加快地方政府职能转变与机构改革

地方政府转变职能和机构改革是党中央、国务院审时度势在新形势下作出的重要战略部署。一是2013年8月27日中共中央政治局会议决定于当年11月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，会议将部署全面深化改革，其中包括地方政府职能转变和机构改革等工作。这是继2013年年初中共十八届二中全会通过《国务院机构改革和职能转变方案》之后，党中央又一次以全会的形式推进政府机构改革和职能转变的重要举措。二是新一届政府开局以来，发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，并通过国务院常务会议决定的方式，分期分批取消、下放和压缩了一批行政审批项目，共计200多项，出台了政府购买公共服务、严格控制新行政许可的意见，鼓励和支持各级政府购买社会组织、机构和企业提供的公共服务，要求行政法案一般不新设行政许可。三是按照党中央、国务院的部署，国务院有关部委也加快自身改革，继国家发展改革委公布取消和下放管理层级的行政审批项目之后，工信部于7月25日宣布其负责实施的通信信息网络系统集成企业资质等4项通信建设资质资格管理工作交由社会组织承接。前不久，国家发展改革委和财政部又发出《关于降低部分行政事业性收费标准的通知》，决定自2013年10月1日起，降低14个部门20个行政事业性收费项目的收费标准，涉及公安、司法、交通、农业、工商等部门。

在国务院的政府转变职能和机构改革工作有条不紊推进的形势下，地方政府如何承接上游政府转移的职能、权力和服务，并按照完善社会主义市场体制的目标加快自身改革创新，努力打造人民满意的服务型政府已成为当务之急。

地方政府转变职能和机构改革是整个政府改革的重要组成部分。一是地方政府是行政系统的重要组成部分，承担着满足公众需求、疏导社会冲突以及整合各阶层在资源分配和政策制定中优先顺序的重要职责。地方问题不仅具有经济意义，还有重要的社会意义。社会秩序的维持和各种活动主要在地方，越来越多的问题发生在地方。近年来发生的各类群体事件和社会事件，并不是社会深层矛盾的直接爆发，而是通过一系列家庭矛盾、社区关系和人际关系的恶化间接爆发出来的，与地方密切相关。二是随着经济社会发展，地方政府的角色越来越重要。地方政府承担着越来越多的公共服务——应对人口增长、扩大就业和救济贫困人口等社会治理的任务都落在了地方政府的身上。另外，地方政府还承担着基础设施建设、公共服务供给以及社会福利制度建设的任务。三是基层社会对公共服务有着巨大需求。从有关城乡居民社区服务需求的比较研究可以看出，城镇居民最需要的服务依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务。农村具有强烈的公共服务需求，而且与城镇的公共服务需求存在很大差别，这些都需要地方政府根据各地情况具体制定符合本地实际的政策，加以解决。四是地方政府转变职能和机构改革一直是政府改革的重要内容。2001年以来，31个省、自治区、直辖市取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2%。2011年，广东率先提出改革、取消、下放314个行政审批项目，积极探索政府购买社会组织提供的公共服务等。2013年夏季，北京市民政局对其下属的六家社会组织实行改革等。这些都为地方政府转变职能和推进机构改革提供了丰富的经验。

当前地方政府转变职能和机构改革的核心问题是要加强市场监管，提高社会治理水平，提升公共服务供给能力。现代政府的四项基本职能为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。一般说来，经济调节主要是中央政府的责任，而市场监管、社会管理和公共服务则更多是通过地方政府来完成和实现的。一是要通过再造政府流程，提升公共服务和社会治理的效率。由电子政府到数字政府的发展和转变给当代政府的机构、政治和行政管理带来了深刻变革，它可能会促使过去以机构为中心的基本公共服务供给转向以市民为中心的供给模式，市民参与也越来越重要。数字自治将通过访问网址、移动服务供给、网络会议等方式改革政府的公共服务供给方式，提高服务质量，降低服务成本，满足居民的需要，提高政府的公信力，从而为发展提供新的动力。二是要以更开阔的视野把地方公共事务拓展到地方政府与其他纵向的政府间关系，政府与企业部门、社会部门以及居民之间的关系上，把单纯由地方政府铸造的公共舞台变成地方政府与企业、社会组织和居民共同表演的地方。在这个过程中，政府将由生产者、主导者逐步变为协调者和助推者，由划桨者逐步成为掌舵者。三是打破传统的行政思维方式，走出所谓的“横向到边、纵向到底”思维惯性，通过体制机制创新，除政府必须提供的基本公共服务外，在对各类基本公共服务分类和定性的基础上，充分发挥合同外包、联合生产、合作生产、志愿生产等体制机制的积极作用，在完善体制机制的基础上，激发社会组织参与基本公共服务供给的积极性和创造性，推动社会组织发展壮大，与此同时，调动企业的积极性和创造性，推动企业积极履行社会责任。

当前要实现地方政府职能转变和机构改革的目标必须重点抓好几项工作。一是坚持从实际出发。从实际出发，从发展出发，提出切合实际的地方政府职能转变和机构改革思路。例如，这些年，各地，尤其是发达地区的经济快速发展，人口急剧集中，在珠江三角洲、长江三角洲出现了一大批规模巨大的小城镇，有的小城镇人口多达数十万，经济规模上千亿，人口规模和经济规模可与西部地区的中等城市比美。但是，在行政级别上，我们将其称为城镇，在行政编制上依然按照城镇编制配置管理人员，远远不能适应发展的要求，不能有效地实施社会治理和公共服务供给，尽管中央对此已经部署相关的“强镇扩权”试点，但依然有许多问题需要进一步通过改革来实现。二是进一步理顺中央和地方的关系。针对流动人口这一特殊的历史性现象，满足其需求的公共服务，需要探索联合生产的模式，即中央政府与输入地政府和输出地政府之间的联合生产。这里所谓的联合生产包含两层意思：其一，中央政府与输入地、输出地政府三者联合起来为农民工的基本公共服务“埋单”，具体各方的支出比例可以由三方政府一道讨论，制定具体责任细则；其二，涉及养老、教育等多种公共服务的提供，尤其在其家庭仍然处于分离状态时，更应当妥善处理中央和地方的财政关系。三是加快适合地方发展需要的人事制度的改革。要适应基层社会治理和公共服务的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的体制机制。例如，市场监管是政府职能之一，以卫生监管为例，餐饮安全是老百姓最关心、最直接、最现实的问题，但是，从现有的情况看，基层公共卫生监管机构人员编制有限，远远不能适应实际的需要，目前涉及此类机构的职级、职称制度也需要进一步完善和改革，才能充分调动基层工作人员的积极性。四是要建立以居民满意度为核心的评价体系。居民满意度评价已经成为国际上基本公共服务供给绩效评价的重要手段。应当借鉴国际经验，建立起一套能够准确对居民满意度进行测量的指标体系和评价标准，并由第三方机构进行评估，及时发现问题，及时改进工作，引导地方政府逐步实现职能转变和机构改革。