二、主要概念界定

食品与农产品、食品安全与食品安全风险等是《报告2017》中最重要、最基本的概念。《报告2017》在借鉴相关研究的基础上，[11]进一步作出科学的界定，以确保研究的科学性。

（一）食品、农产品及其相互关系

简单来说，食品是人类食用的物品。准确、科学地定义食品并对其分类并不是非常简单的事情，需要掌握各种观点与中国实际，并结合《报告2017》展开的背景进行全面考量。

1.食品的定义与分类

食品，最简单的定义是人类可食用的物品，包括天然食品和加工食品。天然食品是指在大自然中生长的、未经加工制作、可供人类直接食用的物品，如水果、蔬菜、谷物等；加工食品是指经过一定的工艺进行加工生产形成的、以供人们食用或者饮用为目的制成品，如大米、小麦粉、果汁饮料等，但食品一般不包括以治疗为目的的药品。

1995年10月30日起施行的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）在第九章《附则》的第五十四条对食品的定义是：“食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”1994年12月1日实施的国家标准GB/T15091-1994《食品工业基本术语》在第2.1条中将“一般食品”定义为“可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。”2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》[以下简称为《食品安全法》（2009版）]，在第十章《附则》的第九十九条对食品的界定[12]与国家标准GB/T15091-1994《食品工业基本术语》完全一致。2015年10月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》[以下简称为现行《食品安全法》]对食品的定义由原来的“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”修改为“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”，将原来定义中的“药品”调整为“中药材”，但就其本质内容而言并没有发生根本性的变化。国际食品法典委员会（CAC）CODEXSTAN11985年《预包装食品标签通用标准》对“一般食品”的定义是：“指供人类食用的，不论是加工的、半加工的或未加工的任何物质，包括饮料、胶姆糖，以及在食品制造、调制或处理过程中使用的任何物质；但不包括化妆品、烟草或只作药物用的物质。”

食品的种类繁多，按照不同的分类标准或判别依据，可以有不同的食品分类方法。《GB/T7635.1-2002全国主要产品分类和代码》将食品分为农林（牧）渔业产品，加工食品、饮料和烟草两大类。[13]其中农林（牧）渔业产品分为种植业产品、活的动物和动物产品、鱼和其他渔业产品三大类；加工食品、饮料和烟草分为肉、水产品、水果、蔬菜、油脂等类加工品；乳制品；谷物碾磨加工品、淀粉和淀粉制品，豆制品，其他食品和食品添加剂，加工饲料和饲料添加剂；饮料；烟草制品共五大类。

《食品安全国家标准食品添加剂使用标准（GB2760-2011）》食品分类系统中对食品的分类，[14]也可以认为是食品分类的一种方法。据此形成乳与乳制品，脂肪、油和乳化脂肪制品，冷冻饮品，水果、蔬菜（包括块根类）、豆类、食用菌、藻类、坚果以及籽类等，可可制品、巧克力和巧克力制品（包括类巧克力和代巧克力）以及糖果，粮食和粮食制品，焙烤食品，肉及肉制品，水产品及其制品，蛋及蛋制品，甜味料，调味品，特殊膳食食用食品，饮料类，酒类，其他类共十六大类食品。

食品概念的专业性很强，并不是《报告2017》的研究重点。如无特别说明，《报告2017》对食品的理解主要依据现行的《食品安全法》。

2.农产品与食用农产品

农产品与食用农产品也是《报告2017》中非常重要的概念。2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）将农产品定义为“来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”主要强调的是农业的初级产品，即在农业中获得的植物、动物、微生物及其产品。实际上，农产品亦有广义与狭义之分。广义的农产品是指农业部门所生产出的产品，包括农、林、牧、副、渔等所生产的产品；而狭义的农产品仅指粮食。广义的农产品概念与《农产品质量安全法》中的农产品概念基本一致。

不同的体系对农产品分类方法是不同的，不同的国际组织与不同的国家对农产品的分类标准不同，甚至具有很大的差异。农业部相关部门将农产品分为粮油、蔬菜、水果、水产和畜牧五大类。以农产品为对象，根据其组织特性、化学成分和理化性质，采用不同的加工技术和方法，制成各种粗、精加工的成品与半成品的过程称为农产品加工。根据联合国国际工业分类标准，农产品加工业划分为以下5类：食品、饮料和烟草加工；纺织、服装和皮革工业；木材和木材产品，包括家具加工制造；纸张和纸产品加工、印刷和出版；橡胶产品加工。根据国家统计局分类，农产品加工业包括12个行业：食品加工业（含粮食及饲料加工业）；食品制造业（含糕点糖果制造业、乳品制造业、罐头食品制造业、发酵制品业、调味品制造业及其他食品制造业）；饮料制造业（含酒精及饮料酒、软饮料制造业、制茶业等）；烟草加工业；纺织业、服装及其他纤维制品制造业；皮革毛皮羽绒及其制品业；木材加工及竹藤棕草制造业；家具制造业；造纸及纸制品业；印刷业；记录媒介的复制和橡胶制品业。[15]

由于农产品是食品的主要来源，也是工业原料的重要来源，因此可将农产品分为食用农产品和非食用农产品。商务部、财政部、国家税务总局于2005年4月发布的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）对食用农产品做了详细的注解，食用农产品包括可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。同样，农产品、食用农产品概念的专业性很强，也并不是《报告2017》的研究重点。如无特别说明，《报告2017》对农产品、食用农产品理解主要依据《农产品质量安全法》与商务部、财政部、国家税务总局的相关界定。

3.农产品与食品间的关系

农产品与食品间的关系似乎非常简单，实际上并非如此。事实上，在有些国家农产品包括食品，而有些国家则是食品包括农产品，如乌拉圭回合农产品协议对农产品范围的界定就包括了食品，《加拿大农产品法》中的“农产品”也包括了“食品”。在一些国家虽将农产品包含在食品之中，但同时强调了食品“加工和制作”这一过程。但不管如何定义与分类，在法律意义上，农产品与食品两者间的法律关系是清楚的。《农产品质量安全法》、现行的《食品安全法》分别对食品、农产品作出了较为明确的界定，法律关系较为清晰。

农产品和食品既有必然联系，也有一定的区别。农产品是源于农业的初级产品，包括直接食用农产品、食品原料和非食用农产品等，而大部分农产品需要再加工后变成食品。因此，食品是农产品这一农业初级产品的延伸与发展。这就是农产品与食品的天然联系。两者的联系还体现在质量安全上。农产品质量安全问题主要产生于农业生产过程中，比如，农药、化肥的使用往往降低农产品质量安全水平。食品的质量安全水平首先取决于农产品的安全状况。进一步分析，农产品是直接来源于农业生产活动的产品，属于第一产业的范畴；食品尤其是加工食品主要是经过工业化的加工过程所产生的食物产品，属于第二产业的范畴。加工食品是以农产品为原料，通过工业化的加工过程形成，具有典型的工业品特征，生产周期短，批量生产，包装精致，保质期得到延长，运输、贮藏、销售过程中损耗浪费少等。这就是农产品与食品的主要区别。图0-1简单反映了食品与农产品之间的相互关系。

目前政界、学界在讨论食品安全的一般问题时并没有将农产品、食用农产品、食品作出非常严格的区分，而是相互交叉，往往有将农产品、食用农产品包含于食品之中的含义。在《报告2017》中除第二章、第四章等分别研究食用农产品安全，生产与加工、流通、餐饮环节的食品质量安全以及特别说明外，对食用农产品、食品也不作非常严格的区别。

（二）食品安全的内涵

食品安全问题贯穿于人类社会发展的全过程，是一个国家经济发展、社会稳定的物质基础和必要保证。因此，包括发达国家在内的世界各国政府大都将食品安全问题提升到国家安全的战略高度，给予高度的关注与重视。

1.食品量的安全与食品质的安全

食品安全内涵包括“食品量的安全”和“食品质的安全”两个方面。“食品量的安全”强调的是食品数量安全，亦称食品安全保障，从数量上反映居民食品消费需求的能力。食品数量安全问题在任何时候都是各国特别是发展中国家首先需要解决的问题。目前，除非洲等地区的少数国家外，世界各国的食品数量安全问题在总体上已基本得以解决，食品供给已不再是主要矛盾。“食品质的安全”关注的是食品质量安全。食品质的安全状态就是一个国家或地区的食品中各种危害物对消费者健康的影响程度，以确保食品卫生、营养结构合理为基本特征。因此，“食品质的安全”强调的是确保食品消费对人类健康没有直接或潜在的不良影响。

“食品量的安全”和“食品质的安全”是食品安全概念内涵中两个相互联系的基本方面。在我国，现在对食品安全内涵的理解中，更关注“食品质的安全”，而“食品量的安全”相对弱化。

2.食品安全内涵的理解

在我国对食品安全概念的理解上，大体形成了如下的共识。

（1）食品安全具有动态性。2009年版《食品安全法》在第九十九条与现行《食品安全法》在第一百五十条对此的界定完全一致：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”纵观我国食品安全管理的历史轨迹，可以发现，上述界定中的无毒、无害，营养要求，急性、亚急性或者慢性危害在不同的年代衡量标准不尽一致。不同标准对应着不同的食品安全水平。因此，食品安全首先是一个动态概念。

（2）食品安全具有法律标准。进入20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年日本制定了《食品安全基本法》。部分发展中国家也制定了《食品安全法》。以综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》《食品质量法》《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。同时，也说明了在一个国家范畴内食品安全有其法律标准的内在要求，而且随着发展，食品安全的法律标准也是不断动态演化的。

（3）食品安全具有社会治理的特征。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家在不同的历史时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，现阶段食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品等非法生产经营。在我国，食品安全问题则基本包括上述全部内容。

（4）食品安全具有政治性。无论是发达国家还是发展中国家，确保食品安全是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品安全等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。

基于以上认识，完整意义上的食品安全的概念可以表述为：食品（食物或农产品）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。食品安全概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。《报告2017》的研究主要依据现行的《食品安全法》对食品安全所作出的原则界定，且关注与研究的主题是“食品质的安全”。在此基础上，基于现有的国家标准，分析研究我国食品质量安全的总体水平等。需要指出的是，为简单起见，如无特别的说明，在《报告2017》中，食品质的安全、食品质量安全与食品安全三者的含义完全一致。

（三）食品安全、食品卫生与粮食安全

与食品安全相关的主要概念有食品卫生、粮食安全。对此，《报告2017》作出如下的说明。

1.食品安全与食品卫生

我国的国家标准《GB/T15091-1994食品工业基本术语》将“食品卫生”定义为“为防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质污染，使食品有益于人体健康所采取的各项措施。”食品卫生具有食品安全的基本特征，包括结果安全（无毒无害，符合应有的营养等）和过程安全，即保障结果安全的条件、环境等安全。食品安全和食品卫生的区别在于：一是范围不同。食品安全包括食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节的安全，而食品卫生通常并不包含种植养殖环节的安全。二是侧重点不同。食品安全是结果安全和过程安全的完整统一，食品卫生虽然也包含上述两项内容，但更侧重于过程安全。

2.食品安全与粮食安全

粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存与健康所需要的足够食品。食品安全是指品质要求上的安全，而粮食安全则是数量供给或者供需保障上的安全。食品安全与粮食安全的主要区别是：一是粮食与食品的内涵不同。粮食是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其他杂粮，还包括薯类和豆类，而食品的内涵要比粮食更为广泛。二是粮食与食品的产业范围不同。粮食的生产主要是种植业，而食品的生产包括种植业、养殖业、林业等。三是评价指标不同。粮食安全主要是供需平衡，评价指标主要有产量水平、库存水平、贫苦人口温饱水平等，而食品安全主要是无毒无害、健康营养，评价指标主要是理化指标、生物指标、营养指标等。

3.食品安全与食品卫生间的相互关系

由此可见，食品安全与食品卫生间绝不是相互平行，也绝不是相互交叉的关系。食品安全包括食品卫生。以食品安全的概念涵盖食品卫生的概念，并不是否定或者取消食品卫生的概念，而是在更加科学的体系下，以更加宏观的视角来看待食品卫生。例如，以食品安全来统筹食品标准，就可以避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。

（四）食品安全风险与食品安全事件（事故）

1.食品安全风险

风险（Risk）为风险事件发生的概率与事件发生后果的乘积。[16]联合国化学品安全项目中将风险定义为暴露某种特定因子后在特定条件下对组织、系统或人群（或亚人群）产生有害作用的概率。[17]由于风险特性不同，没有一个完全适合所有风险问题的定义，应依据研究对象和性质的不同而采用具有针对性的定义。对于食品安全风险，联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization, FAO）与世界卫生组织（World Health Organization, WHO）于1995—1999年先后召开了三次国际专家咨询会。[18]国际法典委员会（Codex Alimentarius Commission, CAC）认为，食品安全风险是指将对人体健康或环境产生不良效果的可能性和严重性，这种不良效果是由食品中的一种危害所引起的。[19]食品安全风险主要是指潜在损坏或威胁食品安全和质量的因子或因素，这些因素包括生物性、化学性和物理性。[20]生物性危害主要指细菌、病毒、真菌等能产生毒素微生物组织，化学性危害主要指农药、兽药残留、生长促进剂和污染物，违规或违法添加的添加剂；物理性危害主要指金属、碎屑等各种各样的外来杂质。相对于生物性和化学性危害，物理性危害相对影响较小。[21]由于技术、经济发展水平差距，不同国家面临的食品安全风险不同。因此需要建立新的识别食品安全风险的方法，集中资源解决关键风险，以防止潜在风险演变为实际风险并导致食品安全事件。[22]而对食品风险评估，FAO作出了内涵性界定，主要指对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等。目前，FAO对食品风险评估的界定已为世界各国所普遍接受。在《报告2017》的分析研究中将食品安全风险界定为对人体健康或环境产生不良效果的可能性和严重性。

2.食品安全事件（事故）

在现行《食品安全法》中没有“食品安全事件”这个概念界定，但对“食品安全事故”作出了界定。2009年版的《食品安全法》在第十章《附则》的第九十九条界定了食品安全事故的概念，而现行的《食品安全法》作了微调，由原来的“食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故”，修改为“食品安全事故，指食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故”。也就是现行的《食品安全法》删除了2009年版条款中的“食物中毒”这四个字，而将“食品中毒”增加到了食源性疾病的概念中。现行的《食品安全法》的“食源性疾病，指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒”。

目前，我国包括主流媒体对食品安全出现的各种问题均使用“食品安全事件”这个术语。“食品安全事故”与“食品安全事件”一字之差，可以认为两者之间具有一致性。但深入分析现阶段国内各类媒体所报道的“食品安全事件”，严格意义上与2009年版或现行的《食品安全法》对“食品安全事故”是不同的，而且区别很大。基于客观现实状况，《报告2017》采用“食品安全事件”这个概念，并在第七章中就此展开了严格的界定。《报告2017》主要从狭义、广义两个层次上来界定食品安全事件。狭义的食品安全事件是指食源性疾病、食品污染等源于食品、对人体健康存在危害或者可能存在危害的事件，与现行的《食品安全法》所指的“食品安全事故”完全一致；而广义的食品安全事件既包含狭义的食品安全事件，同时也包含社会舆情报道的且对消费者食品安全消费心理产生负面影响的事件。除特别说明外，《报告2017》研究中所述的食品安全事件均使用广义的概念。

《报告2017》的研究与分析尚涉及诸如食品添加剂、化学农药、农药残留等其他一些重要的概念与术语，由于篇幅的限制，在此不再一一列出。