金融犯罪中检察机关起诉裁量权研究^[24]

课题组^[25]

随着上海国际金融中心和中国（上海）自由贸易区建设的不断推进以及国家金融创新的不断深化，金融服务实体经济的水平也不断提高，相伴而生的金融犯罪案件数量也逐年递增，呈现出涉案罪名多样化、犯罪手段新型化、犯罪主体职业化、犯罪对象涉众化等特点，不仅影响了金融秩序和安全，也损害了金融投资者的利益。面对金融犯罪案件数量激增和难度加大的双重考验，检察机关如何针对金融犯罪的特点，运用灵活、新型的诉讼策略提升办理金融犯罪案件的效率和效果，在打击金融犯罪的同时保护金融机制体制的创新变得尤为重要。检察机关应立足检察职能，在法律框架内科学合理地运用起诉裁量权，以“疏堵结合”的方式更好地惩治和预防金融犯罪。

一、检察机关起诉裁量权的基本概述

（一）起诉裁量权的概念与特征

1.起诉裁量权的概念

国内学者大多将起诉裁量权的内涵等同于起诉便宜主义，认为起诉裁量权是指检察机关对其认为具备起诉条件的犯罪行为具有决定起诉与否的权力。部分学者认为起诉便宜主义尽管构成了起诉裁量权的核心内容，但其外延并不等同于起诉裁量权，它还包括重复起诉权、诉讼分流方面的权力以及审判程序类型的选择。起诉裁量权是指检察官根据法律规则、原则、刑事政策以及个案具体情况进行自由裁量，在起诉与否以及诉讼程序的继续进行与否之间做出选择的权力，是一种法律赋予的，同时又受到法律约束的司法权力。起诉裁量权可以使检察官在充分考虑刑事程序所涉及的各种利益的基础上，根据案件事实、证据、诉讼参与人情况和社会舆论等各方面的实际情况进行权衡选择，从而采取更适于该具体案件的处理方法，使法律追求的价值得以实现。

2.起诉裁量权的特征

（1）合法性

起诉裁量权是一种法律赋予的又受到法律约束的司法权力，必须在法律规定的范围内行使，超越法律授权之外进行裁量就是滥用裁量权，应当认定为无效。正所谓“裁量权的行使，是指遵照法律规定的适当裁量。它应该受法律规则的支配，它不应是独断的”。^[26]起诉裁量权的合法性具体而言包括三方面：其一，起诉裁量权由法律设定，没有法律的明确规定，检察机关不具有裁量权；其二，应当在法律规定的范围内行使；其三，违法行使起诉裁量权的行为应当认定为无效。

（2）可选择性

自由裁量是检察官将普遍、抽象的法律运用于具体案件的过程，是一个分析、判断和选择的过程。法律原则具有概况性和抽象性，法律规则虽然具体明确，但也不能机械地适用于所有案件，因此检察官必须在合法的范围内根据案件的具体情况在起诉与不起诉以及怎样起诉之间做出选择。

（3）相对性

检察官在法律规定的范围内具有非常大的裁量权，甚至有学者曾说，“裁量意味着在其领域中不受约束的权力”。^[27]但是起诉裁量权的行使即使没有超越法律、法规相关规定的制约，只要它是由检察官恶意违反公益和道德做出的，就构成了起诉裁量权的滥用。因此，起诉裁量权不是绝对、恣意的，是受监督的裁量权。

（二）起诉裁量权的行使方式

起诉裁量权的行使方式是指检察机关面对案件时可供选择的案件处理方式，主要分为起诉与不起诉两大类。就我国而言，检察机关行使起诉裁量权的方式主要有以下四种：

1.提起公诉

检察机关对公安机关侦查终结、移送起诉的案件，进行全面审查，对应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判的一项诉讼活动。虽然法律对于犯罪的构成要件和起诉条件都有明确的规定，但是如何将普通的标准运用于某个具体的案件，进而决定这个案件是否应当起诉则需要检察机关行使裁量权。

2.酌定不起诉

检察机关对已经触犯刑法并且符合起诉条件的犯罪嫌疑人依其职权斟酌具体情形而作出不起诉的决定。我国修改后《刑事诉讼法》第173条第2款的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”因此，我国的酌定不起诉必须同时具备两个条件：一是犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪，应当负刑事责任；二是犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。由此可见，我国酌定不起诉的适用条件非常严格。

3.附条件不起诉

针对犯罪情节轻微的涉嫌法定罪名的未成年人，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定，并设定一定的考验期限，如在考验期限内涉罪未成年人遵守相关义务规定，考验期届满检察机关可作出不起诉决定。修改后《刑事诉讼法》首次在我国法律条文中明确了附条件不起诉制度，但是该制度仅适用于未成年犯罪嫌疑人。

4.撤回起诉

人民检察院在案件提起公诉后、人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。对于撤回起诉的案件，如果没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。撤回起诉是起诉裁量权向审判阶段的延伸，同时也是检察机关行使起诉裁量权的重要方式。实践中，我国检察机关除了基于法定意义上的起诉裁量权外，还存在基于某种刑事法律政策、公共利益或者某些特定原因行使的隐性裁量权，主要表现为建议公安机关撤销案件（又称“退处”）。据学者考察，隐性不起诉在实务中普遍并大量存在，并且有些年份在数量上还远远高于显性不起诉案件数。^[28]

（三）金融犯罪起诉裁量权的价值基础

1.实现公正与效率的平衡

刑事审判程序之前，刑事诉讼必然要历经复杂的侦查和检察程序，其中一部分案件流入审判程序，一部分案件在审前以其他方式分流，不再进入审判程序。比较法研究表明，在实行“审判中心主义”的英美等国，绝大部分刑事案件都通过辩诉交易等方式高效处理，没有进入正式的庭审程序。^[29]由于我国传统司法对金融犯罪一贯加以“严打”，对此类情节较轻的金融犯罪仍以起诉的方式予以打击，占用了大量司法资源。相比一下，部分金融案件具有涉案证据杂、专业化要求高、办案成本大、社会影响大等特点，更需要集中司法资源予以查办。金融犯罪数量、难度的扩张与司法资源的有限之间的矛盾凸显。对金融案件行使起诉裁量权，完善多元化的案件处理机制，使金融案件在审前进行科学分流，有利于检察机关节约司法成本、合理分配司法资源，将主要精力投入较为复杂、疑难的金融案件中，以提高金融犯罪案件的诉讼质量和效率。此外，也能保证进入庭审的案件得到更为公正的处理，是“以审判为中心”的应有之义。

2.强化保障人权的重要途径

在现代法治社会，人权是整个刑事法律体系的价值意蕴。人权的保障不仅体现在实体刑法的内容中，同时也体现在实现刑法的程序中。检察机关适当地行使裁量权，以刑罚之外的方法来达到惩治和预防犯罪的目的，是在刑事司法过程中保障人权的重要途径。对金融案件的犯罪嫌疑人来说，检察机关通过行使起诉裁量权对认罪认罚的犯罪嫌疑人作非刑罚化处理可以避免羁押、审判等讼累，使犯罪嫌疑人摆脱有罪标签的负面影响，继续开展正常的金融活动，实现对犯罪分子的教育和挽救。对于金融案件的直接被害人而言，追诉犯罪分子并使之受到刑罚惩罚并不是其最终目的，他们更关心的是自己的投资能否“保本”，避免血本无归的结局更为重要。犯罪分子若身处诉讼环节，则很难赔偿被害人的物质损失，而且一旦面临严厉的刑罚而丧失人身自由，则更难以对被害人进行赔偿。对于金融案件的利害关系人，诸如公司员工、退休人员、股东、债权人、消费者甚至社会公众等而言，虽然没有参与犯罪行为、不知道也无力阻止犯罪的发生，但也不得不承担该公司或者个人犯罪的严重后果。因此，在综合考虑对金融案件刑事定罪将造成的连带影响的基础上行使起诉裁量权，可以在刑事追诉之外为受害者实现办案的法律效果与社会效果的有机统一。

3.贯彻宽严相济刑事政策

检察机关在金融检察领域行使起诉裁量权较好地顺应了刑罚个别化、轻刑化的世界刑事政策趋势，是贯彻和落实我国当前宽严相济刑事政策的突出表现，也是在打击金融犯罪、维护金融秩序的同时，保护金融创新的重要手段之一。在金融衍生品或金融创新的时代，经常性地诉诸刑事追诉也并不公平。^[30]金融的生命力在于创新，但检察机关过度介入金融领域，将导致金融机构、金融管理者和金融投资者变得过度保守，可能损伤金融创新的热情，不利于我国金融的长远发展。因此，在打击金融犯罪时，并非对所有构成犯罪要件的行为都进行无差别对待，而是应当采取“抓大放小”的刑事策略，对严重的金融犯罪采取严厉打击的政策，对轻微的或者定性模糊的采取宽缓的政策。^[31]通过在金融检察领域行使起诉裁量权，实现对于金融犯罪“宽严相济”的惩治和预防。

二、金融犯罪中检察机关起诉裁量权适用的现状分析

（一）金融犯罪中起诉裁量权适用的实证分析

以2014年为例，在作不起诉决定的金融犯罪案件中，信用卡诈骗案占比为91.67%。从具体情形分析，恶意透支的占比为81.82%，冒用他人信用卡的占比为18.18%。从犯罪金额分析，平均金额为19899元，其中最大的金额为60603.38元，最小的金额为5000元。从认罪态度分析，全部有全额退赔或退赃的情节，有自首情节的占比为68.18%，有坦白情节的占比为31.81%。

（二）金融犯罪起诉裁量权适用的域内外比较研究

1.域外金融犯罪起诉裁量权考察

（1）美国：广泛且协商性的起诉裁量权

美国作为英美法系的代表国家，就案件范围而言，美国检察官在任何性质的犯罪案件中都可以进行不起诉或者辩诉交易，实行全面的起诉裁量主义，检察官具有较大的裁量权，其适用范围既包括轻罪案件也包括重罪案件，检验的唯一标准为提起公诉是否符合公共利益。在美国，起诉裁量权的行使方式具有多元性，具体表现为暂缓起诉、附条件不起诉、辩诉交易、污点证人豁免、撤回起诉等。

（2）德国：有限但不断扩张的起诉裁量权

德国的起诉裁量权主要包括酌定不起诉、附条件不起诉、撤回起诉以及辩诉交易等。其中酌定不起诉体现在《德国刑事诉讼法》第152条中，该条规定，如果行为人的犯罪行为轻微，且追究刑事责任对于公共利益又无实际意义，检察机关可以决定终止诉讼。附条件不起诉体现在《德国刑事诉讼法》第153a条中，该条规定，如果追究刑事责任对公共利益毫无意义或者追究刑事责任的必要性能够通过采取惩罚性的措施消除时，检察机关有权决定撤销案件终止诉讼。^[32]由此可见，德国的酌定不起诉和附条件不起诉原则上适用于轻罪案件，但是1993年颁布的《减轻司法负担法》进一步扩大了起诉裁量权的适用范围，将检察机关终止刑事诉讼的权限扩大到中等严重程度的犯罪。

（3）日本：全面但非协商的起诉裁量权

日本是从立法上明确规定起诉便宜主义的典型国家，其刑事司法特征之一就是相信检察官的权威且授予其较大的裁量权。日本的起诉裁量权主要有酌定不起诉、暂缓起诉、附加保护观察不起诉、撤回起诉等。由于日本不认同辩诉交易制度的合理性，因此在其诉讼制度中未引入辩诉交易。根据日本法律的规定，罪行的轻重是决定是否提起公诉必须要考虑的因素之一，因此其不起诉裁量的适用范围原则上限于轻微犯罪，但在司法实践中，即使是严重犯罪，检察官也可以根据情节实行不起诉。

2.我国金融犯罪起诉裁量权考察

由于我国检察机关起诉裁量权仅限于刑事诉讼法规定的四种形式，再加上我国附条件不起诉范围的限制，导致其在实践中适用率较低，我国对金融犯罪的起诉裁量权范围基本只局限于起诉和酌定不起诉。而修改后《刑事诉讼法》将金融犯罪排除在刑事和解之外，亦阻断了在存在被害人的金融犯罪案件中，当事人双方通过达成和解协议争取检察机关不起诉决定的路径。基于传统“严打”金融犯罪司法理念的影响以及法律对于起诉裁量权的诸多限制，当前检察机关在办理未成年人犯罪、伤害类犯罪等传统犯罪时，较为注重运用裁量手段，但运用起诉裁量权处理金融犯罪的案例明显较少，且行使方式比较单一，在办理金融案件时往往忽视了被害人的利益，不能化解金融犯罪行为引发的社会矛盾，同时造成了刑事案件上升和司法资源紧张的冲突，也不符合恢复性司法的理念。为进一步拓展金融犯罪案件中起诉裁量权的应用，有必要在我国的金融犯罪起诉裁量权的探索实践中吸收美国等域外金融检察制度中对于金融犯罪案件起诉裁量权的经验。

三、金融犯罪中检察机关起诉裁量权适用的问题剖析

（一）重追诉、轻治理的传统理念

1.重立法、轻司法

目前的立法和司法诸环节刑事政策措施发展不平衡。刑事政策的注意力主要围绕着将哪些金融违法违规行为入罪、适用怎样的刑罚幅度，很少涉及司法方面，也没有针对金融犯罪自身的特点认真研究和制定操作性强的政策，特别是对金融犯罪源头进行严格控制的刑事政策。刑法作为社会秩序和各类合法权益最后保障之法，显然必须充分发挥出应有的社会调控矫正机能来尽量消弭金融犯罪乃至金融危机带来的众多负面影响。宽严相济的刑事政策在立法理念上往往强调宽严两种治理手段结合运用，但宽严两类手段并非可一言以蔽之。倘若我们在司法实践中不能明确“宽”和“严”，要么易使司法显得过于宽缓难以满足其在金融危机下进行社会调控矫正之需要，要么就易促使刑法趋于过分严苛而大有重蹈昔日“严打”风暴覆辙之嫌。因此，如何在司法中贯彻宽严相济的刑事政策可能相比立法本身更值得思考。

2.重惩处、轻治理

当前金融犯罪刑事政策的基本定位是“多罪化”和“重刑化”，是一种既严又厉的刑事政策。1997年《刑法》修订以来，立法者把各种扰乱金融秩序的行为视作犯罪，不断加大金融犯罪的刑罚力度，期望能够控制金融犯罪的蔓延和扩展，但司法实践的效果往往达不到立法最初的预期。

首先，重刑化的思路与金融犯罪宽缓化的国际潮流格格不入。伴随刑罚从报复时代到威慑时代到等价时代到矫正时代再到折衷时代之慢慢演化，各国司法实务界和理论界纷纷强调社会报复与道义报应相统一，令世界范围内的刑罚普遍体现出一种宽缓化趋势。^[33]金融犯罪往往与经济形势、金融政策息息相关，不少金融犯罪均源于民生问题和经济政策问题，譬如：信用卡诈骗犯罪大多发生在收入拮据的个体身上，非法吸收公众存款案件激增往往与金融信贷政策收紧相关。“最好的犯罪防范不是刑法的改革，而是我们的社会关系的改革。”^[34]因此，刑罚作为最迫不得已方能实施的终结性法律治理手段，应当更多地限制其当罚及可罚范围，并通过大力提倡较宽松和非刑罚规制方式进一步推动其宽缓化。^[35]

其次，金融犯罪的预防和治理需要社会多元主体的参与。金融犯罪的诱因纷繁复杂，单凭国家制定刑事政策很难全面实现防控目标。犯罪防控本就是国家和社会互动合作的产物，而金融犯罪往往是涉众型犯罪，牵涉范围广，在处理过程中要势必需要平衡司法独立性与社会诉求的关系，实现法律性、社会性和政治性的统一。具体而言，金融犯罪的处理并非简单地适用法律条文，还需结合犯罪起因、利益诉求、处理效果等多个因素，灵活运用刑事司法政策，做到金融犯罪的综合防控和治理，实现司法公正和效益的最大化。在刑事立法和司法政策的运作中，除国家公权力主体外，还应该广泛吸收其他各类社会多元主体。社会多元主体参与到刑事政策运作中去，能在一定程度上弥补国家公权力应对金融犯罪经验不足的缺陷。

（二）起诉裁量权的行使方式单一

在我国金融检察司法实践中，检察机关行使起诉裁量权的唯一方式就是酌定不起诉，法律也规定了附条件不起诉制度，但仅适用于未成年犯罪案件。

1.以酌定不起诉为主的模式

按照我国《刑事诉讼法》的规定，酌定不起诉主要适用于两种情形：一类是轻微刑事案；一类是刑事和解案件。由于刑事和解案件仅适用于刑法分则第四章和第五章的罪名，金融犯罪无适用空间。实际上也就是将金融犯罪排除在刑事和解的范围之外，金融犯罪适用酌定不起诉的唯一条件就是“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。

从《刑法》的规定来看，可以满足上述条件的金融犯罪案件一般应具备又聋又哑的人或盲人、犯罪预备、犯罪中止、从犯、胁从犯、自首、重大立功等法定免刑情节。因此，金融犯罪案件适用酌定不起诉的条件非常严苛。

当然，又有研究表明，应将检察机关退回侦查机关自行处理的案件纳入检察机关起诉裁量权的隐性行使方式。并且结合北京市人民检察院的实践，分析认为，要求公安机关撤回起诉意见已经成为检察机关行使起诉裁量权的主要形式。^[36]但是从本市的检察实践来看，2013年、2014年公安机关撤回起诉意见的金融犯罪案件主要是不构成犯罪或者证据不足的金融犯罪案件，鲜有微罪不诉案件。所以，目前酌定不起诉仍然是金融犯罪领域行使起诉裁量权的主要方式。

2.撤回起诉制度的功能错位

2012年修订的《刑事诉讼规则》第459条规定了检察机关可以撤回起诉的七种情形，其中，第一至四种情形系不构成犯罪，第五种情形系证据不足，第六至七种情形系不负或不应追究刑事责任。从条文设置应该可以看出检察机关对撤回起诉的功能预设与期许，即以撤回起诉的方式避免对自己不利的裁判。

撤回起诉的功能错位会对司法权力运行产生较大的危害：首先，这种做法实际上降低了检察机关履行举证责任的积极性。允许检察机关在证据不足，指控犯罪事实不能成立的情形下撤回起诉，使检察机关所应承担的结果责任被免除，必然减损检察官的责任心，削弱其承担行为责任的积极性。其次，损害了被告人的合法权益。根据疑罪从无原则，证据不足时应宣告其无罪，然而在证据不足的情形下允许检察机关撤回起诉，虽然在时间上，可能相对较早地将被告人从程序中解脱出来，但被告人不仅因无罪判决的缺失而无法恢复清誉，而且将在程序上被退回到审查起诉阶段，甚至侦查阶段，相应地，强制措施无法及时解除，相关涉案财物也未必返还，国家赔偿也可能成为泡影。再者，侵犯了法院的审判权。尽管法律规定检察机关撤回起诉需要得到法院的同意，但鉴于检法的关系，意图以此限制检察机关撤回起诉的滥用是难以奏效的。这使法院的裁判权在一定程度上被“架空”，意味着公诉权对审判权的僭越。^[37]

（三）起诉裁量权的监督制约机制缺乏

我国现行《刑事诉讼法》关于起诉裁量权的监督制约机制重事后监督制约、轻事前监督制约，重内部监督制约、轻外部监督制约。这种监督制约模式不利于有效制约起诉裁量权运行，也不利于有效保护当事人的合法权益。具体表现在以下方面：

1.轻事前监督制约，重事后监督制约

《刑事诉讼法》关于起诉裁量权的监督制约机制主要是起诉裁量决定作出后的监督制约，缺乏事前监督制约的制度设计。《刑事诉讼法》对检察机关不起诉裁量权的行使规定了三种事后的监督制约途径：一是被害人的监督制约。《刑事诉讼法》第176条规定，被害人不服人民检察院的不起诉决定，可以自收到不起诉决定书后7日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。也可以不经申诉，直接向人民法院起诉；二是被不起诉人的监督制约。《刑事诉讼法》第177条规定，被不起诉人如果不服人民检察院作出的相对不起诉决定，可以自收到决定书后7日内向人民检察院申诉；三是公安机关的监督制约。《刑事诉讼法》第175条规定，公安机关认为人民检察院对自己移送的案件作出的不起诉决定有错误的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

事后的监督制约缺乏错误纠正及时性。有罪判决一旦作出，就会给当事人造成巨大的损害。例如金融诈骗类犯罪一旦作出有罪判决，除了留下政治污点，还会留下严重的个人银行征信污点，这些污点给犯罪嫌疑人生活和工作造成的影响都是无法弥补和挽回的。此外，事后的监督制约缺乏错误纠正的充分有效性。现行《刑事诉讼法》第174条仅规定了不起诉决定的公开宣布制度，检察机关在作出诉讼裁量决定之前，未有充分听取犯罪嫌疑人与被害人的意见，当事人双方就检察机关的不起诉意见进行控辩较量的制度安排，这无疑在一定程度上降低了检察机关起诉裁量决定合理性。因此，单纯的事后监督制约手段，不但不利于起诉裁量权的错误纠正，还一定程度上增加了司法运行成本。

2.重内部监督制约，轻外部监督制约

我国起诉裁量权的制约机制重内部监督制约，轻外部监督制约。值得注意的是，重视内部监督制约，并将其置于首要位置并无不当，这也是检察权独立行使的应有之义，只是应当强化内部监督制约的有效性与严肃性，同时不能轻视外部监督制约的效用。《刑事诉讼法》虽然赋予了被不起诉人、被害人申诉权以及公安机关的复议、复核权，但本质上都是检察机关内部的自我审查。检察一体化制度有利于保持检察活动的整体性与纠错及时性，但不能充分保证对起诉裁量权监督的公平性与有效性。因此，在强化内部监督制约的基础上重视并完善外部监督制约，是检察权独立、高效运行的重要保障。现行法律框架下关于外部监督主要是通过法院审判活动来实现对起诉权的后续监督。但由于人民法院对于人民检察院起诉裁量权的监督属于事后监督，缺乏纠错的及时性。因此，起诉裁量权的外部监督有待进一步完善。

3.被害人自我救济机制缺乏有效性

《刑事诉讼法》第204条第3款规定了不起诉裁量案件被害人自诉的救济路径，但被害人因举证能力受限而往往不能有效实现救济。现行法律规定，被害人须有证据证明被告人侵犯了自己受刑法保护人身、财产法益，并且须出具检察机关否定性的、终局性决定文书，但检察机关作出不起诉决定的案件中，证据材料均在检察机关手中，仅凭被害人的证据材料和举证能力很难达到自诉案件立案标准，人民法院只能裁定驳回起诉或者要求被害人撤诉。因此，法律赋予被害人制约起诉裁量决定的权力，但由于制度设计的不合理，不能真正起到应有的监督制约作用。

4.被不起诉人救济途径需要拓宽

首先，相较于被害人，被不起诉人的救济途径显然受到严格限制。对于检察机关的不起诉裁量决定，被害人既可以向上级检察机关申诉，也可以向法院起诉，而被不起诉人则只能向作出裁量决定的检察机关提出申诉，其申诉权自然更是难以实现。其次，倘若犯罪嫌疑人认为自己的违法行为显著轻微，不构成犯罪，抑或认为自己根本没有犯罪事实，那么，被不起诉人就丧失了经由审判机关判定无罪的期待性权利。

四、金融犯罪中检察机关起诉裁量权的完善对策

（一）宽严相济刑事政策在金融犯罪领域的应用

金融犯罪的重要诱因之一是金融市场的监管滞后、监管不当，部分个人和企业利用制度缺陷满足个人私欲或实现其他不正当利益，还有部分市场经济主体囿于市场经济制度的不完备，基于生存困境而铤而走险违法违规，如中小企业的非法融资与非法集资等。

首先，须在立法环节严密法网。严密法网强调的是对具体金融犯罪的规定要细致、严密、务实，并不是简单的多罪化。1997年《刑法》制定以来，金融犯罪从7个罪名增加到如今40余个罪名，体现了法网逐步严密的立法过程。当然，严密法网的同时应注意刑法的谦抑原则，区分金融创新和金融违规、金融犯罪，区分民事纠纷和刑事犯罪、轻微违规和严重违法，在鼓励金融创新原则的基础上“抓大防小”，发挥行政监管和行政处罚的有效作用，将严重危害金融市场秩序的行为纳入刑事打击范围。

其次，重视罚金刑、资格刑等刑罚手段的综合运用。目前的立法模式主要是通过提高自由刑幅度加大对违法犯罪分子的震慑。“任何涉足于经济活动的经营者，利润的吸引力远远超过刑罚的威慑力……刑罚在利润面前永远是微不足道的成本”。^[38]“按照贝克尔的理论，金融违法犯罪跟五个基本变量有关，即定罪可能性、定罪后的惩罚、从事合法与其他非法行为可能得到的收入、规避逮捕的机会、违法意愿等。”^[39]如果我们将遏制金融犯罪的希望单方面锁定在加重犯罪主体的刑罚特别是自由刑方面，恐怕无法真正达到降低犯罪的目的。我们应该通过罚金刑、资格刑的综合运用，在立法上增加预期违法成本，特别是经济成本，以致超过违法收益，以此遏制金融违法犯罪。对金融犯罪刑罚的调整要顺应刑罚轻缓化的国际潮流，要使刑罚的配置实现投入最小化和产出最大化的刑罚经济效果，实现惩治和预防金融犯罪，同时实现金融秩序最大程度的修复。

再者，检察机关应加大对起诉裁量权的运用，通过审前程序促进社会矛盾的化解和社会关系的修复。毫无疑问，当公司涉及严重犯罪行为时，科以刑事追诉不但符合刑法的基本价值追求，也是检察机关基本职责所在；但另一方面，对公司进行刑事追诉在很多情况下也会带来殃及无辜的连带后果：诸如公司员工、退休人员、股东、债权人、消费者甚至社会公众等，虽然没有参与犯罪行为、不知道也无力阻止犯罪的发生，但也不得不承担该公司犯罪的严重后果。^[40]况且，我国金融事业起步较晚，监管体系的成熟度低，关于金融的立法、政策调整也非常频繁，当前和今后一个时期，我们国家的金融犯罪问题仍会比较突出，保障经济和金融又好又快发展仍然是第一位的任务。因此，在应对金融犯罪的政策取向上，既应考虑法律的严肃性，也应考虑具体的制度环境；既要考虑维护金融监管秩序的迫切性，也要避免对自发性的经济生态造成过于剧烈的扰动。

检察机关在金融法治环境建设中处于“中枢和督导”的地位，是金融法治环境的重要塑造者之一，应当具有维护金融管理秩序和公共利益、保护合法的财产所有权、促进金融市场健康可持续发展的价值导向。检察机关应充分利用审前程序，通过起诉裁量权的行使，引导违法犯罪主体主动认罪，积极赔偿，化解社会矛盾，维持金融市场的稳定。美国司法部基于对公司追诉的社会效果的全面考虑就出台了《联邦起诉商业组织的原则》，要求联邦检察官在裁量是否起诉公司时，合理考虑刑事定罪的连带影响，并使用刑事追诉之外的其他手段来为受害者和公众实现正义的目标，这其中，暂缓起诉协议以及不起诉协议就发挥了积极的作用，值得我们在实践中予以借鉴。

（二）探索金融犯罪领域起诉裁量权的新途径

长期以来，我国在刑事公诉问题上持起诉法定主义的基本立场，上世纪末修改的《刑事诉讼法》顺应了起诉便宜主义的潮流，确立酌定不起诉制度，赋予了检察机关一定程度的起诉裁量权。修改后的《刑事诉讼法》再次扩大检察机关的起诉裁量权，确立附条件不起诉制度，尽管该制度目前仅适用于未成年人犯罪案件，但进步意义不容小觑。但令人遗憾的是，不管是酌定不起诉还是附条件不起诉，检察机关适用起诉裁量权的案件数量极其有限，在金融犯罪领域更是屈指可数，这与国外检察机关充分行使裁量权有效分流案件有着鲜明的对比。

1.酌定不起诉权的充分行使

酌定不起诉如能合理适用，一方面能够节约诉讼资源，将轻罪或微罪案件排除在刑事诉讼程序之外；另一方面可以实现罪犯的特殊预防，有效避免监管场所的“交叉感染”，使罪犯在更好的环境下接受教育改造。酌定不起诉的诉讼价值如此之大，在实践中其适用情况却并不乐观。全国检察机关酌定不起诉的适用率一直很低，近年来普遍低于5%。^[41]相比之下，国外检察机关酌定不起诉的比例大得多，比如：日本2000年裁量不起诉率是44.9％，2002年是47.4％，2005年达到53.4%。^[42]当然，适用率较低的原因既有理念上的误区，也有制度设计本身的障碍，比如：酌定不起诉的审批程序复杂，检察人员不愿意经常行使酌定不起诉权力，避免增加工作量等。

（1）金融犯罪案件刑事和解的探索

根据《刑事诉讼法》第173条第2款的规定，只有对于“犯罪情节轻微且依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”，才可以适用酌定不起诉。该条规定的不起诉适用范围既模糊又狭窄，在检察实践中比较难以把握，无法提供相对明确的标准。相对而言，对于刑事和解后适用酌定不起诉《刑事诉讼法》的规定更为明确，但可以适用的案件类型却相对狭窄。

《刑事诉讼法》修改前，全国各地试点刑事和解的案件一般为法定刑在三年以下的轻罪案件，在案件类型上，则以故意伤害、盗窃、交通肇事为主，但同时也积极探索如信用卡诈骗、合同诈骗、职务侵占、聚众斗殴、损害商业信誉、商品声誉罪、寻衅滋事、招摇撞骗等常见犯罪。同时，在一些严重犯罪中也出现了刑事和解的身影，如引起广泛关注的孙伟铭案，被告人家属与被害人一方达成和解。据统计，新《刑事诉讼法》实施后，刑事和解范围的限缩使得刑事和解案件的数量出现不同程度的明显下降。^[43]之所以作出上述限制，从立法机关的角度，是“考虑到公诉案件的国家追诉性质和刑罚的严肃性，防止出现新的不公正，对建立这一新的诉讼制度宜审慎把握，和解程序的适用范围也不能过大。”^[44]

根据《刑事诉讼法》的规定，金融犯罪也被排斥在刑事和解的适用范围之外。但是，在实践中金融犯罪有适用刑事和解的需求，金融犯罪大体分为破坏金融秩序和金融诈骗两类，实践中金融诈骗类犯罪和部分破坏金融秩序类犯罪（如：非法吸收公众存款罪等）侵犯了相对人的财产权益，鼓励犯罪嫌疑人或被告人对被害人（单位）或权益主体作出赔偿对于修复社会关系、稳定金融市场具有重要的意义。相对于熟人社会中民间纠纷引起的侵犯财产类案件，金融诈骗犯罪案件中的刑事和解实质上是一种宽泛意义上的刑事和解，它不追求被害人对加害人的宽恕并在此基础上进行外部人际关系的修复，而是将经济赔偿作为这种刑事和解的基本内容，以有效解决赔偿、抚慰被害人为主要目的，使加害人悔罪为次要目的。

从2014年本市金融检察部门作出酌定不起诉案件来看，其中66.67%的犯罪嫌疑人具有自首的法定免除处罚情节，其余33.33%的犯罪嫌疑人仅有坦白的法定从轻处罚情节，如果严格按照《刑事诉讼法》第173条的规定，不能适用酌定不起诉。从另一个角度分析，其中的信用卡诈骗案件，犯罪嫌疑人均全额退赔，因此有效赔偿被害人（单位）损失是适用酌定不起诉的重要前提。因此，将金融犯罪纳入刑事和解的范畴既符合社会需求，也符合刑事和解背后的法律价值。

（2）细化酌定不起诉的适用标准

从2014年本市金融检察部门适用酌定不起诉的信用卡诈骗案件来看，涉案金额从最低5000元到最高60000元不等。为指导司法实践办案，本市制定了《关于办理恶意透支型信用卡诈骗犯罪案件若干问题的指引》（以下简称《指引》），其中第12条规定恶意透支型信用卡诈骗案件符合以下条件的，可以作出酌定不起诉决定：第一，犯罪金额不大；第二，认罪态度较好；第三，全额退赃；第四，无故意犯罪前科。应当说《指引》以“犯罪金额不大”作为适用条件之一，仍然没有为司法实践提供相对可操作的指引。参照刑事和解对于故意犯罪设定可能判处有期徒刑三年以下刑罚的条件，可以将犯罪金额细化为“犯罪金额不大，一般在6万元以下”（根据相关司法解释，冒用型信用卡诈骗6万元一般在有期徒刑三年上下量刑）。同时将“无故意犯罪前科”改为“五年内无故意犯罪前科”（《刑事诉讼法》规定五年内有故意犯罪前科的，不适用刑事和解程序），一方面通过前科有无判定再犯的可能性，另一方面设定一定的期限减少前科对个人的影响。

《指引》第12条的尝试值得我们思考，即如何为金融检察实践提供较为明确的可操作的酌定不起诉适用标准。正如前述，金融犯罪适用酌定不起诉可以在刑事和解的框架内进行科学的设置。我们认为可以从以下几个角度探索：

一是被害人标准，即必须有明确的被害人（单位）。这里的被害人（单位）既包括严格刑事诉讼意义上的被害人，也包括因犯罪行为遭受损失的其他权利主体。

二是刑期标准，即可能判处3年有期徒刑以下刑罚。这是我国司法实践中区分重罪和轻罪的重要标准之一，继续沿袭这一标准有利于法律和酌定不起诉的统一适用。当然这里的刑期是宣告刑而非法定刑，由司法人员根据量刑标准予以确定。

三是认罪标准，即事实清楚、证据充分且犯罪嫌疑人或被告人如实供述。“认罪态度好”既是客观标准也带有一定的主观成分，一方面满足如实供述犯罪事实的首要要件，另一方面结合到案经过、供述时机、供述的完整度和准确度等予以判断。

四是赔偿标准，即能够退还全部赃款或赔偿被害人全部损失。赔偿标准是金融犯罪刑事和解的重要条件。这里的赔偿标准，一般不应低于刑事附带民事诉讼可能得到的赔偿，也可以略高于实际损失，如果被害人的赔偿请求明显高于实际损失、国家或地方标准的，犯罪嫌疑人或被告人承诺赔偿的金额已经足以弥补被害人损失的，可以认定为达到赔偿标准，并依此从宽处理。

五是人格标准，即犯罪嫌疑人或被告人在一定期限内没有故意犯罪或同类行政处罚记录。一般应规定在5年内没有因故意犯罪被追究刑事责任，同时针对金融犯罪的特殊性，可以规定2年内没有因类似违法行为被行政处罚，同时还可以结合犯罪嫌疑人或被告人的日常表现等多方面进行评估。

（3）简化酌定不起诉的审批程序

司法实践中，行使酌定不起诉权的程序非常繁琐，对拟作不起诉决定的案件明确要求必须提请检察长或检察委员会决定。而起诉案件的程序相对而言就简单得多，即承办人审查和主任检察官审批即可，因此大部分检察官在面对选择时，都会选择提起公诉。同时对案件作出酌定不起诉决定后还将面临各类监督和案件管理部门的内部审查，不仅要送达公安机关、被害人，还要报上一级检察机关备案，一旦有人提出异议，检察机关就要承担不起诉决定被撤销或被纠正的风险，甚至承办人还需承担相应不利后果。审批和监督本身并无可非议，但繁琐的程序却大大打击了检察人员行使酌定不起诉权的积极性，这也是不起诉率很低的重要原因之一，简化酌定不起诉的审批程序势在必行。

随着司法改革的深入和司法责任制的落实，“谁办案，谁审批，谁负责”的原则已经确立，检察官被赋予依法独立行使司法办案、法律监督等职权，同时对其所办案件质量终身负责。检察机关也应大胆放权，将作出酌定不起诉的权力赋予检察官。就具体操作而言，就是要去行政化，简化审批程序，条件成熟时，可去除检委会讨论程序和检察长的审批程序，检察官在决定作出酌定不起诉后，报检察长备案。

2.附条件不起诉权的探索

随着社会形势的变化和诉讼制度的发展，各国检察机关的起诉裁量权有逐渐扩大之势，部分国家检察机关甚至拥有广泛的处置权力，并且在传统起诉裁量权扩大化的基础上又增加了附条件不起诉的裁量权。与国外附条件不起诉制度相比，我国《刑事诉讼法》第271条规定附条件不起诉仅适用于未成年人轻微犯罪案件。在美国联邦金融犯罪刑事检察实践中，不起诉协议被认为是一种公正、有序、高效的金融检察机制。尤其是在查处全美范围内具有特别重大影响的金融犯罪案件时，不起诉协议适用率高达90％。美国联邦检察官在金融检察实务中广泛适用不起诉协议，不仅以较低的司法成本高效地办结证据繁复、法律适用疑难的金融犯罪案件，而且通过数以亿计的巨额罚款公正地震慑金融犯罪行为主体、充分地补偿金融犯罪被害人，在一定程度上实现了公正与效率的平衡。^[45]美国的司法实践较好地解决了司法的威慑力和社会关系修复的关系，值得我们借鉴。

（1）金融犯罪适用附条件不起诉的基础

附条件不起诉制度是“预防的综合思想”的具体实践，一般预防与特别预防在附条件不起诉制度中共存，以特别预防为优先考虑，不致排除一般预防的刑罚作用，因为即使是轻微的处罚，也有一般预防的作用。在一般预防思想下，检察机关奉行法定起诉主义，定罪量刑权由法院行使，实现分权制衡、保障人权和防止公诉权的滥权。但随着刑事诉讼理论与实践的发展，检察职能也发生调整，通过分担法官在审判中的任务，实际上并非所有案件都必须等到审判阶段才去裁决，通过替代审判程序或审判程序外的制裁措施，对行为人而言可以产生去犯罪化的实益，有助于行为人的再社会化。^[46]

金融犯罪的侦查和处理过程困难重重，耗费司法成本巨大，往往表现在以下两个方面：首先，金融犯罪是典型的白领犯罪，本身具有极强的行业特征，而且大多是利用金融活动及监管的漏洞或薄弱点，具有明显的智能性，犯罪手段也较为隐蔽和复杂，对于缺乏金融活动或监管经验的侦查人员和司法人员来说，调查取证需要花费巨大的人力和精力。其次，金融犯罪中被害人权益的保障也是司法机关办理中的难点，稍有不慎即会引发群体矛盾甚至群体性事件，给司法机关的处理带来极大压力。有的金融犯罪案件涉及被害人众多，比如常见的金融诈骗类案件；有的金融犯罪没有直接的被害人但存在潜在的、间接的被害人，例如证券、期货类犯罪、操纵市场类犯罪。将犯罪行为人绳之以法固然重要，但对大部分被害人来说，他们更关心的是如何挽回自己的投资，特别是在目前难以通过民事诉讼获取经济赔偿的情况下，司法机关的责任和压力更加突出。如何让犯罪行为人积极退赔被害人的损失是司法人员应当深思的重要课题。这样的背景下，通过附条件不起诉的运作，引导犯罪行为人积极认罪、退赔赃款，更加符合诉讼效益和社会公正的平衡的需要。

（2）金融犯罪适用附条件不起诉的范围

要确立附条件不起诉的范围，必须首先明确酌定不起诉和附条件不起诉之间的关系。最高人民检察院朱孝清副检察长在2012年全国第一次未检工作会议上的讲话指出：“附条件不起诉与酌定不起诉都是对已构成犯罪的案件作不起诉处理，但前者的不起诉是附条件的，它在犯罪事实和情节、主观恶性等方面一般要重于后者，在悔罪表现或被害人谅解程度、不起诉方面一般不如后者。”这段讲话也道出了附条件不起诉和酌定不起诉适用范围的差别，前者的适用范围相对于后者应该更为宽泛。2012年《刑事诉讼法》将附条件不起诉的范围限于“可能判处有期徒刑一年以下”的部分未成年人案件显然与上述界定有所矛盾，毕竟酌定不起诉尚可以适用于“可能判处有期徒刑三年以下”的部分犯罪案件。当然，这也许是立法者为了防止附条件不起诉滥用而做的限制。

首先，在金融犯罪领域探索附条件不起诉时，可将适用范围确立为“可能判处五年有期徒刑以下的故意犯罪案件”，一方面可以适度拉开与酌定不起诉确立的轻罪标准的差距，另一方面也可以扩大附条件不起诉的适用范围，切实发挥该项制度应有的功能。从刑法对金融犯罪刑罚档次的设置来看，金融诈骗类案件以及部分证券类犯罪的起刑档次均规定为“处五年以下有期徒刑或者拘役”。因此，这样的设置也利于与金融犯罪刑罚配置的衔接与运用。

其次，《刑事诉讼法》第271条以“有悔罪表现”作为适用附条件不起诉的标准，该标准过于笼统，无法给司法实践提供相对清晰、具体的操作准则，有必要以司法解释或内部规范的方式，明文规定附条件不起诉适用标准。一是关于犯罪行为人自身情况，包括是否具有前科、生活品行、经济状况等。借鉴刑事和解的相关规定，一般应要求犯罪行为人5年内没有故意犯罪前科，且在2年内没有因类似金融违法行为受过行政处罚。二是关于犯罪事实的情况，包括涉案案由、犯罪动机、犯罪目的、犯罪手段、犯罪中所起作用、与被害人的关系等，总的要求犯罪情节相对较轻，具备从宽处罚的条件。三是关于犯罪后的事项，包括犯罪所造成的危险或损害、犯罪后的认罪态度、对被害人有无赔偿、有无缴纳罚款、社会关系是否修复等，由于附条件不起诉相对于酌定不起诉的条件稍宽，并不要求立即对被害人或权益受损者作出全额赔偿，但必须作出承诺在考验期内能够对被害人或权益受损者作出赔偿，或者与被害人以及权益受损者达成赔偿计划等。

（3）金融犯罪附条件不起诉协议的设立

不起诉协议源自美国司法实践，是指控方要求犯罪嫌疑主体全面且真实的披露犯罪事实以及提供其他合作措施（包括指控其他共犯、全额支付罚款等），控方对犯罪嫌疑主体可能实施并构成的行为不予起诉的刑事和解协议。^[47]履行不起诉协议是检察机关最终作出不起诉决定的重要前提和关键条件。不起诉协议的设置和运作值得我国金融犯罪的惩处和治理时加以借鉴。

不起诉协议可以由检察机关提出也可以由犯罪嫌疑人及其辩护人提出，提出方式一般应采用书面形式，正式文本应得到检察机关、犯罪嫌疑人及其辩护人三方共同签署生效。不起诉协议可以针对某一犯罪嫌疑人，也可以针对犯罪嫌疑人的部分犯罪事实。犯罪嫌疑人、辩护人以及检察机关在正式作出不起诉决定前须对不起诉协议的内容进行保密，不得向他人或社会媒体等公开。

不起诉协议的内容主要包括检察机关审查认定的证据材料和犯罪事实、犯罪嫌疑人的认罪及承诺（包括认罪意见、附带义务及义务履行时间表等）、检察机关将不予起诉的承诺。犯罪嫌疑人的附带义务一般包括主动提交参与指控犯罪的书证、物证和电子数据，配合侦查机关或司法机关的侦查活动，退还涉案赃款，赔偿被害人损失，履行行政罚款义务，完善公司企业的治理结构等等。

为防止检察官滥用附条件不起诉协议，协议的内容以及最终确立应经检察长或检察委员会的审批。在与犯罪嫌疑人及其辩护人达成不起诉协议前应积极听取涉案当事人的意见，特别是被害人、金融监管部门、行政执法机关、刑事侦查机关的意见，妥善处理社会矛盾。

3.撤回起诉权的重新定位

我国目前的法律规定将撤回起诉的范围限定在“不应当起诉”的情形之内，而没有将“不需要起诉”的情形列入。应该说，我国《刑事诉讼法》主要以起诉法定主义为原则，同时兼采起诉便宜主义。从我国撤回起诉的适用情形来看，无论是犯罪嫌疑人没有犯罪事实或是不应追究刑事责任，还是证据不足或证据发生变化等情形，均与起诉法定主义的适用情形一致，而与起诉便宜主义的适用情形毫无关联，这与撤回起诉的应有定位并不相符，而彻底沦为检察机关纠错的机制，而非起诉权的裁量。鉴于此，应以撤回公诉的应然定位为指向，对其适用情形进行适当调整。

首先，为满足司法实践的实际需求，可以将现有司法解释中确立的撤回起诉的适用情形予以保留，但应赋予被告人选择的权力，即未经被告人同意，检察机关不得对“事实不清、证据不足或事实、证据发生变化”的案件撤回起诉，同时也必须征得法院的同意，以尊重法院的审判权，以避免检察机关将撤回公诉作为避免不利裁判的工具，减轻自身应当承担的相关责任，损害被告人的合法权益，并侵蚀法院的审判权。

其次，将“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形纳入撤回起诉的适用情形之中。在判决宣告以前，发现公诉案件符合“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的，检察机关可以根据被告人及其犯罪行为的具体情况斟酌考虑，如果撤回起诉更为适宜，检察机关可以作出撤回起诉的决定，以便与起诉便宜主义的要求相适应，使轻微犯罪行为人更好地回归社会，并节约相关司法资源的投入，提高刑事诉讼的效益和效率。当然，基于对审判权的尊重，检察机关撤回该类案件应征得法院的同意。

适用于金融犯罪领域，符合下列情形之一的检察机关可以撤回起诉：第一，被告人在法院宣告判决前与被害人达成刑事和解协议；第二，被告人能够在法院宣告判决前全额赔偿被害人或权益受损者的损失；第三，检察机关认为符合酌定不起诉条件的其他情形等。

（三）建立对起诉裁量权的监督制约机制

从权力制衡原则的彻底贯彻角度来看，实现对监督权的监督是必要的，即实现对起诉裁量权的监督制衡是必要的。值得注意的是，对检察机关起诉裁量权的内部监督是第一性的、首要的，外部监督监督是第二性的、次要的。因为检察权的设置源于对法官和警察的不信任，承担着防范法官恣意与警察滥权的功能，因此，安排起诉裁量权监督制约机制的前提是不能妨碍检察监督权这一基本职能的独立行使。倘若将外部监督放在首要位置，势必有违检察权设置的目的，阻碍检察权的独立行使。此外，起诉裁量权的事前监督是最重要的，事后监督是次要的。起诉裁量权的错误行使既浪费了有限的检察资源，又损害了当事人的合法权益，因此，事前监督更有助于及时有效纠错。

1.完善起诉裁量权行使的内部监督制约

（1）赋予检察官起诉裁量决定权

检察改革后不起诉、撤回起诉等起诉裁量权由检察长或检察委员会行使，而没有放权给检察官，该制度对防止检察官滥用不起诉裁量权起到一定作用，但会导致不起诉裁量权制约机制难以发挥作用。由于不起诉裁量决定最终是由检察长或检察委员会作出的，无法真正实现起诉裁量权的价值。因此，完善起诉裁量权的内部监督制约，首先应当赋予检察官起诉裁量决定权，这是完善我国不起诉裁量权制约机制的需要，也是顺应世界潮流的选择。检察官只有作为不起诉裁量权的适用主体和责任主体，才能强化其在适用不起诉裁量权时的责任感，不起诉裁量权制约制度才能做到有的放矢，真正地实现制约的实效性。赋予检察官起诉裁量决定权是对不起诉案件错案追究的前提。

（2）建立不起诉案件的错案责任追究制

缺乏责任追究制度就无法全面有效保障职权行使的公正性。监督制约机制要注重监督实效，把不起诉案件的审查责任层层落实到具体的案件承办人，并明确设立错案追究制度有助于提高起诉裁量权行使质量。下列二种情形应当追究错案责任：经审查、复核，对原不起诉决定作出原则性改变的；公诉转自诉案件，被害人自诉至法院后，人民法院改变不起诉决定，并判处有期徒刑以上刑罚的。

2.完善被害人救济途径，设立建议起诉制度

（1）明确被害人自诉转公诉举证制度

针对被害人举证难的现状，应明确规定，被害人自向法院提出自诉之日起，可以要求法院向公诉机关调取有关的案件材料，以便法院审查案件证据材料，即应将检察机关移送案件证据材料的时间提前至被害人提起自诉请求之日。

（2）设立建议起诉制度

独立行使检察权是检察机关作为法律监督机关存在的基础与前提，德国的强制起诉制度严重妨碍起诉裁量权的独立行使，超越了权力制衡的应有之义。修正的强制起诉制度符合分权和制衡的法治效果，兼具公正与效率的社会效果。有别于德国的强制起诉制度，修正的强制起诉制度是指法院受理被害人自诉申请后，认为检察机关不起诉决定有误的，可以径直以公诉转自诉的方式处理，也可以建议检察机关正式提起公诉。对于法院的提起公诉建议，检察机关经审查认为不起诉决定没有错误的可以不提起公诉，但应当在7日内回复并说明理由。

3.强化犯罪嫌疑人的申诉权

相对不起诉决定虽然在审查起诉阶段终止了诉讼程序，对犯罪不予追究，但是在判定被不起诉人有犯罪事实的基础上作出的，并且剥夺了被不起诉人经由审判机关判定无罪的期待性权利。有观点认为应当赋予犯罪嫌疑人一定的自由选择权，即在检察机关拟作相对不起诉决定之前，先征求犯罪嫌疑人的意见，如果犯罪嫌疑人不同意不起诉，愿意接受法院审判的，人民检察院应当作出起诉决定。但赋予被不起诉人程序选择权无疑违背了检察权起诉便宜主义原则，有对检察机关起诉裁量权根本性否定的嫌疑，实不可取。强化被不起诉人的申诉救济权是比较可行的路径。《刑事诉讼法》第177条规定，被不起诉人如果不服人民检察院做出的相对不起诉决定，可以自收到决定书后7日内向人民检察院申诉，人民检察院应当作出复查决定。此外，应当明确规定检察机关刑事申诉部门的立案决定时间以及复查答复时间。经复查认为不起诉决定有误的，应当立即交由公诉部门提起公诉，认为不起诉决定没有错误的，应当详细说明复查认定的事实以及作出决定的理由。