论我国地方预算自主权的完善及其法治路径

——以财政分税制为中心的考察

潘曌东^[112]

目次

一、地方预算自主权的内涵及其理论基础

二、地方预算自主权的困境梳理及分析：以财政分税制为中心

三、我国地方预算自主权完善的现实进路与法治路径

预算权的分配是新《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）修改中的核心问题，新《预算法》主要调整财政权力的横向配置并遵循预算编制、审批、执行、调整的逻辑思路。在预算权力纵向配置方面，新《预算法》确认了“国家实行中央与地方之间分税制”与“一级政府一级预算”的中央与地方预算关系，“一级政府一级预算”成为地方预算自主权的法理依据。若从宪政视角深入考察，地方预算自主权的宪法基础还可追溯到《宪法》第九十九条第二款，^[113]但囿于我国《宪法》对中央与地方关系的界分并不清晰，新《预算法》在制定过程中基于合宪性的考虑，在中央与地方财政关系、预算权配置等问题上只作了原则性的规定，缺乏具体制度规范。^[114]在中央与地方财政关系无法理顺、地方预算自主权无法形成制度化规范时，对国家财税体制改革乃至地方治理的有效性都有产生负外部性的可能。

一、地方预算自主权的内涵及其理论基础

（一）地方预算自主权的内涵

一般认为，财政权限可以划分为财政收益权、财政立法权、财政征收权与财政预算权，值得注意的是，这些财政权限配置都以财政收益权为核心，本文所探讨的地方预算自主权属于财政预算权的下位概念，即各层级政府依法享有的自主安排其未来财政收支的权力。^[115]然而地方预算自主从本质上又可以回归到地方财政自主的层面，相应地，地方财政自主可以划分为地方预算自主权、地方财政收入权、地方财政支出权以及地方财政监督权。^[116]从地方财政自主内部的权限配置逻辑体系可以看出，地方财政预算自主权处于该体系的基础性地位，很大程度上直接决定了地方其他自主权力得以行使的空间和资源优化配置的效率。正确界定地方预算自主权的内涵及其法律边界是规范中央与地方财政关系的逻辑起点，有学者认为地方预算自主至少包含两方面的含义：第一，地方政府拥有独立的预算法律地位；第二，地方政府在现行分税制所确定的范围内，能够自主决定开支的项目及其标准。^[117]根据预算权配置的一般原理，地方预算自主权的内涵应当注重从纵横两方面来理解：从纵向层面来看，它是指有别于中央的省级以下各级地方享有的预算权；^[118]从横向层面来看，它指构成预算自主权的预算编制权、预算审批权、预算执行和调整权、预算监督权在同一层级地方中各预算单位的分配状态。由此，笔者尝试将地方预算自主权的内涵归纳为“地方权力机关、地方行政机关及其他相关预算单位依照法律规定编制、审批、执行和调整、监督预算的各项权力的总称”。

（二）地方预算自主权的理论基础

正确处理中央与地方的财政关系、有效划分央地之间的财政权限为地方预算自主权的应然存在提供了证成前提，而这个前提可以归纳为“财政分权”，即国家给予地方一定的财政权力，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。^[119]财政分权理论滥觞于20世纪50年代美国经济学家Tiebout提出的“以脚投票”理论。Tiebout在《地方支出的纯理论》一文中指出，居民之间对于公共产品不同的偏好以及人口的流动性，会对地方政府在生产和提供公共产品的种类、数量和质量方面产生影响。在这样的条件下，如果那个地方及其政府所提供的公共产品最合适居民的实际需求与偏好，他们就会前往那个地方居住，通过这种“以脚投票”的方式刺激地方政府努力生产并提供本地居民偏好的公共产品，而地方政府之间为了吸引居民就会展开竞争，从而像市场一样有效率地提供地方公共产品。^[120]“以脚投票”理论之所以能够成为财政分权的正当性前提，即在于公共产品的供给具有不同的层次，^[121]而地方需要通过地方预算自主才得以实现这样的供给，同时财政分权是凭借一定程度的地方自治作为其实施前提。因此，公共产品理论和地方自治理论便成为地方预算自主权最重要的理论基础。

1.公共产品理论

人类社会在发展过程中产生了两种需要，一种是在市场上通过交易获得的排他性需要，另一类是必须由预算来提供并且使用者可以直接免费得到的非排他性需要，前一类需要是私人需要，后一类需要被称为公共需要。政府为了满足公共需要，通过财政手段来提供公共产品的过程便属于公共财政的范畴。^[122]公共产品根据提供主体、受益范围的不同，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品，对于地方公共产品的概念，经济学界较为权威的观点认为“所谓地方公共产品是指对那些居住在某一地理区域内，只占全国人口一部分的人具有非竞争效益的公共产品”。^[123]地方公共产品具有以下特点：（1）效益上的地方性，指公共产品的消费具有一定的空间限制性；（2）具有溢出效应和拥挤效应，溢出效应指某一公共产品的受益范围与其行政上的地理范围不一致，拥挤效应是指大多数的公共产品只覆盖一定的地理范围，随着区域内人口的增加，公共产品的使用将会变得拥挤；（3）市场相似性，即地方公共产品与市场非常相似，各地方提供公共产品的质量及其过程实质上相当于人们“购买”物品的私人市场。^[124]

由上述概念及其特征可以看出，地方政府提供地方公共产品的优势在于，通过多层级政府来提供公共产品比单一的中央政府对所有公共支出作出决策会更有效率，鉴于地方政府更接近本地的居民，了解他们的偏好，在资源配置上具有信息优势，从而能更好地为本辖区内的居民提供更好的公共产品和服务。根据地方公共产品的“市场相似性”特征，由地方政府提供公共产品可以催生出“准市场效应”——公共产品若由中央政府统一提供一般都将采取垄断运营方式，这将导致公共产品市场缺乏外部的竞争激励机制，但将某些公共产品的提供交由地方政府来提供，辖区居民或企业的税收则成为地方政府提供公共产品的主要资金来源，在前述Tiebout理论模型下，这相当于引入了一种准市场的竞争机制，各地方政府将会竭尽全力提供最优的公共产品和服务以留住那些税负能力强的居民和投资者，通过这样的方式实现帕累托最优。^[125]在这种“财政竞争”效应的影响下，地方政府多样化的公共产品供给方式将会激励制度创新，并最终提高资源配置效率。由此，公共产品理论成为地方预算自主权得以证成的重要理论基础，两者之间的逻辑在于地方公共产品的提供首先要求地方政府具备相应的财政能力，又因为地方政府财政能力的获得主要源自于纳税人的税收且财权的行使还要受到法律（预算）的控制，因此为了能够提供具有偏好性、高质量的地方公共产品就需要地方具备足够预算自主权限，使地方政府能在充分了解本辖区居民和投资者偏好的基础上合理编制预算，设计符合辖区内实际的预算收支安排，实现地方公共产品的最优供给。

2.地方自治理论

地方自治源于中古时期的城市自治，其后在英国资产阶级革命中得到发展与巩固。地方自治是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度、方式，即一国中特定区域的人民，按照法律的规定，运用地方的人力、物力、财力自行处理地方事务的制度。其实质就是一定区域内的住民对该区域内的公共事务拥有自主权。^[126]地方自治的宪政价值在于其是民主制度形成的实践性基础、保障个人自由重要的政治机制与人民参与公共事务的基本途径。^[127]进一步理解地方自治的概念，还可以从以下三个方面进行把握：（1）地方自治的核心是对国家治理权力在中央与地方之间进行的纵向分割，地方自治存在与否并不由国家结构形式所决定，无论是在联邦制抑或单一制国家均存在国家权力的纵向划分问题；（2）地方自治受到国家主权的制约，地方自治权力内生于国家主权，不能凌驾于国家主权之上；（3）地方自治不意味着中央与地方属于分庭抗礼的关系，在形式上中央政府与地方政府更多地体现出一种分工合作的关系，且在必要的时候地方政府需要服从中央政府。^[128]

地方自治要求经济上的独立，因此财政独立便成为地方自治的核心。地方预算权作为地方财政权限的主要构成部分，与其他地方财政权限相比处于基础性的地位，加强与保障地方预算自主权自然成为实现地方自治的重要现实途径，地方自治理论据此成为地方预算自主权的重要理论前提。地方预算自主与地方自治之间还存在相互促进、相互激励的正效应——建构在民主基础之上的地方预算自主方能实现有序的地方自治秩序，而只有坚持法治框架下适度的地方自治方能优化地方预算权力体系。

二、地方预算自主权的困境梳理及分析：以财政分税制为中心

“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标，即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐”^[129]，地方预算自主权的确立及其配置表面上属于中央与地方财政关系问题，实质上却反映出国家治理理念在预算体制中的实际定位。之所以要在地方预算自主权当中强调相应法律理念、治理理念的定位问题，是因为权力分配及其行使具有一定的理念导向性，而正确的理念导向是进一步探讨权力建构的价值前提。修改前的《预算法》立法宗旨为“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”，带有明显的“国家分配论”^[130]色彩，受这一理念影响，行政机关（中央）处于预算权配置的核心地位，而对于财政权的约束与控制、财政分权无从谈起，现代公共财政理念中的预算民主、预算公开、预算法治等基本价值也难以彰显。修改后的新《预算法》立法宗旨为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，即突破了财政预算国家本位的樊篱，开始关注财政的公共性并强调对预算权力的约束与规范。至此，预算也不再是作为政府管理工具的“政府预算”，而是成为规范政府工具的“公共预算”，预算法治理念实现从“管理”向“治理”的转变。^[131]

从预算法理念回归到预算权纵向配置的现实范式，新《预算法》虽以立法形式确认了我国遵循“一级政府一级预算”的预算权配置原则，从字面上看各地方政府均享有独立的预算资格，国家预算权的编制、审批、执行、调整、监督职能都配置给了地方。但是经过仔细思考，可以发现地方预算的独立性在很大程度上仍有赖于政府间财政收支的划分，哪些收入可以编入预算，预算支出的范围及其标准如何界定，地方是否可以借债以及借债规模等问题都与财政分税制紧密相关。因此不难发现分税制与地方预算自主权之间的逻辑在于——地方预算自主权得以充分行使的前提是地方拥有充足的财源以安排各项财政收支活动，而地方如何拥有足够的财源则有赖于财政分税制具体的制度安排。

（一）现行财政分税制下地方预算体制所面临的困境

财政分税制的核心便是在中央与地方事权划分基础之上建构合理的财政收支体系，而财政收支划分以事权划分为基础的作用在于“使各级政府之施政计划容易先作事务层次之比较、整合，然后以之为基础判断各级政府之财政需要，以划分财政收入，编列预算，监督各该预算之执行情形，确保基础建设之兴建、维护”。^[132]1994年起我国开始改革财政包干体制，实行分税制的财政管理体制，在决定实施分税制财政管理体制后，还对中央与地方间预算管理职权重新进行划分与安排，通过《预算法》的形式确认了分税制财政管理体制、“一级政府一级预算”体制。

根据1994年制定的《预算法》，我国地方政府的财政预算自主权得到初步确立，地方开始拥有独立的预算法律地位，2014年新修订的《预算法》继续保留了关于分税制、“一级政府一级预算”的规定，遗憾的是，新《预算法》对于分税制中央与地方之间的事权与支出责任划分未能作更为细致的规定。1994年实行分税制的财政体制确实将当时的中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来，但现今中国政治经济条件发生了巨大变化，分税制弊端逐渐显现使得再次启动分税制改革的呼声不绝于耳：

第一，分税制改革后，财政权尤其是财政立法权与财政收入权主要集中在中央，此外，由于缺乏制度化、法治化的府际财政收支划分规则，地方政府对中央政府的依赖较分税制之前更大。

第二，财政转移支付与地方债实践困难。尽管学界不少观点认为“财权与事权相匹配”应作为政府间财政收支划分的基本原则，但是基于现代社会的复杂性，不可能完全实现各层级政府事权与财权的匹配，它更多强调的是事权与财权的匹配程度较高。因此，在既定的分税制事权、财权划分框架下，财政转移支付制度与地方债的发行则成为地方预算能否实现充分自主的重要调节机制，但从目前实践来看，无论是财政转移支付还是地方债都面临着极大困境。在财政转移支付领域，由于缺乏专门性的财政转移支付立法，资金分配环节缺乏科学合理的决策机制与监督机制，执行环节存在不按照预算规定、透明度差、层层截留等问题。^[133]财政转移支付制度法治化水平的薄弱还体现在立法位阶低且与预算编制、执行、法律责任及人大的审查监督等相脱节，一般性转移支付与专项转移支付没有形成法治化约束，使得地方预算编制对于中央财政转移支付行为缺乏明确的预期，最终使财政转移支付也远未实现地区发展均衡的目标。

分税制所暴露的弊端与财政转移支付法制的缺失加大了地方政府的财政压力，进而引发预算外资金与地方债等一系列问题的出现。预算外资金的存在造成了地方预算不完整的局面，但新《预算法》通过一系列的规定确立了全口径政府预算体系和预算完整性原则，从法律规定上消除预算内和预算外资金的区别，地方预算完整性问题暂时得到了缓解。在地方债发行和制度管理方面，旧《预算法》明确禁止地方政府通过发行公债进行融资，但这一忽视地方财政需求的做法被地方通过各种方式规避，并因此积聚了大规模的地方债。缺乏制度化管理的地方隐性债务呈现恶性膨胀的趋势，严重影响了财政的稳健和安全，据审计署公开数据显示，地方债在局部地区、部分城市已经达到安全警戒线指标。而地方是否拥有独立的举债权是关乎地方预算体制能否真正自主的关键问题，“独立”既意味着地方拥有发行债务的自主权限也需要承担相应的偿还责任，而非发生债务危机地方不能偿还时由中央代为偿还。在现行分税制无法保证地方财政能力的情况下，为了充分发挥地方的自主性，新《预算法》赋予了地方有限的债务发行权。面对法律的这一变化，如何强化地方债务管理并形成配套的制度约束，以及如何实现新《预算法》框架内地方存量债务清理与处置，将是地方预算体系优化需要重点解决的问题之一。

2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表^[134]

（二）财税体制改革背景下“事权与支出责任相适应”提法之评析

为了逐步理顺中央与地方财政关系，解决我国现行分税制财政管理体制中的突出矛盾，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立“事权与支出责任相适应的财政体制”，并以此来规范政府间的财政关系。遵循十八届四中全会所确定的“依法治国”原则来理解“事权与支出责任相适应”，即中央与地方的事权界分应通过法律来进行明确，此时财政支出责任、财政收入划分便有了相应基准。1994年实行分税制改革以来，对于央地之间的财政关系，中央文献的表述经历“事权与财权相结合原则”到“财权与事权相匹配原则”，再到“财力与事权相匹配原则”等。而今《决定》中“事权与支出责任相适应”的新提法，有助于缓解我国现行财政管理体制中出现的新问题、新情况。^[135]笔者认为，事权范围是界定支出责任的前提，一般来说事权可以划分为中央事权、地方事权、中央与地方共同事权，中央事权由中央承担支出责任，地方事权由地方承担支出责任，中央与地方共同事权特别是跨地域的事权，中央需要承担一定的支出责任；再者，“支出责任”的表述说明对于支出主体要对其事权有所作为，如果不作为或作为不当将有可能承担法律上的不利后果，且更加突出对上级政府行为的规范与要求。如此一来，以事权清晰界分为核心的支出责任确定就能够有效地解决“上级请客、下级埋单”或面临共同事权时相互推诿支出责任等问题，“事权与支出责任相适应”进一步理顺了中央与地方财政关系与我国财税体制改革的逻辑思路。

事权与支出责任相适应对地方预算自主权困境的缓解在于——政府间事权范围、支出责任的清晰使地方财政收入划分有了基准，地方预算编制、执行包括财政转移支付的规模、地方债发行等内容都趋于稳定和可预期。同时，在十八届四中全会全面推进依法治国的背景下，通过法治化手段来规范政府间的财政关系更加科学合理，例如上级政府超越事权范围向下级政府转移某些事权而不愿承担支出责任时，下级政府有权拒绝并要求上级承担相应的支出责任，况且违反法律规定的上级政府可能还需对其行为承担财政法律责任，借此来约束、规范各级政府的财政行为，维护地方预算的稳定与自主并最终起到“谁请客、谁埋单”的效果。

（三）财政分税制改革对地方预算自主权实际确立的思考

在全面深化改革的伟大历程中，分税制在财税体制改革中应当处于核心地位，而地方预算自主权的实际确立也有赖于分税制的制度优化。笔者认为，分税制改革过程中一方面应当注重民主建设，体现在央地财政关系中即在尊重民主集中制的前提下地方拥有一定的财政自主，民主建设的内在价值在于保持现行宪政框架的稳定从而激发地方的创造力与活力；另一方面，分税制改革应该结合国家事权的整体发展趋势，因为国家整体的事权涉及政治、经济与文化等诸多方面，分税制改革的目标虽为将国家财政资源在中央与地方之间进行优化配置，但却需要密切结合当下我国的国情，实施确保中央具有较大权限的基础之上对地方适度分权的改革路径。特别是在涉及诸如“一带一路”、与周边国家关系处理或地缘政治等事关国家主权和安全的重大战略上，只有中央具有较大的集权和充足的事权才能发挥出社会主义“集中力量办大事”的制度优越性与全国统一市场的形成。紧紧把握分税制的改革趋势，地方财政自主权限大体范围便具备清晰的轮廓，事权范围确定之后的各项财政收支即由地方编制预算进行资金安排。建议通过法治化的方式确定政府间的事权划分，法治化方式相较于政策性手段具有民主、稳定和可预期的优势，这样的改革路径才能避免政治动荡并从根本上确立地方预算自主权。

三、我国地方预算自主权完善的现实进路与法治路径

（一）坚持地方预算自主权完善的法治思维导向，推进预算法治与预算民主

地方预算自主权的完善实质是在中央与地方之间进行财政分权的优化过程，各级财政权力的边界涉及中央与地方利益格局的调整，以法治手段作为地方预算自主权的完善进路可以确保变革过程中秩序的稳定和各方利益的合理表达。预算法治与预算民主作为现代公共财政的两个基本价值目标，预算法治在地方预算自主权完善的过程中表现为：第一，横向的地方预算权力配置法治化，即预算编制、审批、执行、监督等权能在同一层级“地方”进行横向配置必须要遵循法律规定，并且须对这里的法律作狭义理解；第二，纵向的地方预算权力配置法治化，即不同层级“地方”预算自主权的权限与范围、不同层级“地方”预算自主权之间的相互关系必须通过法律来界定或调整。

完善地方预算自主权，还要求建立通畅、高效的民主化利益表达机制，以实现预算民主的价值目标。因为预算权的运行会面临众多公民不同利益诉求的权利表达，地方预算权也概莫能外，单纯依靠和信赖代议制民主的表达方式无法避免代议制民主机制异化成政治精英统治下的官僚平台，使代议制民主条件下的预算权成为反向控制人民利益表达的合法手段。^[136]因此，在预算过程中引入公民利益表达机制，不仅在很大程度能够让公民真实感受到其在预算法律体系中的人民主体地位，还可以使地方居民的偏好在地方政府提供的公共产品和服务中充分体现。具体来说，可在地方预算编制、审议、执行监督、绩效审计中引入公众参与机制，^[137]明确预算公众参与的协商民主原则，建构合理的预算参与程序、预算听证制度、预算诉讼机制，实现地方预算权的民主化和社会化。

（二）进一步完善财政分税制，优化公共财产法视角下的地方预算自主权

财政分税制的完善是地方预算自主权真正得以确立的核心要义。第一，它首先要求各级地方政府的事权、财权要清晰划分，尤其是省以下的分税制规则要清晰，因为省以下分税制规则是事关“一级政府一级预算”制度能否完全建立的关键，目前一些省份也对省以下分税制到底应当如何建立进行了有益尝试。^[138]建议借鉴国际经验通过制定《财政收支划分法》对分税制予以确认并实施立法监管，所有违反财政分税法律制度的行为都要承担相应法律责任，在新《预算法》并未对违反分税制进行法律责任界定的前提下，一种可能的完善路径便是通过将新《预算法》中规定的预算法律责任适用到包括事权与支出责任在内的分税制制度当中以实现违反事权划分规则的法律责任承担。

第二，分税制的完善还要求赋予地方一定的税收立法权，同时完善转移支付法制体系。作为地方事权的区域性公共服务出于匹配地方财权的内在要求，赋予地方有限的税收立法权可以成为保证地方财权独立的重要突破口，^[139]但在目前我国税收立法权集中在中央层面的现实下，由于受到税收法定原则的限制，地方只能在现行法范围内寻求获得税收立法的机动空间。因此需要对新《立法法》第八条、第九条进行体系化理解，课税并不属于法律绝对保留的事项，只要符合特定条件全国人大就可授权国务院立法，但是在法律并未明示全国人大及其常委会可以授予地方课税权的情况下，有学者认为可以遵照“地方税纵向授权立法”的思路，即在中央立法机关制定的地方税法律中，授权地方（仅限于省级政府）决定或调整某些课税要素，以实现地方在税收立法当中的有限自主^[140]。另外，作为分税制重要调节机制的转移支付，要构建资金分配环节的科学决策机制和监督机制，完善以一般性转移支付为主、专项转移支付为补充的转移支付结构。同时推动《财政转移支付法》的出台并实现转移支付与预算过程的衔接与协调，以财政转移支付法治化的方式为地方预算自主提供稳定且明确的预期，杜绝“跑部钱进”的不良风气。

第三，公共财产法视角下地方预算自主权的优化。近年来财税法学界有学者提出，财产权可以分为私人财产权和公共财产权，前者是指私人的具体财产权利，后者特指政府通过征税、征收或其他途径获得财产的权利。而通过法律对公共财产权的控制，可以实现私人财产在向公共财产转化时、政府支配使用公共财产时对于公民财产直接与间接的“双重保护”。^[141]基于此，可以认为预算权是代议制机关或政府运用其权力对公共财产进行支配的权力状态，因此必须受到公共财产法的制约，在地方预算自主权语境中即表现为地方必须依照法律规定的事权与支出责任来合理安排财政收支计划，并且基于公共财产权的公共性、合目的性特征以及对其支配的效益原则，使预算过程兼顾公平与效率，注重凭借预算自主权来实现公共财产的分配正义。

（三）形成地方债务约束机制，并着力强化地方人大对预算的监督与管理

地方拥有独立的发债权是地方预算自主权确立的重要前提，新《预算法》有条件地放开地方政府的发债权限，地方政府在一定程度内对发债主体、用途、规模、程度、监督和问责均作出详细规定，使得原来游离于法律之外的地方债逐渐受到预算的约束与规范。同时按照《预算法》的规定还须建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急机制和责任追究机制，以构建独立、完善的地方债管理法律体系。笔者认为，目前发债主体仅限于省级政府可能会制约地方预算自主权的行使，因为现实中地级市、县一级政府承担了更多的公共服务供给责任，发债主体的确定绝不可与事权范围孤立开来。未来建议按照是否有事权紧迫的需要来确定发债主体，赋予计划单列市、部分市县发债权限，通过限制发债规模、预算管理与人大的监督来控制地方债务风险。此外，若要对地方债务进行规范治理，根本途径还须着力加强地方人大对于预算的监督，而实现途径便是让地方债在预算中有所体现并通过差异化的预算制度安排来强化人大对于地方债的监督。具体来说，具备常态性特征的发债事项可以纳入年度预算由地方人大来进行审批和监督，例如自来水厂、高速公路的修建等；而非常态性发债事项的预算管理途径可以考虑通过预算调整的方式，由地方人大常委会根据法律程序授权发债并进行监督与管理，例如金融危机、地震等。