第一节　大学治理的内涵

大学需要良好的治理。“大学治理”（university governance）的概念早已在中外学界与实务界广为流传，尽管人们对这个概念的基本内涵不乏共识，但具体认知却有相当的差异。美国第一本研究大学治理的专著是科尔森的《大学和学院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委员会将“大学治理”定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理。”[17]美国著名学者伯恩鲍姆进一步揭示了大学治理的内涵，即“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力，另一种是教师拥有的权力，它以专业权力为基础。”[18]另外有一种富有影响力的定义认为，大学治理是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”。[19][20]在国内，人们最初使用“大学治理”一词似乎是想表达一种指向，反映与传统大学管理研究、大学制度研究不同的考察问题的思路，只是借用一个概念来讨论问题，并不打算做精致的分析，因此含义较为模糊。[21]有学者认为：“与‘大学管理’概念相比，‘大学治理’更加突出大学组织内外部行为的关联性。因此，在‘大学管理’框架内，就一个大学内部组织管理而言，讨论‘教授治校’‘学术力量主导’等议题可能是‘虚假问题’。因为大学管理是内外部制度安排的产物。”[22]在这种背景下，对大学治理的讨论迅速成为一股热潮。治理的概念在经济学、管理学、社会学和政治学中已经广为使用，相应地，“善治”（good governance）也成为一个经常被讨论的目标。要达成善治，一般认为需要满足六个方面的要求：正当性、透明性、答责性、法治、回应性和有效性。[23]大学的善治也为学界积极探讨。[24]

但是，国内学界与实务界对大学治理的认识也不可避免地产生了分歧，影响到了大学治理的进一步展开。在对大学治理内涵的认知问题上，三个方面的关键分歧值得我们关注：

第一，大学治理是古已有之，还是20世纪才勃兴的新事物？治理固然是历史悠久的概念，但大学治理（university governance）是否亦如此？对于这个问题，学界普遍认为大学治理是新兴事物，但对其兴起的时间及背景在认知上存在一定差异。例如，有学者认为大学治理是20世纪才勃兴的新事物，整个治理理论的兴起，都源于“20世纪30年代，西方世界爆发了大规模的经济危机，为了解决市场经济所造成的弊端，第二次世界大战后，政府开始对社会实行全面控制，政府被视为‘超级保姆’，对经济和公共事务无所不管，结果导致机构臃肿、效率低下、财政危机遍布各国，越来越失去人们的信任。人们逐渐认识到，无论是以市场为中心的模式还是以政府为中心的模式都不能根本解决市场失灵和政府失灵的问题，于是开始试图寻求‘第三条道路’，而治理理论的提出，为人们提供了一个新的视角，使人们得以从政府、市场、公民、社会多维度、多层面上来思考解决问题，这也是越来越多的人热衷于以治理来解决政府和市场失效的原因。”[25]也有学者指出，“治理理论是20世纪90年代以后国际上所兴起的一种新的学术与生活思潮。长期以来，‘治理’与‘统治’一词交叉使用……但是，自1989年世界银行首次使用‘治理危机’一词并于1992年将年度报告命名为《治理与发展》后，治理便被赋予新的含义……它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域和管理领域，成为当今国际社会科学中最流行的术语之一。”[26]但反观西方高等教育学界对大学治理的研究，早在此前就出现了大量研究大学治理的作品。[27]实际上，大学治理是20世纪才兴起的一种认知范式和实践路径，它的兴起较世界银行报告所引起的治理理论思潮要早，但从研究作品年代上看，大学治理理论的出现不早于第二次世界大战，而兴盛于美国民权运动以后。正是第二次世界大战后民权运动的高涨、社会多元化力量格局的形成，使得大学治理逐渐成为新的大学运作机制。

第二，大学治理与大学自治的关系如何，尤其是大学治理能否取代大学自治？有学者认为，“现代大学再也不能固守自中世纪大学沿袭下来的自治传统，从大学自治向大学治理转型成为现代大学的必然抉择。”“时至今日，如果我们仍然一味地以中世纪大学为标尺，偏执于大学的任何事务应由大学自身来决定，不受任何外来的干涉，这只能归结为一种非理性的历史情结，中世纪大学的性质和功能已经与现代社会失去了契合，现代大学恐怕再也无法找到类似于中世纪大学适宜的土壤……只有通过治理这种多元利益主体的博弈与互动，才能使大学摆脱对某些单一主体的完全依赖，从而获得广泛的支持，由此形成现代意义上的大学自治。”[28]也有学者认为自治是大学治理的应有含义之一，如1997年以Dearing为首的研究小组发表报告，提出大学的治理应遵循三条原则：“大学自治应受到尊重，学术自由应受到保护，大学治理应是开放的和反应敏捷的。”[29]在这两端之间，是一种妥协和折中的可能性：大学治理以大学自治为基础，兼收开放、多元的治理模式。有学者梳理西方国家大学治理模式的变革后，指出大学治理并未废除大学自治，但却加强了外部影响，并且可以归纳出大学治理变革的一系列共同特点：“（1）大学日益受到政府和企业的影响，处于一个各种利益相关者的网络中；从传统学术自治的角度，大学独立性和学术自由程度都下降了。（2）大学独立性仍然是保证大学绩效的重要条件，各个国家仍然积极创造条件，给予大学尽可能多的自由度。（3）强化责任机制是各国的普遍做法，具体措施包括绩效评估、质量保证、竞争性资助、提高透明度、提高学生和师资的流动性和标尺竞争等。（4）独立性与责任机制是大学有效治理的两个必要条件，两者相互补充，共同提高大学的绩效。”[30]这种观点更加清晰地看到大学治理的定位，尤其是推动它的外部力量格局，而非仅仅出于想当然的理论分析。可以认为，大学治理并不是大学自治的加强形态，而是大学自治与外部参与、外部影响力在历史和社会条件下的一种新的融合。

第三，大学治理与大学管理的关系如何，尤其是大学治理与大学管理是否可以视为同一事物？有学者认为：“大学治理是大学管理的目标追求，它是大学管理达到内在和谐后的一种状态，故而它仍然从属于大学管理范畴，只不过它是大学管理的高级阶段。……只有当大学管理走向了文化管理时，在管理理念上依靠自我管理而不需要外部强制的时候，才可称得上达到了治理的境界。”[31]也有学者认为，管理与治理有着重要的区别，“大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。……大学管理就是大学管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等行为活动进行优化配置，以达成有效实现学校目标的动态创造性活动”。[32]二者的区别在目标（治理是为实现大学各利益相关者责权利的平衡、管理是为实现大学的教学科研等既定目标）、导向、中心（治理的中心在大学外部，管理的中心在大学内部）、主体（治理的主体是利益相关者，管理的主体是管理者）、客体、实施基础、实施手段、层级结构、沟通方向（治理是自上而下和自下而上双向关系，管理是自上而下的单向关系即上级管理下级）、政府作用、资金结构等各个方面均有体现。[33]此种认识上的分歧反映了大学治理在根本理论定位上的差异。可以认为，前一种观点对大学治理的历史及当代发展历程缺乏充分的认知。大学治理是历史的产物，大学治理思潮是在传统大学自治遭遇困境的情况下，依托既有话语资源而产生的根本治道变革。“治理”的概念有其特定的含义，它指的是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[34]，这个过程的内容相当丰富，管理仅仅在某些情况下是其中的一部分内容。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[35]正是这些内涵使得大学治理和大学管理区别开来。

如果从最简单的层面上进行界定，大学治理就是由于社会对大学运作绩效提出了更高的要求，大学在学术自治的基础上建设了更为开放的、多元参与的组织、评价和监督机制，使大学的运作更加有效地和外部环境相衔接。从更深一层的视角上看，大学治理乃是一种历史性的思潮，这一思潮强调大学与政府、办学者、社会等各方力量的交融，其背景是传统大学治道的合法性危机。在历史上，大学制度的发展远较政治、经济领域缓慢，大学也具有相当强的封闭性，不面临危机，它们很少会主动寻求制度运行上的根本变革。自第二次世界大战以来，随着民权运动的兴起、高等教育的普及和科技革命的深入，教授治校的模式面临巨大冲击。前者的最重要影响是学生权力的勃兴。20世纪60年代以来，大学中的学生权力得到了巨大的提升，对于这一点，并非所有学者都抱有肯定的意见。著名思想家阿兰·布鲁姆对这一方面持否定态度。在布鲁姆看来，学生权力的出现意味着大学极端的民主化。[36]这场民主化的浪潮在20世纪60年代到达了高峰。“我所知道的最令人震惊的例子是康奈尔大学所发生的事。当黑人学生扛着枪并挟持着数以千计的白人学生的支持，坚持教员们要放弃大学的评判制度——这个大学内有教养的共同体的最低条件——并以威胁手段来支持这个要求时，教员们竟屈从了。”[37]在他看来，学生无权决定或影响大学课程的设置及学术评价标准。学生权力的兴起，使得大学内部出现了一股重要的既成事实的力量，需要得到治理结构的整合。更重要的因素则是高等教育的普及和科技革命的深入。高等教育的普及导致大学的规模急剧扩张，科技革命的深入导致大学对外部投资和保障的需求强劲增长，二者对原先相对封闭的、贵族式的、低成本的精英教育秩序产生了重大冲击。在1955-1965年间，高等教育开支增长了三倍；生均教育成本由1818美元上涨2442美元，到1975年上涨至2976美元。[38]教辅开支由1931-1932年占大学总预算的17.2%提升到1961-1962年的31.8%，整个高等教育面临着广泛的财政危机。[39]由于大学所需投资急剧增加，政府和社会投资者不得不开始衡量资金运用的效率问题。再者，由于科技革命所带来的巨大社会变化，大学亦不得不走出封闭象牙塔的状态而努力面向社会、适应社会。种种因素的叠加，催生了现代的大学治理变革。因此，尽管大学治理一词早已有之，但当代意义上的大学治理主题几乎被限定于各种力量对大学的组织与运行的开放性的互动过程，这已经几乎是学界的一种共识。

尽管有学者对传统大学自治相当迷恋，但大学治道的转型已经不可避免。大学可以审视和反思社会变革，但它自身无法抵抗社会的变革，它更需要在社会的变革中“乘时变化”，为学术自由、大学精神和传道授业的伟大事业寻求一个最佳的容身之所。大学需要以学术群体为依托，在政府、举办者（有时和政府存在角色重合）、社会公众、学生、媒体、企业等各方力量中寻得一个相对的平衡，以保护珍贵的学术理想和精神家园，同时也更好地满足社会共同体对大学的期望。对于我国而言，则是要从大学管理走向大学治理，从科层制的行政管理方式走向多元、开放、参与、整合的治理过程。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”由此可见，我国大学向治理转型已经是大势所趋。

大学治理是一场变革。如果说大学治理是社会走向开放所带来的一种大趋势，西方国家和中国走在两个不同的变革方向上：西方国家的大学是由中世纪晚期以降的封闭式自治转向开放的多元治理；而中国的大学是由单一行政系统自上而下的科层制管理转向开放的多元治理。因此，中国的大学治理建设和国外的大学治理改革可能有不同的次序和重点。中国的大学治理建设，首先就要发展出充分的学术自治，作为大学治理的核心内容；随后才是对大学内外各种参与和监督机制的建构；否则，大学治理可能沦为多头管理，反而与大学精神及大学运作的内在规律越去越远。这要求我们为大学治理建立一种良好的秩序，使各方主体对大学运行的作用能够得到有序而恰当的组织，在这种秩序中制度性、规范性的要素尤其需要得到重视，因为开放、多元的大学治理格局必然涉及各方主体之间的复杂互动，在逐步改变大学内部“一言堂”的管理模式时，必须有一套合法化机制使大学内外的各方主体的意志转换为体制所认可的合法的意志；必须有一套规则、一套制度来协调各方的互动过程，使之丰富、协同而不至于乱象丛生。换言之，大学治理的合法化是走向大学治理的必要基础。