第三节　公民住房权的国家义务

一、文献研究述评

（1）孙宪忠和常鹏翱（2001）提出完善住房权制度保证两个层面的问题：一是公法层面的问题，即在住房权社会保证机制方面，应该建立住房权的社会保证制度和自力保障制度；二是私法层面的问题，即在民法保障制度方面，借理顺住房所有权与房基地使用权之间的关系、建立公寓化住房所有权制度、建立居住权制度和完善不动产物权变动公示制度。肖泽晟（2007）认为应当明确将住房权纳入国家赔偿范围，并规定“非法搜查和非法侵入公民住房”的认定标准、当事人各自承担的举证责任以及住房权损害赔偿的标准。王宏哲（2007）以《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款的内容为基础，分析了国家住房权义务的性质及四个原则；研究了国家对住房权尊重、保护、促进和实施的一般义务以及国家住房权的最低核心义务。郝如建（2009）认为根深蒂固的公权意识和公民权利意识的淡薄以及我国现行法律制度对公民住房权保护不足是国家公权力侵犯公民住房权的基本原因。首先，应正确处理公共利益与私人利益的关系，凸显对住房权作为基本人权的私权利的尊重。其次，应彰显宪法精神，对侵入住房的公权力进行必要的限制。王蕾（2010）认为在住房权实现过程中，国家具有平等对待每一个公民的义务，只有在充分考虑未从住房优惠政策中获益的群体的利益的基础上，以尊重利益受到不利影响的公民的平等权为前提，将比例原则作为客观的检验标准，国家的住房保障政策才具有合法性的根基。陈红梅（2010）认为借鉴南非的经验，我国可以通过修宪、立法等途径，确认公民住房权，并建构完善的住房权救济体系。张清和吴作君（2010）认为在立法层面，宪法和住宅法应该成为基础与核心，而在司法实践中也应该尝试确认住房权的可诉性，实现对住房权的司法救济。黎晓武（2010）认为国家应该认真对待住房权这一基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确保城市居民“人人有适当的住房”，过上更加幸福、更有尊严的生活。闫飞飞（2010）在论述适足住房权国家义务的基础上，指出我国在适足住房权履行方面存在的不足并提出改进的措施，为解决低收入家庭的住房问题提供参考。黄辉明（2010）认为住房权作为第二代人权被国际公约提出后，受到各国的普遍重视和立法保障，成为政府的法定义务。彭中礼（2011）从法理学的角度分析高房价发生的原因及其不合理性，指出高房价违背市场规律，违背社会上多数人的利益和期待，违背人们的社会正义感，并在此基础上从住房权的视角对此给予充分的反思，且在考察列国关于管制高房价的经验的基础之上，提出保障住房权的法律制度体系构想十分必要。谢雄军和欧爱民（2011）认为为了保障公民的住房权，我国应及时出台保障公民住房权的基本法律，重构土地交易制度、公积金制度，恢复单位集资建房、支持公民合作建房，建立非法建筑的权益保障制度，完善住房保障体系。赵晓毅（2011）认为住房不仅是一个住处或一种财产，更是一个与社会正义和人格尊严紧密相连的人权问题。国家负有尊重、保护、促进和实现公民住房权的义务。这就需要从政策、立法乃至司法等诸多方面对现有制度加以完善，以期使公民的住房权得到切实而有效的保障。欧爱民和宋迎娟（2011）认为纵观世界各国宪法，住房权宪法保障范围包括：生活住房与商业住房，固定住房与移动住房，个体住房与集体住房。不同类型的住房，其受宪法保障的力度存在差异。张清和严婷婷（2012）认为人权实现与国家义务之间存在密切的内在关联，对于人权的实现国家既具有消极义务，更具有积极义务。我国政府在公民适足住房权实现上具有不可推卸的义务，应从尊重、保护、促进和实现四个方面对国家义务进行分析，使之具有较强的体系性和可行性。张清和梁军（2012）认为适足住房权属于社会权范畴。为促进中国公民住房权的实现，应该以宪法明文规定或宪法解释的方式尽快使其成为宪法上的权利。同时，作为《经济、社会及文化权利国际公约》的缔约国，中国政府也应该尽快承担起保护住房权的义务。当前，借鉴发达国家的经验，集体申诉制度、社会权利的延伸解释、公益诉讼、肯定性救济手段以及“可抗辩居住权”是实现中国适足住房权的可能路径。聂鑫（2013）认为作为社会福利权的住房保障权首先并非高深的宪法理论，而是需要具体落实的社会政策，它根源于社会的需要。而由于财政、土地等稀缺资源的限制，住房权的落实困难重重。韩敬（2013）认为在较短时间内，让所有公民实现住房权是不现实的。在不同时期不同阶段，国家应尽其最大努力，履行保障住房权的最低核心义务。我国可根据具体国情，通过制定《住房保障法》倾斜性保障住房困难家庭，赋予公民“可抗辩住房权”，确立国家保障住房权的最低保障标准等措施，履行国家保障住房权的最低核心义务。唐一力（2014）认为南非建立较为完备的立法制度和司法制度，住房水平得到提高，人们的居住条件得到改善。为了切实实现宪法和法律中住房权相关规定，南非法院努力创造新的救济方式，为住房权的实现保驾护航。杨巧（2014）介绍了美、德、新三国住房市场现状和住房市场发展模式，并对各国政府在居民住房权保障中承担的责任进行了分析，指出了当前我国政府在居民住房权保障中应承担的相关责任。董蕾红和马军卫（2015）认为人人享有住房权是国际人权公约规定的国家人权保障义务的重要内容，尽管不同国家由于经济和资源总量的不同对于公民住房权的保障程度和方式呈现差异，但对于社会弱势群体承担积极的住房给付义务却是国家应当承担的住房保障的最低核心义务标准之一。张扩振（2016）认为住房权作为社会权被我国加入的《经济、社会及文化权利国际公约》所确认，作为自由权则为宪法中的“公民的住宅不受侵犯”所保护。一般认为国家对住房权有尊重、保护、满足和促进的义务，但国家对住房权的积极保障乃是一种影响极为广泛的经济行为，必须受到宪法经济条款相关内容的制约。

（2）上述文献的借鉴之处：①明确提出公民住房权作为第二代人权被国际公约提出后，受到各国的普遍重视和立法保障，成为政府的法定义务。②在住房权实现过程中，国家具有平等对待每一个公民的义务。③以《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款的内容为基础，分析了国家住房权义务的性质及四个原则，研究了国家对住房权尊重、保护、促进和实施的一般义务以及国家住房权的最低核心义务。④在较短时间内，让所有公民实现住房权是不现实的。在不同时期不同阶段，国家应尽其最大努力，履行保障住房权的最低核心义务。⑤介绍了美、德、新三国住房市场现状和住房市场发展模式，并对各国政府在居民住房权保障中承担的责任进行了分析，指出了当前我国政府在居民住房权保障中应承担的相关责任。⑥国家对住房权的积极保障乃是一种影响极为广泛的经济行为，必须受到宪法经济条款相关内容的制约。⑦对于公民住房权的侵犯应该纳入国家赔偿范围，侵入住房的公权力进行必要的限制。

（3）上述文献的不足之处：①《经济、社会及文化权利国际公约》体现的公民住房权的国家义务的相关原则论述要进一步加深，这是公民住房权国家义务后续建构的前提和基础；②国家对公民住房权尊重、保护、促进和实施的一般义务以及国家住房权的最低核心义务存在进一步理论挖潜与实践总结的一定程度的提升空间；③公民住房权国家义务制度层面的建构在实践层面体现得不够，立法的建议多流于理论的探讨。

二、公民住房权国家义务的阐述

1.公民住房权国家义务的一般理解

从《世界人权宣言》第25条[33]的规定可以看出，人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的一定生活水准的住房等社会服务，这在人权的基本意义上赋予了公民天然的住房权。必须特别强调的是，公民住房权这一天然人权是作为人的一种为了维持尊严、自由、生存等基本需求的权利。在应然意义上，这一权利是公民作为社会成员自动享有的权利，不同的公民在不同的时空唯一的差别是实然意义上的住房权的实现程度，也就是说，公民住房权作为人权是政府必须承认的基本人权。在价值多元的社会中，我们可以找到提供这种理论支持的模型，即涉及各方利益的决定能够为每一个社会成员接受并认同，即分配正义必须基于公民主体之间经过沟通和互动所取得的“重叠性共识”才能达至。程序性参与对于参与沟通和讨论的主体提出了资格和能力方面的要求，即作为理性和自由的参与主体，需具有与他人进行理性沟通和公平合作的意愿与能力。只有具备了这样的能力，公民身份才具有实质意义，公民才是“公民”，而不是“臣民”。“在一个公平的社会合作系统中，作为参与者的道德的人都拥有最高级别的利益，要保证他们作为拥有相同权利的合作伙伴的社会地位所必需的物质和制度的前提条件。”［25］也就是说，如果我们承认社会当中的每一个人都是平等的独立个体，他们对于自己利益和社会资源分配方式的观点都同样值得尊重。如果我们承认多元民主社会当中，制度安排上的正义不应为个人或少数人所垄断，而必然以全体社会成员的理性参与和重叠共识为基础，那么，毫无疑问，基本物质需要的满足具有超过利益分配本身的更为重要的意义，即它保障了人们之间进行平等沟通和相互协作的资格和能力，它是正义的制度安排得以实现的主体性前提。［26］

另外，政府干预理论也是公民住房权国家义务的理论来源。与西方其他经济学家一样，斯蒂格利茨认为政府干预的主要作用是弥补市场失灵，因此，对市场失灵范围的界定就成为政府干预范围界定的一个重要前提。他把市场机制不能解决外部性、垄断、收入分配和公共物品提供等因素相联系的市场失灵称为“原始的市场失灵”，而把以不完全信息、信息的有偿性以及不完备的市场为基础的市场失灵称为“新的市场失灵”。“原始的市场失灵”，在承认市场竞争可以在某些条件下达到帕累托最优的同时，将政府干预的范围限制在上述“老四条”范围之内，仅仅需要选择性的政府干预。“新的市场失灵”的影响比这种市场失灵要广泛得多，因为几乎全部的市场都具有不完全信息的特征，对于未来的市场几乎所有的经济活动都具有不确定性风险。“新的市场失灵”涉及经济生活的每一个市场。［27］

目前，通过简单的市场手段已经不能实现社会成员的住房权，住房的价格上涨无论是对于GDP的衡量还是土地出让收入都是属于正向的选择。所以，要实现公民住房权需要采取政府干预的手段，运用斯蒂格利茨等的政府干预理论作为指导，在金融、税收等方面加大干预力度。同时，我们也要注意，公民住房权作为一项基本人权，其实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住房权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现住房权，国家也应采取一定措施来帮助居民实现住房权。从这个角度而言，住房权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务，这一点是被普遍认同的。我国在参加《经济、社会及文化权利国际公约》之后，也要遵守该公约第11条[34]的规定，负担采取适当措施以保证住房权实现的义务，这种义务要通过相应的法律制度予以体现，通过各级政府组织的行为得以履行。［28］

目前，我国国内法的实践方面也表明公民住房权是国家义务。首先，我国参加与批准的一系列人权条约是我国法律体系的重要组成部分，这些规定对于中国政府具有直接约束力。其次，我国现行宪法中也有关于公民住房权的规定。《宪法》第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”从规范内容上看，这一条文直接规定的是“住宅不受侵犯”，属于国家义务中的消极义务，没有规定国家保障公民住房权积极义务，这才是公民住房权的核心与重点。虽然宪法没有直接明确公民住房权的内容，但是我们仍然可以从宪法中找到条文作为支撑，即《宪法》的第33条“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这一条款表明人权属于宪法权利，从理论权利走向了制度权利，有了这一条的宪法规定，将公民住房权这一具体人权进行立法、司法、执法不再属于没有宪法根据的行为。再如，《宪法》的第14条规定：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。国家厉行节约，反对浪费。国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”住房作为现代社会一个人生存和发展必需的物质基础，是保障一个现代社会的人有尊严地生活下去的必要条件，自然而然住房制度是这一条文所说的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”所涵盖的内容。除此之外，《宪法》中的“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”、“中华人民共和国的一切权力属于人民”以及“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”规定内容也可以为公民住房权的理论演进提供内在的理论支撑。与当代纯粹的私有制相比，公有制和社会主义的本质在实现社会经济关系的平等上更在乎公民的权利呼吁，为包括无家可归者、低收入阶层等社会弱势群体在内的社会广大主体提供适足住房从而彰显公民住房权是理论与实践上的需要。

2.公民住房权国家义务的基本原则

《经济、社会及文化权利国际公约》第2条指出：“一、每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。二、本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。三、发展中国家，在适当顾到人权及它们的民族经济的情况下，得决定它们对非本国国民的享受本公约中所承认的经济权利，给予什么程度的保证。”这是当前关于国家对经济、社会和文化权利实现所负有的义务的最权威的阐述。虽然这一条约的缔约国都承认本国负有第2条规定的义务，但是很多国家、组织和个人对如何理解这一条约的第2条规定存在各异的解读。为了解决这一问题，联合国经济、社会和文化权利委员会在1990年的第5次会议上通过了《第3号一般性意见》［《第3号一般性意见》缔约国义务的性质（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）］，对《经济、社会及文化权利国际公约》下的国家义务进行了详细的分析。《第3号一般性意见》提出的《经济、社会及文化权利国际公约》下的国家义务履行的几个重要原则对于我们确定公民住房权的国家义务非常关键。《第3号一般性意见》首先明确《经济、社会及文化权利国际公约》的第2条对于充分理解《经济、社会及文化权利国际公约》来说具有特殊重要意义，必须把它看作与《经济、社会及文化权利国际公约》所有其他条款有着密切的关系。这一条说明了《经济、社会及文化权利国际公约》缔约国承担的一般法律义务的性质。这些义务既包括可称为行为义务的内容（依照国际法委员会的工作），也包括结果义务。有时人们特别注意这一条所使用的形式与《公民权利和政治权利国际公约》的第2条形式之间的区别，但同时并不否认这两者之间也有着重大的相同之处。具体而言，《经济、社会及文化权利国际公约》规定逐步实现权利并确认因资源有限而产生的局限，但它同时也规定了立刻生效的各种义务，其中有两项对于理解缔约国义务的准确性质特别重要。其中之一已在另一项一般性意见中作了处理，即“保障”“在无歧视的条件下行使”有关权利。这项一般性意见将由委员会第六届会议审议。[35]有关国家义务的行为原则的则是第2条第1款中“采取步骤”的义务，其本身不受其他问题的限定或限制。因此，虽然可以逐步争取完全实现有关的权利，但是，在《经济、社会及文化权利国际公约》对有关缔约国生效之后的合理的较短时间之内就必须采取这一目标的步骤。此类步骤应当周密、具体、以尽可能明确地履行《经济、社会及文化权利国际公约》义务为目标。[36]

（1）“采取步骤，……用一切适当方法，尤其包括用立法方法”的原则。[37]根据《第3号一般性意见》第3条、第4条、第5条、第7条的规定，为履行公民住房权国家义务而使用的手段要“用一切适当方法，尤其包括用立法方法”。但是，对于“用一切适当方法”的措辞必须完整和准确地理解，立法手段不是公民住房权国家义务的全部，公民住房权国家义务实践中的具体适当方法需要每一个缔约国自己决定，委员会最后根据每一缔约国的报告按照应然的标准进行确认是不是“用一切适当方法”。其中，司法救济方法就是《第3号一般性意见》认可的适当方法。毕竟司法救济作为权利救济中最重要的救济方法，是实现人权最强有力的手段，是权利救济的核心。司法救济与其他任何救济方法相比具有无可比拟的优越性，这种优越性表现在：司法救济是权利救济方法中最公正、最合法、最彻底、最权威的形式，是其他权利救济方法发挥作用的条件，其他的救济手段以司法救济为后盾，其他权利救济方法的有效救济都离不开司法救济的最终支持。因此，司法救济为每一个人提供了在合法的制度内主张和实现权利的有效途径，成为维护人权最强有力的方法，使人们的权利得到保护和尊重。［29］

例如南非公民住房权的司法救济实践：由于南非宪法直接规定了住房权，并且规定了国家在公民实现住房权方面应尽的义务，因此南非宪法法院在实践中对住房权救济进行了大胆的尝试。从南非宪法法院的司法实践来看，主要有三个案例[38]涉及住房权救济。南非宪法法院认为像住房权这样的社会经济权利应该与公民权利和政治权利一样也受到司法强制力的约束，即具有可救济性。当然，公民并不能根据住房权的相关条款直接获得住房的请求权，但具有“合理的政策请求权”。这就意味着，如果国家在住房权保护方面存在法律与政策的空白，那么公民就可以通过司法请求国家在可利用的资源范围内采取合理的立法和其他措施，并且如果认为国家采取的措施不合理，公民还可以请求法院进行合理性审查。［30］

但是，南非法院判决通常只关涉程序问题，而回避实质问题，比如拒绝认定当事人涉及住房的权利和义务，拒绝监督判决有效执行。这意味着，居民胜诉后，还面临许多判决执行问题，法院的保守引起了人们的强烈不满。南非法院努力发展新型纠纷解决机制——协商方式。在适用协商的案件中，南非法院要求当事人根据宪法价值、法律法规规定进行持续有效协商，努力减少双方分歧，解决住房纠纷。协商完成后，当事人双方有义务在规定时间内提交宣誓书，报告谈判过程、谈判情况和谈判结果。这种方式有利于保障各方利益。［31］这也是我们借鉴南非法院司法救济公民住房权时应注意的问题。除此外的行政、财务、教育和社会等方面的措施也是适当方法。

（2）“逐渐达到本《公约》中所承认的权利的充分实现”的原则。[39]这一原则的重点在于“逐步实现”，即《第3号一般性意见》承认在短时期内一般无法充分实现所有的经济、社会和文化权利，在这一点上《公民权利和政治权利国际公约》第2条[40]的义务要求则被认为是立即实现，如第2条第2款：“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。”不过需要特别注意的是，《经济、社会及文化权利国际公约》允许长期实现或逐步实现公民住房权主要是因为：一方面这是一种必要的灵活安排，真实体现了当代的实践现实和缔约国争取充分实现经济、社会和文化权利面临的困难；另一方面就是必须结合《经济、社会及文化权利国际公约》确立的为缔约国确立充分实现所涉及各种权利的明确义务的目标理解这一规定。相反，这个义务要求“不论一国家处于何种发展状态，都必须立即采取某些措施。正如《全球住房战略》和其他国际分析文件中所承认的那样，促进住房权利所需的许多措施只要求政府放弃某些做法，并致力于促使受影响群体的‘自助’”。[41]也就是说国家在面对诸如住房权这样的经济、社会和文化类权利的时候，完全可以首先通过立即有效而公平地利用其资源来实现这些权利，而不能因为国家的富有程度而希望有所增减。在住房权上，当一个国家批准了《经济、社会及文化权利国际公约》之后，马上可以采取的措施包括但不限于：制定或修改法律，目的是将住房权确立在本国法律体系内，为公民住房权取得国家支持而奠定基础；编制国家住房战略，确立国家住房发展目标和框架；废除破坏住房权的任何法律、政策；停止像大规模的强制驱离这样侵害公民住房权的国家及其代理人的行为，阻止任何第三方类似行为的发生；为住房权遭到破坏提供救济的途径，尤其是司法途径。［32］

另外，所谓“逐渐达到”的真正含义是“保护经济、社会、文化权利的义务要求国家制定有目标、法律上一致和充分的循序渐进政策，确保《公约》所载权利的实现。使用指标作为一种手段，监测和评价经济、社会、文化权利某些方面的情况，似乎越来越被公认为执行《公约》的一种‘步骤’”。[42]

（3）“尽最大能力”的原则。[43]根据《实施〈经济、社会及文化权利国际公约〉的林堡原则》[44]的要求，所谓“尽最大能力”是指无论缔约国其经济发展水平如何，都有义务确保尊重所有人的最起码生存权，在确定为实现《经济、社会及文化权利国际公约》所承认的权利方面是否已经采取适当措施时，应重视公平、有效利用和得到现有的资源，而在利用现有资源时，应优先重视实现《经济、社会及文化权利国际公约》承认的权利，同时意识到需要保证每个人满足的生存需要，得到基本服务。所谓一个缔约国住房领域的“现有资源”包括但不限于：人才资源（建筑师、规划师、管理人员、社区建设人员等）；技术资源（建筑技术、建筑材料工艺、装饰装修技术等）；信息资源（土地供应、住房供应、住房税收、住房监管等）；自然资源（土地、建筑材料等）；金融资源（住房贷款、住房抵押、公积金、房企股票等）。针对公民住房权而言，经济、社会和文化权利委员会表示“在适足住房权利方面，一缔约国履行其义务所制定的措施可能会交融混合公共和私营部门认为合适的措施。在一缔约国，公共住房资金可能最大限度地用于直接建造新住房。在多数情况下，经验表明，政府无法完全利用公共建造住房来弥补住房之不足。各缔约国促进‘授权战略’，辅之以全面致力履行适足住房权利所规定的义务的做法应予以鼓励。实质上，这种义务应表明，从总体上来说，所采取的措施足以在最短的时间内，以最大限度的资源实现个人的权利。”[45]以及“许多需要采取的措施将包括资源的分配和一般性的政策办法。然而，在这方面不应低估正规的立法和行政措施的作用”。[46]将最大限度的现有资源用于充分实现住房权的要求，影响到政府的预算与支出决定。在作公共资金支出决定时，国家必须优先履行其关于住房，特别是公共住房的条约义务，然后才可以随意性使用公共资金。同样，在作出课税水平的决定时，国家必须确保筹集足够税收，以便能够保证每个人的住房需要都得到满足，保证提供满足公民住房的各种基本服务。［33］

3.公民住房权国家义务的基本内容

（1）国家的一般住房权义务。根据《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》的规定，与公民权利和政治权利一样，经济、社会、文化权利使得国家承担着三种不同类型的义务，即尊重的义务、保护的义务和落实的义务。未能履行这三类义务中的任何一类义务，即构成对此种权利的侵犯。尊重的义务要求国家不要干涉经济、社会、文化权利的享受。因此，如果国家作出任意逼迁行为，住房权就遭到侵犯。保护的义务要求国家防止第三方侵犯此类权利。落实的义务要求国家采取恰当的立法、行政、预算、司法措施和其他措施，争取充分落实此种权利。[47]国家有责任针对其境内发生的侵权情况建立机制，纠正此种侵权情况，包括进行监督、调查、起诉，并且为受害者采取补救措施。[48]国家确保私营实体或个人（包括受其管辖的跨国公司）不剥夺个人的经济、社会、文化权利的责任。国家须承担对于因在管制此种非国家行为者的行为方面未能给予应有的重视而造成的经济、社会、文化权利遭受侵犯的情况的责任。[49]国家保护经济、社会、文化权利的义务，还延伸到它们对国际组织的参与，它们在组织中集体行事。各国极有必要利用其影响力，确保它们参加的组织的方案和政策不造成侵权情况。国际组织，包括国际金融机构，为消除侵犯经济、社会、文化权利的情况，极需修改政策和惯例，以免造成经济、社会、文化权利遭受侵犯的情况，应当鼓励若干此种组织并在其中造成一种普遍趋势，促其修改政策和方案，以便考虑到经济、社会、文化权利问题，尤其是在经济、社会、文化权利方面的决策进程受到国际机构的压力而无力抵御的国家执行这些政策和方案的情况下出现的问题。[50]

由此可以看出，国家的一般住房权义务既有消极义务也有积极义务，消极义务是指国家应该规范和限制政府行为，保护公民的合法权益不受侵犯。而国家一般住房权义务主要是积极义务，即政府应该采取积极主动的措施来促进和保障公民住房权，一方面为公民住房权的实现提供最直接有效的措施，即实施公民住房权，也称公民住房权义务的直接履行；另一方面还要为这些措施的施行提供一个良好的环境，即促进公民住房权，也称公民住房权义务的间接履行。直接履行是指国家（政府）直接向社会成员提供住房，满足其基本居住需求，这是政府公共服务职责的体现，即通过政府的经济手段，包括政府掌握的国家经济资源、财政转移支付手段，采取普遍性的福利手段或有针对性的手段，实现人们的公民住房权。［34］具体而言，国家的一般住房权义务有如下四项内容：

①尊重住房权。国家尊重住房权本质上要求国家负有避免剥夺或不剥夺公民住房权的义务。也就是说，在这种住房权义务模式中，国家对已经存在于国际文件中的公民的住房权，不仅不得通过积极的行动进行剥夺，而且相反，国家要么通过立法等方式积极承认这些权利的存在，要么通过鼓励公民积极行使自己的权利。尊重公民住房权的义务要求国家（包括公共机构及其代理者）禁止执行、发动或容忍任何单独的或联合在一起的破坏个人或群体的住房权的法律或政策措施。［35］“为此，政府必须废除禁止公众参与的法令，必须创造经济的、社会的和政治的条件以满足公众对自己住房权的维护活动。特别是，国家必须不能限制人们自由组织和集会的权利。”[51]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第18条认为，强迫驱逐的事例显然是与《经济、社会及文化权利国际公约》的要求格格不入的。只有按照国际法的有关原则，在某些特别例外的条件下才是允许的。而《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）通过21个条文论述了强迫驱逐的问题。综合文件精神，尊重公民住房权的国家义务要求国家严禁任何非法或强制的驱逐行为。

②保护住房权。国家及其代理机构负有保护公民住房权免受非法国家行为和除权利人之外任何人侵犯的义务。正如《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第17条认为的那样，公民住房权的许多组成因素至少是和国内法律的补救措施条款相一致的，依据法律体系这样的领域包括但不限于：A.法律上诉，以求通过法院命令防止有计划的驱逐或拆房；B.遭非法驱逐后要求赔偿的法律程序；C.对房东（公共或私人）就租金水平、住所维修、种族或其他形式的歧视方面所实施或所支持的非法行为提出上诉；D.在分配和提供住房方面存在的任何形式的歧视提出指控；E.就不健康或不合适住房条件对房东提出起诉。故此，国家应出台相应的法规保障适足住房权主体的合法权益。对于承租人来说应保障其免受出租人的权力滥用。对于从市场中购得住房的人来说，在卖方市场的情况下，开发商可能利用自己的商品优势侵犯公民的住房权，比如限制抵押贷款的种类、数量，不动产开发商订立同盟抬高房价，减少住房配套数量，降低住房建筑材料的质量等级等。国家应确保房地产市场信息透明，商品房价格合理，进而保障居民的适足住房权。国家承担在住房权受侵害后，通过法律、政策的方式维护包括购房者在内的住房权受益人权益的义务。国家为了防止自己，特别是第三方对公民住房权的破坏，必须建立机制，纠正此种侵权情况并且对受害者采取补救措施。国家有义务为住房权受到侵犯的个人或团体提供法律救济的义务。［36］

③促进住房权。“促进住房权的义务则迫使政府承认住房权所包含的人权的方方面面，并采取步骤确保杜绝任何意在腐蚀住房权的法律和实践地位的措施。”[52]为此，“各国在充分实现住房权方面强调法律和政策的重要性，采取一系列积极措施，其中包括国家和地方层面的立法以承认住房权、在住房权和相关政策中纳入住房权责任以及识别可证实的‘水准基点’以实现社会各个方面充分享有住房权”。[53]在这里，我们必须意识到国家的住房权促进义务是通过法律，特别是政策的方式来完成，这主要是由促进这项义务本身决定的。［37］所以，我们必须加快住房立法，规范住房市场。住房法是为了保障人们的住房权利、满足住房需求、保持国家经济的发展和社会的稳定而制定的法律规范的总称。综合性住房法是以宪法有关住房保障的规定为立法依据，将住房保障关系作为一个有机整体加以保护和改善的综合性法律，在住房法渊源体系中处于中心地位，是其他单项住宅法的依据。如日本政府十分重视住房立法，1950年制定了《住房金融公库法》，1951年出台了《公营住房法》，1955年制定了《日本住房公团法》。这也构成了日本的住房建设三大体系：一是公营住房政策；二是公库住房政策；三是公团住房政策。另外，我们也要制定国家住房权战略，选择住房保障模式。住房问题是一个与民生息息相关的问题，国家作为解决住房问题的义务方需要制定一个长久的计划，即国家住房权战略。其不仅涉及住房保障体系的宏观发展方向，还应具体包括住房保障体系的方方面面。［38］

④实施住房权。国家的实施住房权义务是指“政府必须采取的那些积极措施，旨在保证在其管辖下的每个人有机会在他或她不能靠个人努力得到保障时获得住房权的资格和权利享有”。[54]《第3号一般性意见》“缔约国义务的性质”（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第11条、第12条强调，在明显缺乏可得到资源的情况下，缔约国仍有义务努力争取保证在这种条件下尽可能广泛地享有有关的权利。在调整进程、经济衰退或其他因素造成严重资源困难的情况下，仍可以也必须通过耗资相对较少的专门方案保护社会中易受损害者。可以看出，在经济、社会和文化权利背景下，国家的实施住房权义务在性质上属于最积极的一类。首先，国家有义务为生活在社会贫困线以下的低收入者、无收入者、无家可归者、智力障碍者、身体残疾者、失去双亲的未成年人、HIV/AIDS等社会弱势群体直接提供公共住房。其次，国家还有义务为实现居民住房权提供住房财政和预算，增加公共住房的支出，制定最低住房标准，建造公共住房，提供住房补贴，并应提供必要的服务和基础设施，不断改善居住环境。最后，国家应加强对经济和土地市场的管理、监督房租层级、监督和控制住房成本、提供住房基础设施服务、通过行政管理的方式提供住房融资体系等，加大居民获取适当住房的机会。［39］

（2）国家的最低核心住房权义务。国家的最低限度的核心义务只能被看作是实现公民社会权的第一步，而不是实现社会权利进程的终结。提出最低限度核心义务的概念不能视为国际社会要减少社会权利，更不意味着社会权利的最低限度的核心义务是可商榷并可打折扣的。最低限度核心义务应当被看作是不能逾越的底线。［40］《第3号一般性意见》“缔约国义务的性质”（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第10条认为，每个缔约国均有责任承担最低限度的核心义务，确保至少使每种权利的实现达到一个最基本的水平。因此，如果在一缔约国内有任一较大数目的个人被剥夺了粮食、基本初级保健、基本住房或最基本的教育形式，该缔约国就等于没有履行《经济、社会及文化权利国际公约》下的义务。如果不把《经济、社会及文化权利国际公约》看作是确定了此种最起码的核心义务，就等于使其基础上失去了存在的理由。所以，对于国家的最低核心住房权义务而言，公民住房权的最低核心标准就是本书6大评价指标：住房权适足性指标、公民免遭非法强迫驱逐指标、无家可归的规模和范围指标、非歧视和平等指标、国家立法保护住房权指标与接受国际住房权标准指标。当然，在适用上述标准时不能生搬硬套，一概而论，而应切实考虑国家的实际情况，不同问题不同对待。在评估国家是否履行了保障住房权实现最起码的核心义务时，也应考虑国家国内资源的局限，如果将未履行义务归因于资源缺乏，国家就必须证明，已经尽了最大努力，优先履行了最起码的核心义务。［41］

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[1]本研究不做特殊说明的时候，住房与住宅做同义词使用。

[2]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：总则。

[3]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：术语。

[4]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：基本规定。

[5]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：外部环境。

[6]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：建筑。

[7]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：结构。

[8]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：室内环境。

[9]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：设备。

[10]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：防火与疏散。

[11]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：节能。

[12]国家标准《住宅建筑规范》（GB 50368—2005）：使用与维护。

[13]［日本］大须贺明认为“生存权侧面的基本权”包括教育权、环境权和劳动权等。

[14]《人居议程》“第二章目标和原则”第27条。

[15]《经济、社会及文化权利国际公约》第11条。

[16]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条。

[17]《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第2条。而对于什么是强迫驱逐，《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第3条做了定义：个人、家庭乃至社区在违背他们意愿的情况下被长期或临时驱逐出他们所居住的房屋或土地，而没有得到或不能援引适当的法律或其他形式的保护。但是，禁止强迫驱逐并不适用于按照法律并符合国际人权公约规定所执行的强迫迁离。

[18]《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第15条。

[19]《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第16条。

[20]这一定义参考了《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》以及《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第7条有关于公民住房权的论述。

[21]2017年11月18日晚上，北京市大兴区西红门镇新建二村发生重大火灾事故，造成19人死亡，8人受伤。事发地聚福缘公寓楼：该建筑为一个三层建筑，地下一层地上两层。火灾发生的地下一层为冷冻仓库，地上一层为门面房，地上二层为出租公寓。据悉，这一类典型的“三合一”建筑消防隐患极大。

[22]在这本著作里主要进行公民住房权评价指标的理论阐述，旨在为学界提供一个分析的思路与视角，详尽的数据收集以及实证分析主要在后续工作中逐步展开。

[23]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（a）使用权的法律保障。”

[24]《土地管理法》第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

[25]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（b）服务、材料、设备和基础设施的提供。”

[26]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（c）力所能及。”

[27]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（d）乐舍安居。”

[28]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（e）住房机会。”

[29]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（f）居住地点。”

[30]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第8条：“（g）适当的文化环境。”

[31]《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第15条。

[32]《第7号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）（强迫驱逐）第16条。

[33]《世界人权宣言》第25条规定：“（一）人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。（二）母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。一切儿童，无论婚生或非婚生，都应享受同样的社会保护。”

[34]《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定：“一、本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。二、本公约缔约各国既确认人人享有免于饥饿的基本权利，应为下列目的，个别采取必要的措施或经由国际合作采取必要的措施，包括具体的计划在内：（甲）用充分利用科技知识、传播营养原则的知识、和发展或改革土地制度以使天然资源得到最有效的开发和利用等方法，改进粮食的生产、保存及分配方法；（乙）在顾到粮食入口国家和粮食出口国家的问题的情况下，保证世界粮食供应，会按照需要，公平分配。”

[35]《第3号一般性意见》“缔约国义务的性质”（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第1条。

[36]《第3号一般性意见》“缔约国义务的性质”（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第2条。

[37]这一原则规定在《第3号一般性意见》“缔约国义务的性质”（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第8条：“委员会指出，‘采取步骤，……用一切适当方法，尤其包括用立法方法’的义务既不要求也不排除利用任何特别的政府或经济制度作为采取步骤的工具，只要这种制度是民主的，并尊重一切人权。因而，就政治和经济制度而言《公约》属于中立性质，不能把它的原则完全说成是出于社会主义或资本主义制度的需要，或出于中央计划经济或自由市场经济或两者兼而有之的经济需要，也不能把它归于任何其他特定的属性。在这方面，委员会重审《公约》的权利可在各种经济和政治制度下加以实现，只要所涉的制度承认和体现《公约》序言申明的两组人权之间的相互依存和不可分割性质。委员会还在这方面注意到其他人权的相关性，特别是发展权利。”

[38]第一个案例是Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom案；第二个案例是Minister of Public Works＆Others v Kyalami Ridge Environmental Association＆Others案；第三个案例是Jaftha v Schoeman案。

[39]这一原则规定在《第3号一般性意见》缔约国义务的性质（《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款）第9条：“第2（1）条所反映的主要结果义务是采取步骤，‘逐渐达到本《条约》中所承认的权利的充分实现’。‘逐步实现’一语往往被用来说明这句话的意图。逐步实现的概念等于承认，在短时期内一般无法充分实现所有的经济、社会和文化权利。从这个意义上讲，这一义务与《公民权利和政治权利国际公约》第2条的义务有重大区别，该条中具有立即尊重和确保一切有关权利的义务。然而，不应把本《公约》中长期实现或逐步实现误解为解除了有其充分含义的义务。一方面这是一种有必要灵活性的安排，反映了当今世界的现实和任何国家争取充分实现经济、社会和文化权利面临的困难；另一方面，必须结合《公约》的总目标，即其存在的理由来理解这句话，这一目标就是为缔约国确立充分实现所涉及各种权利的明确义务。因而它确立了尽可能迅速和有效地争取目标的义务。而且，在这方面的任何后退的措施都需要最为慎重的考虑，必须有充分的理由，顾及《公约》规定权利的完整性，并以充分利用了所有可能的资源为条件。”

[40]《公民权利和政治权利国际公约》第2条：“一、本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。二、凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。三、本公约每一缔约国承担：（甲）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为：（乙）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利；并发展司法补救的可能性；（丙）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。”

[41]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第10条。

[42]增进和保护人权小组委员会特别报告员达尼洛·蒂尔克关于实现经济、社会、文化权利的报告（E/CN.4/SuB.2/1990/19），第一章“社会和经济指数及其在实现经济、社会、文化权利中的作用”，第1～105段关于对这些权利是否可使用指标问题所进行的初步研究。

[43]《经济、社会及文化权利国际公约》第2条第1款。

[44]《实施〈经济、社会及文化权利国际公约〉的林堡原则》第25条、第26条、第27条、第28条。

[45]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第14条。

[46]《第4号一般性意见》适足住房权（《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款）第15条。

[47]《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》第6条。

[48]《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》第16条。

[49]《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》第18条。

[50]《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》第19条。

[51]United Nation Housing Rights Programme，Report No.1.

[52]［挪］艾德等著：《经济、社会和文化权利》，黄列译，“适当住房人权”，中国社会科学出版社2003年版，第176页。

[53]［挪］艾德等著：《经济、社会和文化权利》，黄列译，“适当住房人权”，中国社会科学出版社2003年版，第177页。

[54]［挪］艾德等著：《经济、社会和文化权利》，黄列译，“适当住房人权”，中国社会科学出版社2003年版，第178页。