第一章 农村集体经济组织的界定

一、农村集体经济组织的内涵

（一）农村集体经济组织的语源

新中国成立以来，包括宪法在内的各级各部门法律、中央的文件中对农村集体经济以及农村集体经济组织的概念都有着反复的使用，但是对其相应的内涵和外延却一直没有一个明确的权威界定。概念上的模糊反过来导致了农村集体经济组织法律地位及治理结构的混乱，成为阻碍农村集体经济组织健康发展的因素之一。农村集体经济组织的法律重构首先要解决的问题是：什么是农村集体经济组织？只有搞清楚这个问题才能明确本文研究、讨论的对象和内容。

农村集体经济组织是计划经济下的产物，新中国成立之初，相关的法律文件中尚且只有合作经济而没有集体经济。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中并未提及集体经济，除了第二十八条规定“国有经济”、第三十条规定“私营经济”外，仅有第二十九条提及“合作社经济”。《纲领》规定：“合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展，并给以优待。”1953年中共中央提出社会主义改造，农业的社会主义改造最初是以发展合作社的形式展开的。1954年《宪法》第五条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种；国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”由此可见，在1954年“合作社所有制”即等同于“集体所有制”，合作社经济即为集体经济。但是在左的思想的影响下，保留社员对土地等重要生产资料的所有权的初级社很快被高度公有化的高级社所替代，并进一步转变为“一大二公”的人民公社，合作社经济在农村消亡。1975年《宪法》中取消了对合作社经济的规定，其第五条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”第七条第一、二款规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”改革开放之后，合作社经济重新得到了中央的认可，1982年《宪法》恢复了关于合作社经济的规定，其第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”随着家庭联产承包责任制正式取代人民公社，1993年《宪法》将集体经济的相关表述修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”1999年《宪法》进一步完善了家庭承包经营与集体经济组织关系的表述，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……”

根据历年宪法对集体所有制的定义，可以得出这样一个结论：在我国，合作社所有制与集体所有制，合作社与集体经济组织在概念的使用上具有重合性。但农村集体经济组织的形式并不仅限于合作社，在历史上农村集体经济组织的形式还包括人民公社等。当前我国农村集体经济组织的主要形式是各种形式的生产、供销、信用、消费等合作社。这些合作社存在的目的不同，但作为集体所有制，其总的实现要求就是“在合作社社员对集体所有制生产资料共同所有的基础上实现社员的个人利益”。^[1]笔者认为，集体经济组织和合作社概念上的区别在于：集体经济组织的概念中“集体经济”强调的是生产资料归集体所有的产权存在形式，而合作社的概念中“合作”则更侧重于劳动者自由合作劳动的联合这种企业运行形式。

（二）我国农村集体经济组织的发展历史

我国农村的集体经济发展在时间上大体上可以以三十年为一个阶段，以1983年为中间点，区分为前后两个不同的阶段。这两个阶段包含了我国农村集体经济组织从产生到发展，再从衰落直到边缘化的过程。

1.计划经济时代的农村集体化

第一个阶段从1953年开始，到1982年结束。在这期间，中国提前结束了新民主主义制度，开始了社会主义改造，并在短时间内从初步的合作化运动，转变为人民公社制度在全国范围内的全面建立。

1953年6月中共中央政治局提出：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”随后，这一表述被纳入到1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》当中。在农村，农业的社会主义改造速度远远超过了总路线的当中关于“相当长的时期”的设定。1953年12月中央发布《关于发展农业生产合作社的决定》之时，农业合作社的数量约为15000多个；但是到1955年底，这一数字已经变更为63万多个，参加农户人数占到总户的60%以上；1956年4月30日，中央通过《人民日报》的新闻报道宣布，全国已经基本上实现了以初级社为主要形式的农业合作化。^[2]一方面，农村集体化的覆盖面越来越广；另一方面，集体化的程度也越来越高。在发展初级社的同时，各地加快了初级社向高级社的转化，有的甚至一步到位，直接建立了高级社。与初级社基本上保留社员对土地等重要生产资料的所有权不同，高级社将土地、耕畜等重要生产资料的所有权由社员个人所有变为合作社集体所有，同时取消了初级社实行的土地、耕畜、大型农具等生产资料按股分红的制度，实行完全的按劳分配。

1958年8月29日，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，一大二公、政社合一的人民公社制度伴随着自上而下发动的“大跃进”被正式确立。人民公社是在左的思想下农村集体经济组织发展的极致表现。由于忽视了农民的意愿，采用大规模政治动员的方式进行强制性制度变迁，政策的弊端随即以农业歉收和饥荒的形式暴露出来。为了应对困境，一些地方开始实行“包产到户”，并取得了一定成效，但是随后终因被认定为“资本主义复辟”，而被严令禁止。1961年，毛泽东主持制定了《农村人民公社工作条例（草案）》，确立了“三级所有，队为基础”的人民公社制度调整。这一调整虽然具有一定的积极作用，但其局限和缺陷也很明显，正如有学者指出：“实行这样的公社体制，‘一大二公’的路暂时被否定了，但是农民强烈要求实行的‘包产到户’，继续变革公社体制的各种探索的道路也都堵死了！”^[3]

2.市场经济背景下的农村集体化

第二个阶段从1983年起，直至今日。在这期间，家庭联产承包责任制被确立，统治中国农村二十多年的人民公社制度解体，公司型龙头企业得到了很大的发展，农村集体经济组织在农业发展中的作用越来越小，且主体虚位化问题越来越严重。与此同时，农民专业合作社作为新型的合作经济组织形式越来越得到政府和理论界的重视。

1982年底颁布的《中华人民共和国宪法》在国家行政区域划分上重新恢复了1954年《宪法》中在县、自治县下划分乡、民族乡、镇的规定，取消了1975年《宪法》和1978年《宪法》中县、自治县下划分人民公社、镇的划分方式，标志着从立法的角度将基层政权机构和地区性合作经济组织分开设立，也预示着人民公社即将解体。1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》中正式提出了：“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设……在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”

由于一方面人民公社本身的制度安排违背了广大农民的真实意愿，另一方面由农民自发尝试形成的“生产责任制”也已经得到了中央的认可，^[4]人民公社在很短的时间内就纷纷解体。到1984年底，全国农村绝大多数的人民公社完成了由社到乡的转变。人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，以农村集体经济组织的形式继续履行着按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务等职责。随着市场经济取代了计划经济，农产品市场的放开，统购统销制度退出历史舞台，农村集体经济组织的经济职能作用越来越小，其在农业领域促进经济发展的作用也逐渐被公司型龙头企业和农民专业合作组织所替代。

党的十七届三中全会提出要“发展集体经济、增强集体组织服务功能”。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中进一步提出要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度。对于合作社的发展，中央提出农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。有学者指出：“建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入等都离不开作为载体的农民的合作组织。基层党的组织、村民自治组织、专业合作组织不能代替社区合作组织。”^[5]

（三）农村集体经济组织的定义

有学者根据农村集体经济组织成员资格获取方式的不同，将农村集体经济组织分为社区型农村集体经济组织和非社区型农村集体经济组织。社区型农村集体经济组织成员资格源自于其社区成员的身份，土地集体所有制是其主要运行基础。非社区型农村集体经济组织是指农村专业合作经济组织，主要包括专业合作社、股份合作社和专业协会等，其成员资格的获得与社区身份无关。^[6]笔者认为，专业合作经济是否属于集体经济，关键在于确定集体经济的核心要件，即某经济组织之所以是集体经济组织的关键在于其具有生产资料集体所有这一要件，还是在于其具有合作这一要件。在民商分立的国家，认定商主体和商行为的原则有所不同。有的采用“主观主义”或“商人法主义”原则，以商人概念为其立法基础，并在此基础上推导出商行为；有的采用“客观主义”或“商行为主义”原则，以商行为为其立法基础，并在此基础上推导出商人的概念。^[7]笔者认为，这一方法原则同样可以用于认定集体经济组织上。要确定集体经济组织和合作社是否具有同一性，首先应当确定集体经济组织的认定原则是什么，然后再审视是否所有的合作社都符合这一认定原则。换言之，究竟是应当采取“集体所有”这一认定原则，并在此基础上推导出集体经济组织，还是应当采取“合作经济”这一认定原则，并在此基础上推导出集体经济组织。

马克思和恩格斯将合作社视为从资本主义社会过渡到社会主义社会的途径之一。马克思在《国际工人协会成立宣言》中指出，合作工厂的事实证明了工人在没有雇主阶级参加的条件下完全能够组织生产，“对这些伟大的社会试验的意义不论给予多么高的估价都是不算过分的。工人们不是在口头上，而是用事实证明：……雇佣劳动，也像奴隶劳动和农奴劳动一样，只是一种暂时的和低级的形式，它注定要让位于带着兴奋愉快心情自愿进行的联合劳动。”^[8]在《资本论》第三卷中，马克思进一步阐释到：“劳动者的合作工厂（Kooperativ fabrikem），虽然到处都会在它的现实组织内，再生产并且必定会再生产现存制度的一切缺点，但它仍会在旧形态之内，表示旧形态的最初的破坏。在这种合作工厂内，组合的劳动者，成了他们自己的资本家，使他们能够用生产手段，来使他们自身的劳动价值增值，所以，在它里面，资本与劳动的对立总算扬弃了。”马克思得出以下结论：资本主义的股份企业和合作工厂，都“可说是资本主义生产方法到组合生产方法的过渡形态，不过在前者，资本与劳动的对立仅有消极的扬弃，在后者，这种对立便有积极的扬弃了。”^[9]同样的，恩格斯在1886年1月给奥·倍倍尔的信中表示：“在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。”^[10]但同时，马克思和恩格斯也指出了合作社的局限，仅凭合作社自身的发展是无法从根本上改变资本主义社会制度的，“不管合作劳动在原则上多么优越，在实际上多么有利，只要它仍然限于个别工人的偶然努力的狭隘范围，它就始终既不能阻止垄断势力按着几何级数增长，也不能解放群众，甚至不能显著地减轻他们的贫困的重担。”^[11]因此，需要无产阶级通过夺取国家政权，进行全面的社会变革，通过生产资料的全国性集中，使合作社能够按照总的计划组织全国生产。

笔者认为，对于公司等企业组织形式，其所有制属性则取决于企业资本的来源，以及企业剩余索取权的归属。同样是根据《公司法》设立，既存在全民所有制的国有独资公司，也存在私有制的一人有限责任公司。而在合作社这种企业组织形式当中，由于资本和劳动之间得到了统一，工人和农民既是劳动的提供者，也是资本的提供者，因此其天然具有社会主义的因素，但是这一社会主义因素并不必然地使合作社成为集体经济。换言之，虽然在合作社当中不存在剥削的情形，但资本主义社会的合作社和我国当前的专业合作社仍然是建立在社员个人所有权的基础上的。根据《农民专业合作社法》第三十六条的规定，农民专业合作社应当为每个成员设立成员账户，成员账户主要包括三个方面的内容：一是该成员的出资额；二是量化为该成员的公积金份额；三是该成员与本社的交易量（额）。由此可见，专业合作社的财产实际上对应到各个成员账户。当成员资格终止时，农民专业合作社应当根据章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额；对成员资格终止前的可分配当年盈余，在弥补亏损、提取公积金后，首先按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十，其次对剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配。在这一过程中，农民专业合作社并没有体现出任何集体所有的内容。因此，笔者认为采取“合作”这一认定原则，并在此基础上推导出集体经济组织，将农民专业合作社等专业合作经济也视为集体经济的观点是有待商榷的。

另一方面，就集体经济组织而言，除了合作社的形式之外，笔者认为也可以采取其他的组织形式，具体则取决于不同经济组织设立的目的或者所负担的功能。例如，作为我国集体经济发展榜样的江苏华西村、河南南街村都成立了江苏华西集团公司和河南省南街村集团有限公司，其中，“华西村”A股股票更是于1999年在深圳上市，使华西村股份有限公司成为全国第一家以村命名的上市公司。2005年修订的《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖……”2012年最新修订的《中华人民共和国农业法》第二条第二款规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”在这些条款的表述中，显然将农村集体经济组织和农民专业合作经济组织进行了区分。

综上所述，笔者认为采取“集体所有”这一认定原则，并在此基础上推导出集体经济组织的观点更为可取，在本文中也采取了这一认定原则。当前在我国，“农村集体经济组织”一词在狭义和广义两个层面上被使用，狭义层面上的“农村集体经济组织”即农村社区集体经济组织，例如《湖北省农村集体经济组织管理办法》第二条和第三条规定，“本办法所称农村集体经济组织，是指在一定社区范围内，以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础的乡（含镇，下同）经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社等集体经济组织。”“本办法适用于本省农村集体经济组织。农村信用合作社和供销合作社不适用本办法。”广义层面上的“农村集体经济组织”指组织成员集体对生产资料共同占有的农村经济组织，包括：农村社区集体经济组织、农村信用合作社、农村供销合作社以及完全由集体投资的乡镇企业等。本文关于新型农村集体经济组织的构建主要针对农村社区集体经济组织来构建，以下若无特别说明，则“农村集体经济组织”一词为狭义层面上的农村社区集体经济组织。