一、英国PPP模式应用情况

（一）PPP模式起源于英国的相关背景

维持世界级基础设施服务水准一直是英国政府重要的施政目标。因此，英国政府为提供并维持高水准的基础设施服务，投入了大量资金与人力。20世纪70年代后，英国政府在基础设施建设方面的投资有逐年下降的趋势；20世纪90年代初期，英国政府财政赤字与债务逐渐攀升，政府对基础设施建设的投资净额（Public Sector Net Investment, PSNI）仅为45亿英镑，占全国GDP的0.6%。长期对基础设施建设投资的不足，导致英国医院、学校及其他基础设施资产的服务水准下降。为扭转基础设施建设及服务水准低劣的现状，英国政府决定增加对基础设施建设的投资额度。

然而，英国政府同时也体会到要有高品质的基础设施建设及服务，必须要有正确的策略。因此，如何利用民间资本与经营管理技术，以改善基础设施建设及服务品质的概念逐渐受到重视。自1970年起，英国已开始尝试推动政府部门与民间合作推动基础设施建设的模式，以减轻政府财政负担。1979年保守党获胜时，民间参与政府部门的活动正方兴未艾，最初焦点在于政府将服务业务的运营发包给民间。20世纪80年代英国撒切尔夫人执政期间，积极推动国有事物民营化；1984年，采用民间参与方式推动英法海底隧道建设，引起世界各国效仿。1992年，保守党推出PFI（Private Finance Initiative）加强政府部门与私人部门间的合作伙伴关系。1997年工党执政后，提出PPP的概念，并将PFI纳入PPP之中，进一步扩大政府部门与私人部门的合作领域及加强合作程度。因此，英国政府部门与私人部门的合作范围不断扩大，从早期的政府服务委外营运、基础设施建设事业民营化，到后来的私人部门参与基础设施建设，近来更发展至政府资产的开发。

（二）英国PPP投融资模式发展概况

1. 历史演变

（1）第一阶段：PPP政策准备和项目试点阶段（1972—1992年）

1972年，港英政府以BOT建设了红磡隧道，开创了以私人资本开发公共项目的先河。在PPP政策的试行阶段，英国政府管理部门面对的核心问题是PPP项目的规划决策问题。针对该问题，英国财政部高级专员莱利提出了两个原则，又称莱利法则。莱利法则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件：一是只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下，PPP模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。其基本思路是，私营部门的融资借贷成本比政府的融资成本高得多，只有PPP模式所实施的项目开发管理效率远高于传统政府公共项目的开发模式时，才能抵销其高额的融资成本。莱利法则第一条为私人资本设置了较高的准入门槛，对PPP私人投资者和运营商的综合管理、建设运营和科技创新能力提出了较高的要求。其核心思想后来被工党政府借鉴，成为“物有所值评价”量化分析机制的理论基础。莱利法则第二条是每当地方政府引入一定数量的私人资本，其地方公共投资财政预算的拨款将相应地减少数额。莱利法则严格的准入条件，使很多潜在的PPP项目不能通过政府的审核批准，成为PPP模式大规模推行的主要障碍。梅杰的保守党政府在1986—1992年逐步废除了莱利法则。

（2）第二阶段：私人融资计划（Private Finance Initiative, PFI）正式推行阶段（1992—1997年）

1992年，私人融资计划（PFI）是英国保守党梅杰政府为吸引社会和私人资本开发公共项目推出的一项重要政策，是PPP的一种形式。其代表模式是以特许经营为基础的DBFO（设计、建设、融资与运营）方式。英国财政部于1992年成立了私人融资委员会（Private Finance Panel），并在1994年制定了一条决策原则，即“普遍适用原则”（Universal Rule）。普遍适用原则要求英国地方政府和各中央部委在开发公共项目时，必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性。换言之，在可以利用私人资本的情况下，政府应该尽量使用私人资本。保守党政府的主要思路是，充分利用市场或社会力量推动公共项目或公共服务的开发。公共项目或公共服务应当对私营部门更加开放，准入门槛应该更低。从1994年起，政府将交通、医疗、教育、政府信息系统和司法（监狱）行业作为PPP模式的实施重点。

（3）第三阶段：PPP模式大规模推行阶段（1997—2011年）

在工党执政时期，PPP政策及各种具体操作模式得以全面实施。其政策导向和决策思路可以概括为：标准化、程序化、制度化与规范化。工党政府一上台，在1998年初就全面继承了保守党政府的PFI政策，并建立了专门制定与管理PPP政策的政府机构。这包括成立了以财政部PPP处（PFI Task Force，后更名为PPP Unit）为首的政策制定与决策单位、以英国合作伙伴关系公司（Partnerships UK, PUK）为中心的政策执行与推广部门、以政府商务部为主导的政策实施指导部门以及推广地方政府PPP模式和项目的指导部门“地方伙伴关系”协会（Local Partnerships）。在工党政府大力推行下，对PPP的管理构架基本建成。同时，作为PPP模式推行与管理的核心步骤，使相关政策标准化、实践操作细则程序化和规范化也是英国政府的工作重点。财政部PPP处就具体PPP决策程序和实施流程颁布了一系列规范的可操作性文件，使地方与中央部委实施时有了可操作的标准和依据。尤其在2004年，英国财政部推出了专门针对PPP模式的《物有所值评价方法》，独创了对PPP模式进行规范化评估、论证和决策的方法体系。在工党执政的14年间，PPP政策得以大规模推广，涉及几乎所有公共部门与行业。截至2012年，英国PPP项目数量超过700个，合计引入私人资本超过540亿英镑，占同期公共项目投资额的1/3左右（Reasury, 2012c）。

（4）第四阶段：PPP政策及决策机制修正与改良阶段（2011年至今）

自2011年英国保守党与自民党联合政府上台以来，联合政府对工党执政时期所推行的PPP政策和项目进行了评估与反思。针对过去因英国政府对PPP项目监管不严、合同设计不合理而出现的公共资金浪费问题，英国首相办公室提出了效率改善与成本节约的计划，进而对PPP项目的合同和项目执行情况进行了整改。在该阶段，英国政府对相关PPP政策的治理结构和审批程序进行了一定的调整。第一，撤销了财政部PPP处，转而设置英国基础设施局（Infrastructure UK, IUK）统一负责PPP的政策推行。第二，赋予首相办公室大项目局（Major Project Agency）大型且复杂PPP项目的审批权，对风险较大的PPP项目也提高了相应的审查门槛。第三，英国财政部推出了“第二代私人融资计划”（Private Finance 2，PF2）。该政策的主要特点在于，政府方开始以少量参股的方式，在主动参与PPP项目的建设、运营、管理过程中，加强对PPP项目的监管和合作，而不是像之前放手不管。第四，对此前争议较大的物有所值评价机制进行了重大修改，将物有所值评价的定量分析部分删除，待修订后重新颁布具体评估细则。

以上PPP模式政策演变分为四个阶段，只是为叙述方便，实际彼此存在某种交叉，并非严格意义上的划分。

2. 发展现状

国际上对PPP模式没有标准定义。英国PFI模式的核心特征是由公共部门负责提出项目产出需求，以项目全生命周期成本核算为基础，向私营部门支付与项目产出相挂钩的统一费用作为服务报酬，同时承担提供公共服务的最终责任；私营部门负责提供项目设计、建设、管理、融资、运营等“一站式”服务，承担项目融资、交付等与资产或服务相关的风险。PF2模式的核心特征与PFI一致，主要改进是政府在项目中少量持股，并向项目公司派驻董事。IUK认为，广义PPP可覆盖所有类型的公共部门与私营部门的合作关系，除PFI/PF2之外，特许经营、合资经营、战略伙伴关系等都属于广义PPP。PFI/PF2既是英国典型的PPP运作方式，也是有官方规范统计的狭义PPP。截至2013年末，英国共有PFI/PF2项目725个，资本总值542亿英镑，其中665个项目进入运营阶段。PFI/PF2项目约占公共部门总投资的11%。从实践效果来看，PFI显著提高了公共服务效率，2008年英国PFI项目按时按预算交付率超过85%，而同期传统采购项目的按时按预算交付率不足45%。

目前，英国大多数基础设施投资由私营部门提供资金支持。据统计，约60%通过私有化方式提供，约22%通过PPP模式提供，约18%通过传统的政府供给方式提供。英国基础设施领域的私有化与PFI/PF2的基本共同点在于它们都是私营部门提供公共服务的一种方式，而两者之间的明显差异主要有以下四个方面。一是监管不同。私有化项目的价格和服务接受监管者监管，而PFI/PF2项目的价格与服务通常由合同规定。二是资产权益归属不同。私有化项目是永久性的资产转移，而PFI/PF2项目的资产管理权通常会在项目结束时移交给政府。三是提供公共服务的责任不同。私有化项目提供公共服务的责任由投资运营者承担，而PFI/PF2项目提供公共服务的责任则是公共部门，私营部门只是受委托方。四是付费机制不同。英国通常在市场化程度较高、可采用使用者付费机制的公共服务领域推行私有化，对采用政府付费或可行性缺口补助方式付费的公共服务领域则更多地采用PFI/PF2模式。从上述差异来看，英国的私有化也存在公共部门和私营部门之间的合作，是公私合作关系的一种，实质上属于广义PPP，形式上类似BOO（建设—拥有—运营）、战略伙伴关系等。如果将私有化因素考虑进去，英国基础设施融资近80%是通过PPP实现的。

（三）英国PPP模式的构建及运作机制

1. 英国PPP模式的构建

英国政府主要从PPP管理制度、PPP管理体系、PPP融资支持政策、PPP项目管理方式等方面来构建PPP模式。

（1）PPP管理制度

不同层面的PPP管理制度在功能和定位上存在差异，各有侧重。英国PPP金字塔型法律体系自上而下分为4层：相关通用法律、PPP政策、PPP指引及PPP合同。①英国没有专门的PPP立法，主要通过政府采购法、公共合同法等通用法律规范PPP行为。大陆法系（Civil Law）国家和英美法系（Common Law）国家因不同的立法传统，在PPP法律体系上存在较大差异。在大陆法系国家，政府行为需要取得法律授权，法无授权不可为，因此，PPP相关各方需要同时了解法律和合同。在英美法系国家，原则上政府可以从事一切法律未禁止的活动，法无禁止即可为。因此，没有也不需要专门的PPP立法，合同决定一切，PPP项目的所有事项都在合同中明确。总体而言，法律侧重界定PPP的整体概念，明确PPP参与方、公共部门是否可提供付费和融资支持以及争议解决方式。②英国PPP政策重在发挥宣言性作用，明确何时运用及何时不运用私人融资。因此，PPP政策重在明确商业计划方法、采购管理、合同管理、付费机制、适宜采用PPP模式的建设项目和公共服务类型、使用者付费和政府付费模型、税收政策、再融资政策、持股和股权转让、终止补偿、透明度和信息披露等内容。与此不同，上述部分内容在大陆法系国家是通过法律而非政策予以明确的。IUK认为，不宜在法律中规定过多，以便能及时按需调整。英国政府最快可在24小时内调整政策，修订法律则可能耗时一年。③英国PPP指引体系重在发挥解释性作用，就PPP政策和合同做进一步细化和阐述。比如，就项目方案而言，其内容包括PPP合同无论是中央政府还是地方政府签署，由中标人还是政府提供土地，采取公司融资还是项目融资，就项目回报机制而言，涉及项目现金流、可行性缺口补助机制、政府担保或有负债等。④英国PPP合同体系重在发挥法律作用，在指引的基础上进一步细化PPP政策和特定领域事宜。比如，法律保护变更、协议条款、担保、赔偿、补偿、信息披露、保密责任、违约、项目特殊事项等。就合同规范而言，IUK认为，比较好的做法是先发布合同指引，再逐步过渡到强制性的合同规范，后者规定的大部分合同条款是由政府设定、不可变更、标准化和必备的核心事项。

（2）PPP管理体系

英国政府围绕IUK建立了一个涵盖中央和地方、涉及多个行业和部门的PPP管理架构。英国PPP管理机构形态经历了四次变革：20世纪90年代初，英国政府在财政部设立PPP工作组，负责研究制定PPP相关政策；1997年，英国政府成立特别工作组，加强PPP项目管理和交付；2000年，英国政府牵头成立英国伙伴关系公司（Partnership UK, PUK），主要从事PPP项目管理咨询、协助公共部门和私营部门实施PPP项目；2010年，政府整合PPP工作组和PUK，在财政部设立IUK，主要负责制定基础设施领域政策，为PFI项目融资和交付管理提供服务。现行英国PPP管理架构主要包括三个层面六类机构。一是中央层面，主要包括IUK、行业主管部门和国家审计署。其中，IUK在PPP管理中处于核心地位，既负责PPP政策的顶层设计和项目审批，也负责提供技术支持、业务咨询等服务。此外，IUK还负责制定国家基础设施规划，明确国家基础设施战略、优先发展领域、项目库、融资渠道等。同时，在卫生部、教育部等行业主管部门设立私人融资管理部门，负责对特定领域PPP事务提供支持。国家审计署主要负责PPP项目的事前和事后的审计。二是地方层面，主要是享有一定政策自主权的地方当局，包括威尔士、苏格兰和北爱尔兰，可在一定范围内自行制定PPP政策。三是中央和地方交叉层面，主要包括地方伙伴关系公司、政府采购管理当局。其中，地方伙伴关系公司由财政部持股50%，地方政府协会持股50%，主要负责协助地方政府开展项目准备、采购、执行等工作。为确保地方政府对该机构的信任，地方伙伴关系公司独立运营，不受财政部控制。中央和地方采购管理当局分别负责开展各自层面的项目识别、选择、准备、采购、监测等工作。

（3）PPP融资支持政策

为更好地推进PFI/PF2项目实施，英国政府出台了多项融资支持政策，主要有五项：一是成立养老金投资平台（PIP），10家主要养老基金作为创始投资者，共同投资PFI/PF2项目。平台由政府推动设立，但运作完全独立政府之外。第一支平台基金于2014年成立，计划募集20亿英镑，现有资本6.5亿英镑，2/3的资金已投向41个项目。二是举办保险公司基础设施投资论坛，以便保险协会成员沟通基础设施相关政策，增加保险基金投资机会。三是成立政府股权投资基金，在PF2项目中引入政府持股，在增加项目资本金的同时，为项目融资增信。四是实施英国担保计划，对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供还款担保，担保规模不超过400亿英镑。目前，已开展担保业务17亿英镑，资本总额340亿英镑的39个项目已通过初审。五是鼓励利用绿色投资银行、欧洲投资银行等为基础设施建设提供资金。其中，绿色投资银行作为英国唯一一家政策性银行，成立于2010年，主要为海上风电、废物处理等绿色项目提供债权和股权融资。

（4）PPP项目管理方式

PFI/PF2项目管理共八个环节，包括需求分析、项目选择、项目准备、采购资格预审、响应文件收集、财务结算、合同管理和项目终止。其中，项目准备阶段主要从五个维度（战略、经济、商业、财务、管理）进行分析和评估；项目采购主要采取竞争性对话方式选择私营部门合作伙伴；合同管理阶段的核心是有效的支付机制设计，为确保激励相容，支付要与项目绩效挂钩。PFI/PF2项目的审批流程既系统又严格，核心是财政部对项目的商业计划进行三轮审批。首先审批的是战略纲要商业计划（SOBC，类似于项目可研报告），其次是纲要商业计划（OBC，类似于项目实施方案），采购完成后审批最终商业计划（FBC）。对PF2项目，财政部还要审批项目合同。根据项目所处领域，行业管理部门也参与相关审批工作（如教育部参与审批学校项目）。项目执行阶段，相关部门要定期向财政部提交运营情况报告，说明项目是否能实现预期目标和收益情况。

2. 英国PPP模式的运作机制

（1）专业机构规范管理

目前，英国形成了共同负责PPP运作的三级管理机构，一是财政部，其主要职责是制定相关政策和批准纲领；二是公私合伙经营机关，其主要职责是作为公共部门智库，提供私营机构的专门知识及资源，同时，协助公共部门落实PPP模式的重要目标；三是由公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。

（2）完善的项目评价制度

2004年，英国政府在总结了基础设施建设、医疗等领域的大量项目经验基础上，财政部先后颁布了《资金价值评估指南》（Value for Money Assessment Guidance）、《定量评价用户指南》（Quantitative Assessment user Guide）。在评估指南中，财政部设计制定了项目资金价值最大化的程序框架，该框架是在与公共、私营部门进行了广泛和深入地讨论之后确定的，用于推动公共部门成本比较的重要方法；用户指南由两部分内容组成：第一部分是用户指南；第二部分是工作案例，该用户指南为政府采购部门提供了一个进行数量分析的工具，帮助政府部门对项目的资金价值做出评价，并根据评价结果做出相关决策，如用于决定公共项目选择何种模式更合适，是采用传统的模式，还是采用某一种PPP方案。对PPP项目分层面制定了相关指南，如项目评估阶段、私人机构的选择阶段、合同的管理与制定阶段等具体层面都有相关的指南，并提供了详细具体的操作流程和处理方式。例如，《公私合营联合体建立指南》（A Guidance Note for Public Sector Bodies Forming Joint Venture Companies with the Private Sector）中明确了如何选择私人机构，对选择的一般步骤、评价标准等重要内容都做出了明确规定；《私人融资（2）标准化合同指引》[Standardization of PF2 Contracts（draft）]中详细地规定了PF2项目在合同制定与管理有关方面的内容。

（3）加强监管体制的建设

私人部门具有追求利润最大化的特性。因此，如果不对私人部门进行一定的监督管理，就会出现私人部门在提供公共物品的过程中追求获取垄断利润，导致社会福利损失等问题。为避免上述问题的出现，加强对私人部门的监管，英国政府提出了以下三个措施：一是成立全国性的统一的专业监督管理机构，市政公用事业各个领域都受全国性机构的监管。与此同时，为了便于垂直性监管，在各地设立分支机构。分支机构的运行经费以向持有许可证的企业收取许可费形式取得，这就避免了受到政府相关部门的压力的可能性。二是对价格实行上限管制，在价格上限监管机制下，要想获得更多的利润，企业只能通过降低生产经营成本、提高生产效率的方式来实现。三是加强社会监督机制建设，积极发挥社会群体的监督力量。该群体的力量是巨大的，可对私人部门利益集团、对政府监管者起到有效的防范作用。

（4）建立争端解决机制

公共部门和私人部门在合作过程中，不可避免地会产生许多争端和分歧。因此，英国制定了专门的指南，用于解决政府公共部门和私人部门在PPP模式合作过程中产生的争端，指南列出了争端解决的办法和处理流程。例如，在2007年颁布的《PFI合同规范化（第四版）》（Standardization of PFI Contracts V4）中，在第28章中，列出了解决争端的三种方式，按照争端的严重性的加强依次为：双方相互协商解决；咨询专家建议解决；通过法律仲裁或者判决解决。其中，法律途径是解决争端的最后手段。值得注意和学习的是，在英国，PPP项目争端可以商业争端的形式通过仲裁进行处理。在这种情况下，政府公共部门和私人部门是以两个相互平等的主体存在的，两者地位对等。

（四）英国PPP模式的可取之处及存在的问题

1. 英国PPP模式的可取之处

一是完善的立法和独立的司法。英国虽然没有PPP专项立法，但相关法律体系较为完善，PPP各环节都能够在现有法律中找到相应依据，为PPP模式的有效运作提供了良好保障。同时，私营部门普遍认可英国司法的公正性和独立性，当PFI项目出现纠纷时，私营部门和公共部门的胜诉率基本持平。

二是契约精神和政府诚信。英国诚信体系高度发达，重诺履约成为公共部门和私营部门的自觉行动。由于政府基本没有违约情况，私营部门将政府视为可信任的合作方，愿意在长达二三十年，甚至50年的PPP项目期内与政府开展合作。从我国情况来看，现有法律并不能涵盖PPP各个环节，既需要完善相关法律，也需要对PPP单独立法。同时，要重视强化地方政府的诚信和契约意识，避免因政府换届等短期因素对PPP合同执行的长期性和稳定性产生不利影响。

三是英国构建PPP管理体系有三条重要经验：第一，确立财政部推广PPP模式的核心地位，给予财政部充分授权，统揽PPP政策制定和项目管理工作。第二，在财政部设立专业的PPP管理机构。因为PPP项目涉及的物有所值评价、财政承受能力论证、预算管理、政府债务管理、政府采购管理等都与财政职能密切相关。同时，财政部掌握预算资金分配，对相关部门具有一定激励约束作用，在推广运用PPP模式时更容易协调相关部门利益、达成共识。第三，建立跨部门协调机制，成立由财政大臣牵头的经济事务基础设施部长委员会，协调有关部门共同参与PPP项目建设。

四是推广PPP模式涉及宏观规划、项目设计、工程建设、运营管理、合同订立等诸多环节，涵盖能源、交通运输、水利、环境保护等经济类基础设施及医疗、养老、教育、文化等社会类基础设施，技术标准和管理要求差异较大。为促进PPP模式规范有序发展，英国政府出台了一系列全面细致的PPP政策指引，并适时开展对相关政策与指引的再评估和调整完善，确保始终能够对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交的全生命周期过程给予有效的技术指导，约束和规范相关各方行为。

五是为有效吸引私营部门参与PPP项目建设，引导和规范地方政府行为，在不同阶段，英国政府采取了不同方式的融资支持政策。在推广初期，英国政府设立PFI项目倾斜平衡基金，向地方PFI项目提供资金支持。这对提高地方政府积极性，引导其采用中央制定的标准化流程和合同，从而减少管理成本、降低操作风险起到了积极作用。2008年金融危机后，PFI融资遇到了很大困难，英国政府通过创设临时合作贷款、政府担保计划等金融工具，以市场化、商业化手段填补私人资本的暂时缺位，对帮助项目融资发挥了重要作用，同时，最大限度地减少了市场挤出效应。

2. 英国PPP模式存在的问题

（1）交易成本高昂

PFI项目在未来二三十年内的总负债和总回报不透明，采购招商阶段流程过于复杂，因此，项目进展缓慢，交易成本高昂，政府往往只能以高额回报来吸引私营企业的参与，降低项目服务的“物有所值”。

（2）运营合同向私营企业倾斜

PFI的合同是政企双方经过艰难谈判的结果，一旦获得确认并签订，在项目实施运营阶段就难以变更，政府如要修改服务要求，会非常困难。对执行企业而言，对企业有利的条款会得到有效执行，甚至借此获得超额收益，而对企业不利的条款，企业往往通过劫持公众利益的方式，胁迫政府更改合同，降低风险。

（3）PPP项目决策分析方法的使用问题

用中短期决策方法评估长期项目。PPP项目决策分析方法在很大程度上依赖于《绿皮书》及《物有所值测试》的评估标准。前者是针对一般中短期公共项目的经济分析决策方法，后者则是专门针对PPP项目的财务模型模拟分析方法。然而，无论是《绿皮书》，还是《物有所值测试》的评估办法，均由一般的中短期公共项目评价和论证方法发展而来，用中短期项目的评估手段来评估项目寿命普遍在20年以上的PPP项目的做法，不可避免会在某些项目决策中出现失误。然而，就现阶段而言，英国政府及决策者尚未找到十分有效的解决方案。注重财务评估，忽视了社会成本的评价。PPP物有所值评估的量化分析是一种财务分析方法，而非全面的经济或社会成本效益分析，其结论是较为狭隘的。

此外，英国PPP决策分析方法只是运用了财务分析模型，但是实践中也还有其他决策分析模型可以采用。物有所值测试更侧重政府方对PPP方案的评估，并且在项目决策分析的过程中，只使用了一种财务分析模型，仅比较了两种项目方案的财务成本与收益，其分析的全面性有待提高。

（4）决策支持体系建设滞后与决策信息的不完全性

综上所述，物有所值量化分析模型，就是通过建立成本—收益财务模型，模拟计算两种方案的成本、收益以及风险，进行事前分析比较，而后做出决策。两种方案的成本计算分别涉及可能发生的项目建设成本、运营维护成本、财务成本（利息成本）、风险成本（乐观偏差）、税收支出、交易成本（咨询费、组织招投标的费用、项目管理费用等）、合同条款与变更风险（导致的管理费用与成本）、项目残值及项目未来收益的估算。在“物有所值”量化分析中，对方案成本的模拟计算主要取决历史数据或以往的经验。使用模拟模型分析方法的前提条件是，决策者需收集较翔实准确的数据和信息。

在关键数据缺失或信息不完整的情况下，决策群体通常只能依赖个人或专家经验估计所需参数。此外，虽然英国已经有700多个PPP项目在建或投入运营，积累了一定数量的参数，但由于PPP项目所属行业各异、规模大小不同，其项目信息与历史数据对其他PPP项目决策的可参考性与可比性也较低。英国PPP决策体系虽已建立了较为完备的决策流程、决策操作依据及决策监督与反馈机制，但为PPP决策提供关键参考数据的信息收集、处理与传递系统并未建立起来。决策信息支持系统的缺失以及关键参考数据的不足，直接影响了“物有所值”评价量化分析的准确性与客观性，导致前期决策的准确性或相关性较低。

（5）其他因素对PPP决策体系的干扰

在少数案例中，存在政治干预PPP项目决策的情况，出现了PPP模式或PPP方案势必推行的情况。最为典型的一个例子就是伦敦地铁PPP项目。布莱尔政府为了大力推行PPP模式，树立典型，无视伦敦地方交通部门的反对，强制要求伦敦地方政府主管部门用PPP的方式对伦敦地铁进行改造、升级与维护，导致该项目最终只实施了7年就破产了。

此外，由于中央政府对公共产品或公共服务的市场化偏好，PPP项目又有特别的建设资金支持，因而这类项目更易获批。在当前的政策环境下，各级政府则是为了确保PPP项目在审查或论证过程中通过，而获得急需的建设资金。