还是远远不足的，为此，我们需要高等教育法律、法规及规章为大学自治提供进一步的支持。
在宪法之下，高等教育方面的权力机关立法应是大学治理的纲领与底线。因全国高等院校的情况有较大差异，办学性质、举办者、地域、行业、民族、规模等方面呈现出相当大的多元性，整齐划一地规定所有院校的内部管理体制或治理结构并不现实；但这不等于要求高等教育立法在这方面无所作为。高等教育立法在高校内部治理或管理方面主要是根据国家的政治、经济和社会状况构筑一般性的纲领，此种纲领包含三类构成部分：（1）必要的治理或管理机制，例如确定名称、制定章程、建立确定的治理机制、确定法定代表人、保护国有资产等；（2）自主的治理或管理内容，例如自主设置专业及学科、自主管理和使用办学和科研经费、自主评聘教师、自主确定招生规模等；（3）指导性、建议性、推荐性或可选性的措施，例如对教辅人员及其他专业技术人员实行专业技术职务聘任制度，即应为一种建议性的措施；又如在有条件的高校，可以探索建立董事会或评议会制度等。在必要性的部分中，高等教育法可以通过禁止性的规定为大学治理规定某些不可突破的底线，例如不得危害国家主权的独立、完整。
在我国，《高等教育法》正在发挥这种功能。但是，当前《高等教育法》所发挥的作用更加偏重于大学行政管理模式，尽管也兼容治理的空间，许多规定还是更加适合管理性的活动过程，例如《高等教育法》第37条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”这一规定实际上是限制了高等学校自主聘任教师及设定待遇的权限。第41条对校长职权的规定、第49条有关管理人员和教辅人员的规定也对高等学校自主设计治理结构构成了实质性的限制。但总体来看，如果不考虑一系列相关的法规、规章及规范性、政策性文件，《高等教育法》本身为大学治理和大学章程建设留下的空间还是相当大的，许多原则性的规定并没有对大学治理的结构与过程作出实质性限制，这就为高等教育法律体系的进一步发展留足了余地。
在《高等教育法》《教育法》《学位条例》等国家权力机关立法之下，高等教育方面的行政法规与部门规章可以针对某些具体方面的治理活动规定大学治理的原则性导向。鉴于前述我国高等教育的复杂多样性，行政法规与部门规章不宜就具体的治理机制规定过细，较适宜作原则性的要求及导向，或根据各地的情况因地制宜地作一些稍微具体的要求，如《湖南省实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》《山西省实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》等，均针对本地区的情况作了一些有意义的细化规定，如内蒙古自治区规定“高等学校可以举办民族班、民族预科班，专门或者主要招收少数民族学生，并且可以采取定向招生、定向分配的办法”即是一例。它们可以适度细化前述必要性的法律规定，但更多地应当在自主性方面给予大学治理以制度支持，在指导性规定方面进行深入探索。
但是，目前的高等教育法规、规章仍有很大的改进空间。例如教育部《高等学校章程制定暂行办法》，对高等院校章程的制定作出了更多的限制，事实上这一规章完全可以“软法”的方式提供参考性的章程框架及建议条款，通过原则性导向发挥上位规范的作用。避免过度的刚性，为大学治理及大学章程保留充分的自主空间，是高等教育法规、规章需要注意的问题。
地方性法规及地方政府规章可以在地方院校涉及地方性事务的部分进行规定，但亦不宜直接干预大学内部的治理结构。地方院校对地方政府往往存在非常深的依赖，在这种情况下地方政府就应当更加保障大学学术自由，避免对大学办学自主权不当侵犯。
围绕大学章程来构建一种相对较新的高等教育法律规范体系，是我国高等教育法制面临的重要变革途径。在基于大学自治或治理的大学章程真正兴起以后，我国原有的基于单一的行政管理逻辑的高等教育法律规范体系即面临重大的变化，因为从一定程度上而言，大学章程对于原先的规范体系呈现部分的异质性；而正是这样一种大学章程需要负担起作为大学治理制度中枢的重责，因此围绕大学章程构建新的高等教育法律规范体系，使得规范权威位阶上下游的规范能够对大学章程和大学治理构成一套较完备的支持体系，就成为高等教育法治发展的新任务。
如果上位法律规范为大学章程留足了空间，大学章程作为大学治理的总体规范与直接依据就将更加顺理成章，也享有了更充分发挥自身功能的平台。在这种情况下，上位法律规范除部分必要性规定外，偏重于“虚”的层面；大学章程则全面铺展大学治理机制，处于“实”的层面，对大学治理起着承上启下的中枢作用。在大学内部，章程是高等学校特定、唯一的权力机构或组织制定的校园管理总括性文件。[60]从实体内容看，大学章程规定一校管理事项中重要、根本的部分，是一校之内的“纲领法”；这是由章程是校内“最高法”之地位决定的。根据现行法律规定并结合高教管理实践，所谓“重要”“根本”问题一般系指大学的性质、宗旨、培养目标、办学规模、领导体制、校长的职责权限、教职工和学生的权利、义务及其参与学校民主管理与监督的形式、学校重大事项的决策方式与程序、举办者与办学者之间的权利、义务关系、财产和财务管理制度等。[61]大学章程既要服从上级行政主管机关的宏观监督与领导，又要尽力拓宽自身自主管理范围；既要充分行使对师生管理之行政职权，实现管理之高效，又要尊重学术自由与人权保障之基本原理。大学章程正是凭借其一校之内的“纲领法”“组织法”的杠杆作用，对以上法律关系的处理作出了合理制度安排；这种制度安排意蕴着高教法治之追求，旨在通过正义理念的赋予与自由价值的伸张，在高等学校内部实现管理秩序的良性互动与和谐。[62]总之，我们需要大学章程作为大学治理的总体规范与直接依据，自主、务实地具体地全面承载大学内部治理的主要制度框架。
部分观点可能担忧大学章程全面掌握“实”的层面可能给高等教育体制带来宏观管理上的不便。但此种担忧可以从多个方面得到化解：（1）上位法律、法规、规章依然拥有规范权威，而且随时可以根据实践情形的变化对法律底线和原则性要求进行调整；（2）行政技术需要与时俱进，和时代的变化同步，在全社会权利意识高涨、社会活力日益释放的今天，政府尤其需要掌握柔性管理的艺术，不一定需要依靠“一刀切”的硬性法律规定和政策举措；（3）“以虚御实”是我国法律规范体系常见的现象，也是我国立法进程中常用的技巧，上位法规定即使偏于抽象和务虚，也能对下位法乃至整个法律规范体系起到巨大的影响作用。[63]我们完全有理由相信，大学章程作为大学治理的总体规范和直接依据，能够最大限度地使“实”的法律规范层面贴近一线治理活动，同时也受到整个高等教育法律秩序的制约，从而有序而灵活地推进中国大学治理的进程。
大学为保障其有效运行，必须制定各种关于学校运行和治理规则的规章制度，而大学章程则在所有的规章制度中居于最高地位。大学的其他内部管理制度，包括教学常规管理制度、教职工岗位制度、教育教学评估制度、安全卫生保健制度、教职工奖惩制度、财务制度以及学生管理制度等都是大学章程的派生和细化，都不得与大学章程相违背。大学章程最主要、最核心的价值在于它是大学自治（或治理）的保障书，以大学自治（或善治）作为最根本的价值取向，这就必然决定了学校的其他规章制度也必须以保障大学自治（或善治）为终极目标。[64]
目前，我国高等院校的内部规章制度较为繁芜、杂乱，数量虽多但很少经过系统的清理，亟需在大学章程的统摄下得到系统性的梳理和整合，构筑起大学治理最前线的具体规范秩序。
结语
由最高位阶的宪法到最低位阶的校内规章制度，规范内容逐层夯实，规范数量日益庞大，在其中，大学章程处于“腰”的地位，上承宪法、高等教育法律、法规、规章，下统众多校内规章制度，肩负着为大学治理提供合法性保障和制度支持的使命，可谓举足轻重。建设高水平的大学离不开高水平的大学治理，而高水平的大学治理离不开完善的大学章程。在此，我们需要明确大学章程的法律地位，保障大学章程发挥作用的制度空间，充实大学章程在大学治理中的实际地位和作用。要做到这一点，在理论上和实践上都需要相当艰巨的努力：通观古今，略览中外，方知章程之沉浮，而辨前途之路向；解析法理，检视实务，方晓章程之功能，而尽纲纪之妙用；察其形态，审其细目，方解章程之内容，而实条款之设计；忧其施行，虑其实效，方思章程之保障，而为通达之救济。本书的其他章节，将认真处理前述相关问题。