一、一个分析框架：区分供给侧结构性改革与供给侧管理

在关于供给侧结构性改革的讨论中，人们常常把供给侧结构性改革与供给侧经济结构调整混淆起来，相当一部分人把供给侧结构性改革理解和解释为供给侧经济结构调整。例如，当前各级政府实施“三去一降一补”的相当一部分措施，是政府采用各种手段促进经济结构调整，这属于经济结构调整的内容，而不是供给侧结构性改革的措施。实际上，二者是有区别的，不应混淆。如果把中国经济问题概括为改革和发展的两大主题，供给侧结构性改革属于改革主题，强调的是供给侧的经济体制改革，而供给侧经济结构调整则属于发展主题，尤其是在政府干预下对经济结构的调整。尽管改革与发展存在内在联系，体制改革最终是为发展服务的，但是，究竟是通过体制改革来完善社会主义市场经济体制，使市场在经济结构调整中真正起决定性作用以促进发展，还是通过产业政策来直接调整经济结构，二者还是有严格界限的。

（一）来自西方经济学的话语无法准确概括中国经验

将供给侧结构性改革和供给侧经济结构调整混淆起来，中国经济学界有一定责任。尽管一些经济学者（厉以宁、吴敬琏，2017）指出了将二者混同使用的不当之处，明确指出“要警惕把供给侧改革混谈为政府调结构”，但许多经济学者（刘伟，2017）仍将二者不加区别的使用。进一步追根溯源，这与西方主流经济学的话语有关。目前中国经济学中的许多话语都源于西方，尤其是以英美为主导的西方经济学。在这个话语体系中，没有对结构性改革和结构调整作严格的区别，尤其是在讨论经济政策主张时。有的结构性改革讲的是制度（或体制）改革，有的讲的则是经济结构调整，还有的是二者兼而有之的混沌话语。这与西方市场经济中政府在经济活动中作用相对较小有密切关系。关于这个问题，我们这还得从西方市场经济体制的形成和发展，以及西方主流经济学的来源与发展谈起。

众所周知，传统的西方市场经济原本是一种“自生自发的秩序”（哈耶克，1989），按照马克思（1972，pp. 12）的说法，它的形成是一个“自然历史过程”。在亚当·斯密关于政府经济职能的理论中，政府除了维护自发形成的市场制度的消极职能外，只有救助弱势群体和承担少量公共工程的任务。无论是市场制度的形成和变迁，还是包括供给结构与需求结构的经济结构的形成和演进，都是市场竞争的自然结果，无须政府插手其间。随着经济发展，资本主义经济体系内在矛盾增加，原生态的自由市场经济渐变，政府开始越来越多地干预经济，其中最大的变化莫过于20世纪30年代的“凯恩斯革命”。

但是在凯恩斯体系中，政府的作用仍然有限。一方面，它默认西方传统主流经济学关于政府在制度建设方面的消极功能，即政府仅仅具有维护自发形成的市场秩序的职能。另一方面，它主张政府放弃传统的不干预经济活动的做法，主张政府实施积极的货币政策和财政政策来干预经济过程，不过，其干预的领域只涉及需求，而不涉及供给或少有涉及供给。与默认自生自发的市场制度的天然合理性一样，凯恩斯体系也默认经济体系中供给能力形成的自发性，它主要仍由民间自发投资决定。政府干预经济的职能主要是，通过扩张需求或紧缩需求来使总需求与市场自发形成的总供给保持大体的均衡，以烫平或缩小经济周期波动对经济增长的负面影响。尽管在凯恩斯的政策主张中，也强调公共工程在政府应对危机冲击中的积极作用，但他却把此看成一种应对危机的权宜之计，缺乏系统的理论。

后凯恩斯主义宏观经济学在供给分析中，虽然也有一些政府行为的分析，但就其总体来说仍然是一个以需求分析和政府需求管理为主的理论体系。至于20世纪后期兴起的新古典宏观经济学更是把供给视为市场自发生成的系统，其供给分析是一个纯粹的市场过程分析，没有政府的容身之地。所以，在西方主流的宏观经济学体系关于供给侧的经济学分析中，说几乎没有政府的身影可能有些夸张，但研究薄弱、着墨浅淡、语义含混不清却是不争的事实。其供给侧结构性改革的说法在通常情况下，大体包含着两方面含义：一方面，强调对供给的重视，暗含着对凯恩斯主义只关注需求侧的批评；另一方面，结构性改革既包括调整体制的内容，也包括直接调整经济结构的内容。西方经济理论对政府职能在供给分析中的缺位或不到位，使其即使用于描述和解释政府作用较小的西方经济体系，也存在不足，将其照搬到政府作用很大的中国，更易于引起歧义。因此，采用西方经济学术语来描述中国经济的实际情况是十分不够的，尤其是对政府行为的分析。

（二）讲好中国故事需要新的经济学分析框架

与西方自生自发的市场经济不同，中国的社会主义市场经济的形成不是一个完全的自然历史过程，它带有很强的人为设计和设置秩序的特征，中国政府在市场制度的形成和市场运行中，发挥着比西方政府大得多的作用。仅借鉴西方经济学的术语无法准确刻画，这是供给侧结构性改革与供给侧结构调整被混淆的一个重要原因。据此分析，沈越（2006）曾提出一个新的分析框架，把政府干预经济政策的理念模式分为两类——经济制度（体制）政策和经济过程政策，用以分析经济中的政府行为。尽管在实践中这两类政策往往交织在一起，就好像在现实的经济体制中不存在纯粹的市场调节模式或计划调节模式一样，但这并不排斥人们在抽象意义上以纯粹的形式来考察市场经济与计划经济。

一是经济制度政策（或称经济体制政策）。这类政策的实施并不直接作用于经济活动和经济运行过程，而是通过改变制度框架为经济运行过程提供更好的外部环境，从而改变市场主体的行为方式，激励其积极性和创造性，促进生产效率的提高。经济制度政策既可能涉及供给侧，也可能涉及需求侧。

二是经济过程政策（或称经济活动政策）。这类政策的应用将直接作用于经济活动本身，如财政政策和货币政策，其实施会改变市场参数，进而直接影响经济活动和经济运行过程。同样，这类政策既可能涉及需求侧又可能涉及供给侧。

此外，还可以根据政府政策干预经济的力度，把其分为积极的（active）和消极的（inactive）两类。所谓积极的政策是指政府干预经济的行为是主动的，并且有明确的干预目标和实现目标的手段这两大要件，二者缺一不可。所谓消极的政策是指政府对经济的干预是被动的，没有明确的目标，或者有目标却没有实现目标的手段。

由于西方尤其是英美的市场经济是自生自发的，在这个原生态的现代市场经济中政府原本没有干预的职能，因此其对经济的干预往往是消极的或被动的。例如，在制度领域英美政府的职能仅限于维护自发产生的市场秩序，政府的职能正像亚当·斯密所说的“守夜人”。在斯密以后的两百多年历史中，西方政府在这方面的职能已有明显的扩大，结构性改革话语的产生就是一例。但是即便西方话语中的供给侧结构性改革包含着供给侧体制改革的内容，其也不能与中国的体制改革同日而语。这是由自身自发秩序中的基本制度安排决定的，其赋予政府的这方面的职能，最多只是对既定体制在边际上的修补，不可能作出重大变革。与之不同，中国的社会主义市场经济体制则带有明显的人为设计和设置的特征，它是由政府通过党的十四大提出建设目标，十四届三中全会设计出具体的框架，然后在政府主导和广大民众参与下逐步建立起来的。政府的首要职能还不在于维护市场体制，而是引导民众“造市”。只有在市场经济体制确立之后，政府才有了维护和完善这种经济体制的任务。

在过程政策中，凯恩斯倡导的需求管理原本也是消极性的，最初只是应对大危机的“权宜之计”，并不具有常态化的性质。在后凯恩斯主义的政策主张和美联储的货币政策实践中，其积极地主动干预经济活动的行为尽管有不断增强的趋势，但仍然无法与东亚模式尤其是中国模式相比拟。至于过程政策中的供给管理主张则是新近才提出来的。例如，特朗普受中国基础设施建设成就的刺激，雄心勃勃地提出一个上万亿美元的基础设施建设计划。这在盎格鲁—撒克逊自由市场经济中无疑是一个空前之举，但因美国总统的经济权力有限，缺乏实现计划的机制，它很有可能成为有目标却无实现目标的手段最后落空的计划。然而在中国，由于有强有力的政府，无论是需求管理还是供给管理都具有明显的积极主动的特征。