- 经济法学评论（第16卷2016年第1期）
- 史际春
- 17469字
- 2020-08-27 15:46:59
规划立法论
宋彪[46]
目次
一、讨论背景
二、审视规划理论的四个维度
三、规划的宏观调控地位
四、我国规划立法概要
五、规划立法反思：问题与方案
一、讨论背景
规划与计划，[47]均指人类有目的之行动方案。古语中，“规”“画”[48]“计”“划”等词都有筹谋未来的意思，譬如管子权修篇之“终身之计，莫如树人”[49]，宋苏洵嘉祐集之“陈平张良智之所不及，则高帝常先为之规画处置”[50]。显然，规划不是从欧美舶来的概念，它本身蕴含着中华文化的特色。规划揭示人类面临不确定性时的能动性，本质上属于人的理性。[51]欧洲启蒙思想者进一步将理性视为人的本质。[52]如此，人类生活的各个领域都有规划的痕迹，譬如人生规划、家庭理财、城市设计等。当然，各类规划不能摆脱既定条件，常常需因循社会、政治、经济、技术、价值等条件的变化而变化，美国著名规划学者弗里德曼（John Friedmann）称之为规划文化的多样性。[53]然而，恰恰是多样性，引致了关于规划的争议乃至规划立法的姿态。
新中国成立后，我国借鉴苏联模式推行计划经济体制，改革开放后又探索公有制与商品经济相结合的道路。时至今日，五年规划（计划）以及年度计划已经固化为理政模式，主体功能区规划与“多规合一”试点也在推广。中央层面虽有《宪法》《城乡规划法》《人口与计划生育法》以及国务院2005年发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（以下简称《规划意见》），但尚缺乏一部统领多层次规划体系及其管理体制的基本法。全国人大2015年3月审议通过的《十三五规划纲要》明确提出，“加快出台发展规划法”，彰显出规划文本促推规划立法的实践意义。未来的《发展规划法》如何设计，能否担负起“规划母法”的重任，还是未知数。在此背景下，本文首先介绍规划理论的不同认识，以及规划的宏观调控地位，其后梳理我国现行规划立法渊源，提出规划立法面临的困境；结合国情和国家战略，文章最后提出规划立法的设计思路和制度安排。如无特别说明，本文规划均指国家（政府）规划。
二、审视规划理论的四个维度
何谓规划理论？这是一个尚待释清的问题。诚如前述弗里德曼所言，规划理论是一个饱受政治哲学、认识论、宏观社会学、新自由主义和制度经济学、公共行政、组织发展、政治社会学、无政府主义以及乌托邦等理论学说困扰的领域。[54]这种“大杂烩”为规划研究提供了多学科的视域，为此，英美城市规划学者逐渐发展出系统论、理性论、马克思主义理论、批判理论、新右派理论、实用主义理论、倡导论等规划流派，[55]从程序与实体两个层面研究规划的生成机理和运行状态。相较之，社会主义国家将计划作为社会运行的核心机理，更多从经济体制和宏观经济层面考察规划理论的运行及其修正。在研究方法上，后者更多借鉴西方经济学理论。
（一）规划理论的外生性与内生性
英美规划界普遍接受这样一种观点：规划没有内生的知识本体，没有自身的理论，而是从多学科中衍生其理论与实务[56]。这一认识形成了有关规划理论的两大问题：一是关于规划决策的理论（Theory of Planning），聚焦于公共决策，涉及国家决策中利益各方（如规划师、社区、贫民、各种族）利益表达的路径构造与运行，表现为形式规划与理性。该理论尽管遭受后现代思潮关于开放、差异化、竞争性等观点的冲击，但其依旧主导着英美的规划实践。因为国家规划绕不开国家的主导角色。不过，该理论更加强调哈贝马斯倡导的沟通理性，重视规划过程中的平等、民主与正义。二是关于规划目的的理论（Theory in Planning），指向于规划拟解决的社会问题（如治安、环境、脱贫），它是问题导向的理论，表现为实质规划与理性。围绕之，英美规划始终以城市规划为中心，在私有产权、个人自由和市场竞争的隐含前提下，学者重点探讨公共政策对城市分区规划（Zoning）的影响以及规划过程对多元利益群体的回应。这两个理论问题都凸显出规划理论的外源性。不过，当具体规划引入相关理论并建构其立法政策时，规划便逐步获得独立的理论，譬如经济规划理论、区域规划理论。
英美规划理论将私人产权视同既定制度（Given Institution），很少考虑社会发展对城市空间和财产权的影响。[57]相反，社会主义国家运用规划理论改造经济社会生活，具有典型的构造性和内生性。在我国，多数城市的历史不长，农村问题又极其复杂，城乡二元结构是在国家整体规划中稳步推进的，加之土地的公有属性，城乡规划明显受制并嵌进经济社会规划中。套用上述两大理论，规划目的论在我国优先于规划决策论，实质规划优先于形式规划。
（二）资本主义规划与社会主义规划
规划是一个古老概念，同时具有现代意义。西方社会也持此观点。[58]不过，自20世纪初苏联率先创建社会主义国家后，西方世界就出于经济体制、政治立场和意识形态考量将社会主义计划视为泯灭人性的“恶”，回避规划作为人类理性的普遍意义。这一做法直接影响国家公共政策设计和研究者的思想传播。1933年美国爆发经济大危机后，罗斯福总统借鉴苏联计划经济的经验采取一系列救济措施，有学者将之等同于“计划”。[59]还有学者认为，罗斯福复活了美国规划的使命感，将美国全部规划理论完全呈现在新政之中。[60]但舆论将话题放在政府干预市场的合法性上，忌讳使用计划一词解释历史事实。实际上，美国在1933年7月根据规划师建议在国家公共事业局内设了国家规划委员会[61]（National Planning Board），负责出谋划策、统筹规划，辅佐总统决策，一直持续至1943年。显然，基于实用主义立场的美国并未抛弃规划的宏观调控功能。即便是“反计划”的哈耶克，也只是厌恶中央经济计划而已。相反，他不反对规划本质，也不反对城镇规划。[62]
与资本主义不同，社会主义计划是内生于社会主义这一特殊社会制度的，典型方式是中央集权下的高度经济管制，生产与消费严格受制于国家指令性指标约束，排斥商品流通。这种方式在苏联和效仿国家都遭遇过重创，迫使各国对国家计划模式进行调整，由此产生波兰的“布鲁斯模式”、南斯拉夫的“工人自治模式”等。苏联在1950年也认识到旧模式与经济规律的冲突，认为“不能把我们的年度计划与五年计划跟国民经济有计划、按比例发展的客观经济规律混为一谈”，“国民经济有计划发展的规律，使我们的计划机关有可能去正确地计划社会生产。但是，不能把可能同现实混为一谈”。[63]我国在改革开放之后经历了计划与市场调节相结合的探索，最终于1993年宪法修正案中写入“国家实行社会主义市场经济”，而1982年宪法的表述是“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”。短短10年，我们对计划的认识就发生了根本转变。诚如小平同志所言：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”[64]2006年，“十一五规划”首次将五年计划改为规划，实现了计划在市场经济体制下的功能转变。尽管“不论在东方还是在西方，计划的制定都是一种对各部门、各地区和各行业的利益进行磋商并使之协调一致的社会过程”[65]，但是，规划在计划时期的“负面形象”依旧成为东西方经济合作的潜在障碍，甚至也成为国内一些抵触规划立法人士心中挥之不去的阴影。
（三）社会发展与空间规划
冷战时期两大阵营对峙实质上是各自追求和维护不同社会经济制度与意识形态过程中的紧张关系，核心问题是公有制与私有制、政府管制与社会自治的主导地位竞争。这场世界性竞争将经济体制置于前台，向世人展示计划经济与资本主义经济背后的目标设定：前者追求公有制基础上的社会共治，后者追求私有制基础上的个体自治。但现实并不遂两方之愿。一方面，社会主义国家遭遇生产力低下、物质水平落后的历史局限，不得不将发展经济作为构建理想社会的前提，我国因此提出社会主义初级阶段理论。另一方面，资本主义国家内在矛盾引致出贫富分化、环境污染、经济滞胀、种族隔离等众多社会问题，迫使其基于工具理性认可国家干预的必要性。实践证明，政府介入市场、社会是现代社会的基本特征，只不过社会主义需要弥补“发展经济”一课，资本主义需要调整“社会发展”一课，而前者比后者面临的问题更加复杂。
两种发展思路和模式都无法绕过物质规划（Physical Planning），即利用特定空间资源安排经济社会事务。在社会主义国家，公有制、行政主导、社会意识等各种因素共同发力，空间资源极易服从于国家发展需要：戈壁变矿井，沙漠变绿洲，山区变工厂，即便是皇城古都，也要改造成社会主义的实验田。其间，国家对生产资料的绝对控制最大限度地保证了社会发展对空间的占用。相反，资本主义国家恪守私有制和人性解放，空间被分割成私人占有的马赛克，财产边界极其清晰。但是，资本并未停止追求剩余价值的贪欲，“资本主义将持续地寻找减少剩余价值或利润生产的物理障碍”[66]，这样，由资本裹胁的政治机构必将通过公共决策机制解决经济社会发展中的土地利用问题，规划变成多元利益群体在空间资源分配上的实力对抗。
可以说，社会主义经济规划主导并控制着空间规划，资本主义经济规划则相对疏离于空间规划并且被规划界所忽略。[67]针对美国规划的一项研究指出，当人居、城市、经济、公共设施等若干规划并驾齐驱时，何种规划占先常常取决于法律设计、政治气氛以及特定政府机关的资金实力。[68]出于对私人财产的利用和保护，土地征收、归并、分区利用等活动总会带来公权力与私权利的强烈冲突。
（四）规划与立法
规划与立法是两种语境下既相关又相异的概念。规划面向未来，以过往与现实为依托，增添了想象和预测，多少会超越既定法律框架下的利益构造，并影响界定的行为模式，具有一定的“脱法”性，比如立法规划就包括“造法”计划。这种规划先于立法的实践正是规划富有想象功能的弹性与张力。美国佛罗里达州法院在处理土地争议时，坚持地方总体规划居“宪法”地位的立场，要求土地开发规章与命令必须与规划协调，否则开发商将面临败诉结果。[69]这反映了规划在特定情境中的优先性。
在现代法治语境下，规划应当依法进行，“法外规划”通常视作“违法”，但是这种评价更适宜指向规划程序（形式规划），而不适宜针对规划事项（实质规划）。理由是：社会发展总会带来新问题要求政府予以回应，而政府职能界分相对稳定，难以及时依法“补位”，此时通过规划文件调整其职能或推广试点，应当比先修法后回应社会更具现实意义。规划在立法不逮之处“补位”跟进，实现政府功能“无缝对接”，很好地解释了规划对立法的先导与补充功能。发展改革部门也将规划视为约束社会行为的“第二准则”。[70]我国《土地管理法》《城乡规划法》等立法尽管未明确规定立法不得与规划相冲突，但是法定规划的法律约束力具有排除立法不当干扰的效力。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》规定：“严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田。”由此推之，实践中存在立法干扰基本农田规划的问题。
（五）小结
本部分从规划理论生成、东西方规划文化、发展与空间规划交互作用以及规划引领立法等四个维度，揭示出规划理论及其实践的共性与个性，特别是社会主义制度下规划理论的系统性构造及其对社会各方面的引导和约束，以及资本主义制度下规划理论的碎片化构造及其对私有制、个人自由的维护。两类规划虽有差异和冲突，但各自依托其固有的社会结构和体制保持着相对独立性、稳定性和正当性。
三、规划的宏观调控地位
宏观调控是国家采用规划、财政、金融等制度工具，对社会发展目标、结构、速度、效果等实施全面、系统、综合、动态的主权性管理活动，属于宏观管理范畴。在不同时空和语境下，宏观调控有其特殊内涵。譬如，我国长期重视经济发展，宏观调控即指宏观经济调控；随着社会发展领域的拓展，经济调控逐步涵盖社会、文化、外交、国防、生态、体制改革、国家统一等内容，成为包罗万象的全局式管控。即便我们认可市场机制对资源配置的自发调整作用，它也不能够孤立存在，而是必然依赖并且在宏观调控环境下才能实现其功能。可以说，市场是“被构建的”“被调控的”，市场机制与政府调控同时发力。
1993年，我国《宪法》修正案将 “国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”（原第15条）修改为“国家加强经济立法，完善宏观调控”，正式明确了社会主义市场经济条件下国家对国民经济管理的制度依据（经济立法）与方式（宏观调控）。该条虽然结束了利用经济计划组织国民经济运行的资源配置方式，但是仍旧保留着中央和地方政府编制与实施“国民经济和社会发展计划”的职责。1992年10月，党的十四大报告明确提出：“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”2005年10月，国务院印发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》指出：“国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段。”2013年11月，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。”无疑，国家规划在宏观调控中具有先导、引领、统率的地位，成为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。正如学者所言：“宏观调控以国家计划为协调机制和综合表现形式，又是国家发展战略目标和政策的体现及实施过程。”[71]
（一）规划是落实国家发展战略的制度安排
任何国家都有自己的发展战略。战略可以针对一国整体利益，如国家富强、国防安全，也可以针对专门领域，如科技水平、人才培养。新中国成立以来，我国陆续提出一系列国家战略，包括“三线工程”“四个现代化”“改革开放”“三步走发展战略”“一国两制”“科教兴国”“西部大开发”“和谐社会”“一带一路”“可持续发展”等。这些战略设定的目标可以分解在中长短期规划中，辅以立法、政策等制度，逐步在社会经济活动中具体实现。我国五年规划特别重视与国家战略的衔接，尤其是“三步走”战略。自“九五计划”起，规划文本力求突出战略性、宏观性和政策性，主要阐述国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为方向。
（二）规划是制定财政、金融等社会经济政策的“统帅和灵魂”[72]
政策是实现规划目标的工具和措施。西方宏观调控以财政、金融政策为主，辅以产业、价格、贸易等政策。我国宏观调控以规划为龙头，辅以财政、金融、产业等政策。显然，规划在我国与财政、金融政策属于不同层次的宏观调控。[73]规划是目标导向型，包括对指标、项目和任务的设计。“十一五规划”始创约束性指标，作为“中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求”。这些量化指标，成为制定相关政策、部署相关工作、安排相关投资的重要参考。[74]实践中，规划可以涵盖政策，但政策无法涵盖规划目标。此外，一些政策也逐步采用规划形式，譬如产业发展规划、中期预算规划等。需要提及的是，党的十三大（1987年）提出“计划管理的重点应当转向制定产业政策”，“八五计划”（1991年）将计划管理任务拓展至“制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策”，这说明政策形式与内容紧随规划目标而调整。
规划与财政、金融政策是目的和手段的关系。[75]规划是基础和依据，确定经济社会发展的主要目标和总体要求，财政、金融根据规划目标确立财税、货币政策，并利用各种经济手段实施这些政策。宏观调控必须综合运用多种手段，才能取得最大成效。1993年，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”依据2008年国家发改委“三定方案”，发改委应当与财政部、中国人民银行建立健全协调机制，各司其职、相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用。国家发改委负有汇总分析财政、金融情况，参与制定财政政策、货币政策等职责。[76]
（三）规划是事先主动配置资源、协调府际利益冲突的机制
与市场调节的滞后性不同，规划尽管存在因“计划赶不上变化”引致的风险，但是借助可信赖的政府体制，可以事先调整市场和社会预期，引导社会资源合理配置，其作用机理是[77]：国家规划确定调控目标宏观经济政策调节宏观变量受政策影响的市场机制发挥作用宏观经济目标的实现。“十三五规划”要求宏观调控应当“更加注重引导市场行为和社会预期”，这恰好符合规划固有的未来指向性。
同时，规划又与国家权力紧密相连。权力不仅包括人财物资源的配置，也包括政策、改革试点等创新实践的授权。当今，规划不再采取计划经济时期相对简单的行政命令，而是提供更多中央与地方政府、地方政府间相互竞争与合作的创新空间。有外国学者将之概括为：在松散制度基础上以及可塑、可调适的政策过程中，重新组合各种治理方式。[78]这些方式也会因政策调整、职能交叉、跨界执法等问题产生府际间矛盾，譬如北京疏散非首都功能带来的产业转移、环境保护、交通一体化等问题。此时，规划可以发挥其“优先于立法”的优势，预先设计利益调和机制。
（四）规划是调动社会全方位力量参与的公共决策
规划的出发点和归宿都是回应社会关切，这是人本规划原则的体现。[79]国家发改委在其培训资料中，也提出“以人为本”规划理念，要求规划应把握好发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展由人民做主等要求。[80]一方面，规划目标和措施着眼于解决公众关切的重大社会问题。对此，《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化……在框架结构上，全会决定以当前亟待解决的重大问题为提领，按条条谋篇布局。”[81]另一方面，规划在编制过程中充分发扬民主，吸收全社会参与，集思广益。有学者研究我国“十二五规划”制定过程，认为我国五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。[82]规划对公众关切的整体性回应以及公众整体性参与规划制定，客观上赋予规划以社会契约属性。[83]公众不是规划的“局外人”，而是置身于规划体制的“内部人”。“十五计划”“十一五规划”“十二五规划”均将本规划界定为“全国各族人民共同的行动纲领”，“十三五规划”将其界定为“全国各族人民的共同愿景”。这种共同体意识既表达了国家发展的人民主体性，又体现了宏观调控广泛的社会基础。
（五）小结
本部分讨论规划与战略、经济政策、市场机制、府际关系以及公众参与的关联，揭示规划在传导战略目标过程中，统筹市场、政策、政府、民意等方面的职能，凸显规划在我国宏观调控体系中的主导地位。
四、我国规划立法概要
国家规划在宏观调控中的主导性，直接反映在我国秉持多年的五年规划与年度计划制度。规划制度持续指引并推动我国社会主义实践，成为我国社会经济取得长足发展的制度保障。改革开放前，中共中央、国务院曾在1958年出台《关于改进计划管理体制的规定》，指导国家计划的编制与实施。1980年，国家开始着手制定“计划法”。1984年，国务院同意并转发国家计委制定的《关于改进计划体制的若干暂行规定》，扩大指导性计划和市场调节的范围，并提出“抓紧制订计划管理条例，健全经济法规”的任务。1991年，“八五计划”提出“抓紧起草计划法”。2005年，国务院发布《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，确立了“三级三类”规划体系，并系统规定了规划编制与实施的基本流程和制度。2007年，国家发改委发布《国家级专项规划管理暂行办法》。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》。2015年，国家发改委印发《国家级区域规划管理暂行办法》。2016年，“十三五规划纲要”提出“加快出台发展规划法”。时至今日，在规划类型林立、规划立法渐趋完整的背景下，我国尚缺乏一部综合性的《规划法》。为此，本文梳理分析我国现行规划立法及其制度，以进一步探讨完善规划立法的路径。
（一）宪法视角的规划立法
自新中国成立以来，我国先后颁布过四部宪法。其中，1982年宪法作为当今宪法的“母版”，迄今已经过1988年、1993年、1999年、2004年四次修正。四部宪法及相关修改都保留了国家计划制度，使其成为我国一项独特的国民经济管理制度。四部宪法中，1954年宪法赋予全国人大对国民经济计划拥有决定权，赋予国务院对国民经济计划的执行权，这一权力配置在以后历次宪法修订中得以维系和巩固，但表述方式有变化：“决定”被调整为“批准”或者“审查和批准”，“执行”被调整为“编制和执行”，调整前后的用语在字面上存在差异，也为规划权配置留下伏笔，即将规划权当作一项独立权力，还是可分割的一组权力。其后，1978年宪法赋权地方各级人民代表大会“规划地方的经济建设、文化建设和公共事业”，这一表述将规划独立表达为一项权力且划归地方各级人大，更加符合代议制民主模式下地方事务决策权集中于人民代表大会的要求。这样可以避免规划权分解为编制权、审批权、监督权等权力后，地方政府利用规划编制权和预算编制权挟持、架空地方人大的权力失控问题。但是，这一规定并未持续下去，后续宪法均未再明确地方政府的“规划权”和“编制权”。另外，1982年宪法将“国民经济计划”调整为“国民经济与社会发展计划”，扩大和丰富了国家计划的范围和内容。
尽管宪法确立了国家规划制度，但是尚没有专门立法对“国民经济和社会发展规划”的性质、作用、内容、实施等作出规定。当前的五年规划多是依照中共中央关于制定五年规划的《建议》而编制的，这不应成为法治社会的常态。[84]
（二）专门规划立法
专门规划立法是调整各类国家规划活动的立法，它是国家规划立法的主体形式，也是国家规划法治化的基本表现。专门规划立法可从两个角度理解：
一是法律渊源意义上的规划立法，即以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等形式呈现的规划立法。目前，规划法律仅指《人口与计划生育法》和《城乡规划法》。规划行政法规主要是国务院的《规划意见》。部门规划规章有《土地利用总体规划编制审查办法》《旅游发展规划管理办法》等。地方性规划立法相对比较成熟，既有地方人大及其常委会通过的规划立法，如《云南省发展规划条例》；也有地方人民政府通过的规划规章，如《陕西省规划管理暂行办法》。依照《立法法》，规划法律、行政法规与部门规章的效力及于全国，相关规划可以起到宏观调控作用，如全国土地利用总体规划、国家铁路网规划、全国高考支援中西部地区招生计划等。
二是发展和空间意义上的规划立法，即调整综合性规划、空间规划、专项规划、区域规划等类型的规划立法。
1.综合性规划立法，即国民经济和社会发展规划法，也称总体规划立法，简称“发展规划法”。我国尚未制定一部发展规划基本法。
2.空间规划立法，即调整国家空间资源开发利用规划的立法，有国土规划法、主体功能区规划法、国土开发规划法等别称。我国尚未制定一部空间规划基本法，与此相关的立法如下：
（1）国土规划立法。1987年，原国家计委发布《国土规划编制办法》，要求中央和地方按照地域层次分别编制全国、跨省区、省级、地市等四级国土规划。
（2）主体功能区规划立法。2006年10月，国务院办公厅发布《关于开展主体功能区规划编制工作的通知》，要求国务院各部委和各省级政府根据“十一五”规划的要求，编制全国主体功能区规划。2007年7月，国务院发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》（以下简称《意见》），要求编制国家级和省级主体功能区规划。该《意见》指出，全国主体功能区规划是国民经济和社会发展规划、区域规划、城市规划、生态建设规划、海洋功能区划等在空间开发和布局的基本依据，明确了主体功能区规划与区域、城乡等空间规划的主从关系。
（3）自然资源规划立法。自然资源规划是针对自然资源开发利用和保护的规划，其法律依据是各类自然资源立法，譬如《土地管理法》《水法》《森林法》等，以及部委规划规章，譬如《海洋功能区规划管理规定》《矿产资源规划编制实施办法》。为合理利用自然资源，加强规划管理已经成为自然资源法的基本制度。
（4）城乡规划立法。城乡规划是为实现城市乡村功能而对空间布局进行的安排，它既是社会发展规划，也是空间规划。从人类历史发展来看，人居规划应当是最为传统和成熟的规划。事实上，城乡规划立法也是当前大多数国家最为完善的规划立法。所以，西方规划理论多以城市规划为中心。1984年1月，国务院发布《城市规划条例》，要求一切城市必须制定城市规划，按照规划实施管理。1989年12月，七届全国人大常委会通过《城市规划法》，《城市规划条例》随之废止。2007年10月，十届全国人大常委会通过《城乡规划法》，将乡、村庄纳入规划，体现城乡经济社会全面协调可持续发展的理念。此前，原建设部于2005年12月发布《城市规划编制办法》、2006年7月发布《县域村镇体系规划编制暂行办法》。城乡规划涉及用地、产业、环保、公共设施、遗址、民居、建筑等多种因素，需要政府内部及其与社区、企业、个人等主体进行沟通协作。这种协作构成规划理论中的公众参与。
（5）地方性空间规划立法。近年来，一些地方政府认识到空间规划的基础地位，开始加强空间规划立法。2011年11月，天津市人大常委会通过《天津市空间发展战略规划条例》，成为全国首部专门规范空间规划的立法。该《条例》确立了空间规划在政府规划体系中的优先地位，打破了以往将国民经济和社会发展规划作为“龙头规划”的惯性思维。在全国主体功能区确立后，地方空间规划应当遵守本辖区主体功能区的定位，特别是生态脆弱地区、限制开发区等功能区。
3.专项规划立法。专项规划是关于某一社会经济事务的规划。根据国务院《规划意见》，国家级专项规划包括基础设施建设、重要资源开发保护、生态建设、环境保护、防灾减灾、公共事业和公共服务、需要政府扶持或者调控的产业、国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程等领域。当前专项规划立法涵盖以下方面：
（1）产业规划立法，即规范特定产业发展规划的立法，散见在各类产业立法与政策中。譬如，《旅游法》（2013）专门设立“旅游规划和促进”章；国务院2015年3月发布的《关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》提出要“加强展览业发展战略、规划、政策、标准等制订和实施”。产业规划是否构成宏观调控，尚需结合产业具体发展情况来确定。
（2）生态规划立法，即规范环境保护、低碳社会、循环经济、应对气候变化等的规划，以促进可持续发展的立法。譬如《环境保护法》（2015）要求县级以上政府环保部门编制环境保护规划，十一届全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》要求将应对气候变化纳入国民经济和社会发展规划。“十三五规划”确立了13项约束性指标，其中10项属于资源环境类。这意味着生态规划具有显著的全局性和整体性，更宜于用作宏观调控工具。
（3）公共事业与公共服务规划立法。公共事业与公共服务是政府提供公共产品最为重要的领域，也是政府编制与实施规划的重点内容。譬如，《教育法》（1995）第二十五条规定，国家制定教育发展规划；《残疾人保障法》（2008）第五条规定，国务院制定中国残疾人事业发展纲要，县级以上政府制定残疾人事业发展规划和年度计划。此类规划属于典型的社会发展规划，适宜国家统一安排。2012年国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了国家基本公共服务的标准，对全国具有指导和约束意义。
（4）其他专项规划立法。譬如《立法法》（2015）第五十二条要求全国人大常委会编制立法规划和年度立法计划；《国防法》（1997）赋予国务院编制国防建设发展规划和计划的权力。
4.区域规划立法。区域规划专指跨越行政区域的规划以及针对特定改革地区的规划。改革开放以来，我国区域规划立法例主要有：
（1）经济特区立法。1980年8月，全国人大常委会决定批准国务院提出的在广东省深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区的建议，并批准公布广东省人民代表大会通过的《广东省经济特区条例》。《条例》第二十三条赋权广东省经济特区管理委员会“制订特区发展计划并组织实施”。经济特区开创了中国对外开放的“实验田”，成为中国“对外经济政策的窗口”。
（2）地区振兴立法。2004年3月，国务院发布《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出完善西部大开发政策措施的十个方面重点工作。2009年9月，国务院发布《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出“深化省区协作，推动区域经济一体化发展”目标。2006年4月，中共中央、国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》，促进中部地区在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。珠江三角洲、长江三角洲、京津冀一体化、长江经济带等也属于此类地区。其中，为推动“一国两制”方略，国务院于2009年6月通过《横琴总体发展规划》，对改变澳门特区社会经济发展提供区域合作资源。
（3）改革试验区立法。改革试验区是政府在特定地区率先实行改革，并将改革经验向其他地区推广的“先行先试”地区。譬如，国务院2013年8月批准设立中国（上海）自由贸易试验区，探索对外开放的新路径和新模式。依照自贸区建设规划方案，上海市人大常委会于2014年7月通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。除自贸区外，国务院还通过了金融综合改革试验区、沿边开发开放试验区、全国统筹城乡综合配套改革试验区等创新试验区。这些试验区获得的“先行先试”权力优于全国大多数地区，很多改革措施突破现行立法“禁区”，必然带来试验期间府际利益的不均衡。当然，试验区也存在改革风险，但通常低于收益。因此，如何选择试验区以平衡地区间关系，是一个“新中央集权”与“新地方分权”相互融合的府际治理过程。[85]
（三）行政决策视角的规划立法
规划的本质是决策。政府规划就是政府决策。若将政府作广义理解，决策立法可包括立法决策、行政决策、司法决策等立法。由于规划编制权通常由各级政府行使，故而此处以行政决策立法为研究对象。
1.行政决策实体法，即界定决策主体决策职权、职责范围的立法，主要包括宪法、政府机构组织法、“三定方案”以及行业产业法等，直接涉及规划主体的权力界限。其中，“三定方案”是政府机构编制管理部门对政府部门职责、内设机构及人员编制等方面作出的安排。除“三定方案”外，一些行业产业立法（如《农业法》《旅游法》）也规定有政府机构的规划权。不过，中央和地方政府在依照十八届四中全会精神推行公开政府“权力清单”时，并未将“规划权”或者“行政规划”作为一项独立权力予以公开。事实上，界定规划权可能比“权力清单”所列权力更为困难，因为它涉及政府权力初始配置的适当性。
2.行政决策程序法，即规范政府部门行政决策流程的立法，直接影响规划程序。目前，中央尚未出台行政决策程序基本法，相关内容规定在《国务院工作规则》《全面推进依法行政实施纲要》等文件中。特别是，十八届四中全会明确提出“健全依法决策机制”，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。相较于中央，很多地方政府专门制定了行政决策立法和规定。譬如，2008年4月，湖南省人民政府发布《湖南省行政程序规定》，专门设有“行政决策程序”一章。再如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008）、 《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009）、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定》（2013）等立法，均将国家规划列为重大行政决策，成为规划编制与实施的重要立法依据。
（四）预算视角的规划立法
规划与预算是一物两面。一方面，预算应对政府收支的结构、数额、效率实施量化管理；另一方面，预算应审查、评价政府规划是否合法和有效。无规划，则无预算之必要；无预算，规划则无法落实。“十三五规划纲要”提出：“加强财政预算与规划实施的衔接协调。”为此，预算法可以成为规划立法的参照。譬如《预算法》第三十二条第一款规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”规划与预算的高度契合性，促成二类立法之间的交叉互动。2015年1月，国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，要求财政部门主动与其他部门沟通衔接，做好财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作，这十分符合规划立法关于规划衔接的要求。
（五）文本式的规划立法
规划文本是经过审批、备案，具有一定法律约束力的规划文件，譬如国务院2015年8月印发的《全国海洋主体功能区规划》《促进大数据发展行动纲要》，国务院办公厅于2015年6月印发的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》。在特殊情况下，规划文本可以发挥规划立法的功能：
1.国家对特定社会经济事务缺乏明确、充分的立法指引，需要借助规划文本对相关事务发展目标、举措、机制等作出安排。2009年，为应对国际金融危机，培养新的经济增长点，在缺乏扶持物流业发展的立法政策背景下，国务院出台《物流业调整和振兴规划》，确立了物流业发展的目标、任务、重点工程和政策措施。
2.规划文本自身的法律约束力，成为指导和约束其他规划与政策的效力基础。譬如国务院于2010年12月发布的《全国主体功能区规划》，要求“加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度”。2011年7月，财政部发布《国家重点生态功能区转移支付办法》，回应了《全国主体功能区规划》的要求。
（六）国际法形式的规划立法
一些国际公约、协定可以成为国家规划的法律依据。譬如，环境保护部于2010年9月发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》，作为落实联合国《生物多样性公约》的行动方案；国务院于2011年7月印发《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，分别作为履行联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》与《儿童权利公约》的行动方案。2015年3月，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），提出构建“一带一路”战略的原则、框架、合作重点、机制等内容。该战略将拓展我国规划管理的范围，在国家治理中更多融入国际区域合作，并吸收更多社会力量参与项目建设。可以说，该《愿景与行动》作为“一带一路”战略的纲领性文件，对我国社会各界具有一定约束力。
（七）小结
前述六方面规划立法表明，我国已经构建起形式多样、内容繁复、结构稳定、运行良好的规划立法体系，凸显和巩固了国家规划在国民经济运行中的主导地位。它们既涉及中央规划，也涉及地方规划；既涉及总体规划与专项规划，也涉及空间规划和区域规划；既涉及行政决策的一般规范，也涉及特殊领域决策的具体规范；既涉及规划权配置及其运行，也涉及决策程序和过程管理；既涉及社会发展管理，也涉及政府预算管理。在社会主义市场经济建立和完善过程中，如何让规划与市场机制协调配合，如何让各级各类规划形成合力，如何让国家规划融入国际社会治理体系，这些问题都需要通过规划立法体系的科学构建及有效运行得以落实。
五、规划立法反思：问题与方案
我国现行规划立法是在不同时期针对不同社会经济问题而逐步制定的，各自自成体系但彼此缺乏协调，即便是自然资源规划，也是分别按照土地、矿藏、水流、森林、草原、海域等类别分别立法并编制实施规划的，这样势必造成“规出多门”“多规层累”现象。加之社会经济问题不断变化，政府职能也处于不断调适状态，这些都对规划立法提出改革完善要求。
（一）应当构建一部什么样的规划基本法？
《宪法》规定了国家规划制度，实践中也形成成熟的规划管理常态，但除国务院2005年《规划意见》外，目前尚缺乏一部统率各类规划的基本立法。尽管“计划（规划）法”已多次列入议事日程，但仍存在以下关键问题需要考虑：其一，是否界定以及如何界定规划权内涵？规划权作为基础事权和决策权，是否应当类别化，并在人大与政府间进行合理配置，而不是一概由政府行使？地方规划立法有些是人大常委会通过、有些是地方人民政府通过，说明对规划权的认识存在分歧。其二，规划基本立法如何涵盖各类国家规划？基于规划属性，能否构建一部包含各类规划的规划法？如果以发展规划法命名，是否涵盖空间规划、区域规划内容？如果实行规划全覆盖，规划权如何在发展改革、国土、城乡规划等部门间重新配置？其三，规划法是否构建以及如何构建与财政、金融等社会经济政策的联动？是否按照宏观调控框架去塑造规划基本法？前述三个问题涉及规划管理体制及规划法的地位。
（二）规划立法如何消解规划层累和规划冲突问题？
规划层累指规划繁复、交叉现象。云南省曾对省级部门拟开展的专项发展规划作了一个不完全统计，部分部门仅一年就提出了200多个专项规划的编制需求，甚至有个别厅局一家就提出了多达50多个专项规划的编制需求。[86]规划繁多不仅造成规划预算浪费，也会带来“纸上画画、墙上挂挂”的无效、低效后果。此外，规划层累也会产生规划冲突问题：一方面，不同部门对同一规划对象适用不同标准，导致规划方案无法实施，典型例子就是土地与城乡规划部门的两套用地分类标准，国家发改委等部门为此推出“多规合一”试点，力求实现一个市县一本规划一张蓝图。另一方面，不同部门因职能分置而缺乏协调，造成规划间“脱节”，包括规划与预算的脱节。[87]2009年3月，国务院发布《物流业调整和振兴规划》，要求国务院各有关部门制定和完善各项配套政策措施支持物流业发展。但因配套措施不到位，国务院办公厅又于2011年8月发布《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，要求发改委要会同有关部门对各项政策措施落实情况进行督促检查。在规划立法中，规划衔接是一个至关重要的基础性问题。
（三）规划立法能否实现“硬约束”？
与计划经济不同，市场经济条件下的规划更多是预期性、指导性规划，对市场主体难以形成强制力，因此规划“软约束”特征显著。这有利于发挥市场机制对资源配置的基础性作用。但是，市场经济不等于无政府经济，也不等于“弱政府”经济。理由是：其一，“市场失灵”是市场经济下的普遍规律，政府需要“补位”解决公共产品供给不足、不公平竞争、环境污染等问题。其二，社会发展带来的新问题要求政府首先给予回应，譬如互联网技术下的国家安全、国际贸易条件下的产业安全、全球性应对气候变化、国家反恐等话题，政府均不能“缺位”。其三，我国国家治理具有“强政府、弱社会”特点，社会对政府的心理依赖强化了政府的“最后庇护人”角色，许多社会问题的最终解决仍旧离不开政府的干预。基于此，政府通过规划立法强化其治理目标的实现，具有正当性。并且，政府具备实施规划“硬约束”的条件如下：一是以中央规划为蓝本的规划体系已经定型化；二是中央对人财物拥有全局式的统筹能力；三是国家始终保持立法政策的统一完整性；四是社会对国家改革持有高度的认同感和融入感。
（四）建立健全规划立法
1.制定国家规划基本法
有必要出台《国家规划基本法》或者《国家规划法》，对规划管理体制、规划体系、规划编制和实施要求、规划责任等作出概括性规定。
规划基本法应当是规划实体与规划程序并重的立法。在实体方面，可以有“全覆盖”和“补位”两种思路。“全覆盖”指立法涵盖国内各类规划，包括发展规划和空间规划，后者既包含传统的城乡规划和土地规划，也包含新兴的国土功能区规划和区域规划。由于《城乡规划法》《土地管理法》等规划立法在先，规划基本法应当在技术上与先行立法有机衔接。“补位”指立法在不触及既定规划体制前提下，将未规范的发展规划、主体功能区规划、区域规划纳入其中。这种思路可以缓减规划权配置的冲突，但是也降低了基本法的定位。在程序方面，国务院《规划意见》、地方性规划立法、行政决策程序法等已经构建起相对成熟的内容体系，可以直接移植适用。
规划基本法应当突出其宏观调控主导性，但不宜定性为综合性的宏观调控法。因为宏观调控是调控目标、层次、手段等多方面协调配合的管理活动，现今已有《中国人民银行法》《预算法》《价格法》《对外贸易法》等立法在发挥作用。作为功能相对独立的规划基本法，其应当与财政、金融、价格、就业等立法相衔接，[88]共同形成宏观调控立法体系。为此，建议在规划基本法中确立规划的基础性和主导性地位，明确规划与财政、金融等政策的协调原则。至于特定情形下如何实现宏观调控工具的协同作用，则留给宏观调控协调机制“相机抉择”。据此，规划基本法可以作为宏观调控立法体系的“龙头法”，但它无法取代其他立法各自的功能。
规划基本法应当尊重差异性和政策性，应当考虑到地方政府的特殊性，譬如民族自治区的自治权、特别行政区的高度自治权、特殊经济区域的先行先试权等。这些特殊情况可以作为立法的例外情形，但不能因此而排除在立法视野外。
2.制定空间规划法
我国目前拥有城乡、土地、资源、区域等多项涉及空间开发利用的规划立法，却缺乏一部空间规划专门立法，这也导致国土功能区规划无法可依。在可持续发展理念指导下，应当重视空间规划立法，发挥其对发展规划的约束性功能。
空间规划法可以采取“隶属”与“独立”两种思路。“隶属”是指在规划基本法涵盖各类规划基础上，专门制定空间规划法作为基本法的子法、特别法。“独立”是指规划基本法仅调整发展规划，将空间规划留给空间规划法单独调整。这种思路是部分地方政府当前采取的立法模式，有助于突出空间规划的特殊性，但因其与发展规划立法处于“平行关系”，可能会产生“双主体”规划立法的竞争局面，增加规划协调的难度，使“多规分立”局面更为混乱。无论采取何种思路，首先需要解决的是主体功能区规划权与土地、城乡规划权的配置问题。由于前者在功能上辐射并牵制后者，必然带来政府部门间职能再配置问题。笔者认为，从长远来看，应当将主体功能区、资源、城乡、环境保护等规划全部纳入空间规划进行统一考虑，相关部门也需要进行机构和职能整合。
3.加强规划立法与财政立法的衔接
当前，规划立法在内容上重点规定规划管理体制、规划编制和实施程序，很少关注规划预算、投资等配套措施。同时，政府宏观调控职能分散在大量财政立法中，譬如各类税法、非税收入法、政府投资法、政府采购法、PPP立法、特许经营法，以及会计、审计立法和准则等，造成财政立法与规划立法严重“脱节”。
为此，应当重视两类立法之间的衔接：一方面，财政立法，特别是《预算法》，应当确立预算与规划衔接原则，将规划约束引入预算管理全过程，实现收支核算、绩效评估等活动与规划目标有效对接。另一方面，规划立法应当强化预算约束机制，将预算与规划衔接原则写入立法，并在规划编制、实施、评估、调整等环节种体现预算约束的效果。“十三五规划纲要”首次提出“发挥审计机关对推进规划实施的审计监督作用”，进一步深化了规划与财政的内在关联。所以，只有消除两类立法的理念壁垒，才有可能提高国家预算管理能力，并促进规划目标最大限度地满足社会发展要求。
4.完善弱项规划制度
当前规划立法全面系统地规定了规划权配置、规划程序、规划文本、规划目标、规划衔接、规划民主、规划评估、规划责任等制度，但是还有一些弱项制度需要完善，譬如规划参与、规划教育、规划诉讼、规划信息公开等制度。2014年3月，在京津冀协同发展战略制定过程中，有媒体报道称河北省保定市作为“政治副中心”，部分国家单位将迁入保定；因政策导向不清，地产商以“副中心”为噱头营销房产，购房人盲目跟进，迅速抬升了保定房价。2016年5月，因网上流传2016年江苏省调出3.8万名高考计划名额给西部地区，但未释清名额结构，引起考生和家长恐慌。随后，江苏省教育考试院对跨省计划做了解释，澄清调出计划不影响省内招生的原因。再后，教育部有关负责人通过答记者问，解释了高考招生计划的决策程序以及支援中西部地区招生协作计划的目标、措施和效果，[89]进一步安抚社会情绪和民心。这两个案例表明，随着公众参与社会治理的意识提升，国家规划立法必须细化制度设计，最大限度地回应社会关切，否则，因规划决策不当带来的社会问题，都是政府履职失当的注脚。