三、统一登记工作稳步推进，不动产登记制度逐步完善

我国于2007年颁布实施《物权法》，明确要求实施不动产统一登记制度。2013年，党中央、国务院明确作出实行不动产统一登记制度重大决策。按照物权法确定的原则和国家决策，国土资源部持续开展不动产统一登记的理论及立法研究工作。2014年12月《暂行条例》的正式颁布，标志着不动产统一登记制度的正式建立。2015年，不动产登记职责机构整合已经基本完成，即将进入“整合后”或“后整合”新的历史时期，不动产登记工作的主要矛盾和工作重心将转向全面规范和落实“四统一”。

（一）全国不动产登记职责机构整合基本完成

整合不动产登记职责、建立统一的不动产登记制度，是国务院机构改革和职能转变的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系的必然要求，更是推进简政放权、减少多头管理、实现一个窗口对外，降低创业成本的有效举措。

2014年，不动产统一登记以“积极稳妥、谋定而后动”为基本原则，围绕登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，按照既定“时间表”和“任务图”稳妥推进，取得积极进展。一是以制度平台形成协调配合机制，国土资源部牵头建立不动产登记工作联席会议制度，绘就建立和实施不动产统一登记的“时间表”和“路线图”：从2014年开始，力争1年内基本完成各级职责整合和基础制度建设；2年内逐步衔接过渡，统一规范实施；3年内全面建立并完善各项制度；4年内建立有效运行的不动产登记信息管理基础平台。二是国家层面机构整合到位，国土资源部在地籍司加挂不动产登记局牌子，作为国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、林地、草原、海域等不动产登记和组织指导土地调查、统计、遥感监测、不动产权属争议调处的职能部门。三是地方不动产登记职责整合工作有序推动，截至2014年底，全国31个省份已明确由国土资源部门负责指导监督本行政区域不动产登记工作，其中，天津、河北、山西等23个省（区、市）已经将不动产登记职责整合到国土资源部门，江西、山东、山西3个省明确了全省市县级职责整合方向，四川泸州、贵州六盘水等6个市、州完成了市级职责整合，贵州岑巩、余庆等8个县完成了县级职责整合。然而，市县级不动产登记机构整合进展偏慢，是当年不动产登记工作面临的最大难题之一。对此，国土资源部与中央编办联合下发关于地方不动产登记职责整合的指导意见，确保2015年内全国省、市、县三级不动产登记职责和机构整合基本到位。

不动产登记发证及职责机构整合，是2015年国土资源工作贯彻全年的一大亮点。该年，国土资源部与编制、住建等部门配合，同时又借助专项督察力量，确保了不动产统一登记职责机构整合工作按计划完成任务。《暂行条例》也于2015年3月1日起正式实施，全国第一本不动产权证书同步颁发，信息管理基础平台上线试运行。自该条例实施以来，不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”等方面相关工作一直在稳步推进。实践中，2015年3月1日9时42分，江苏省徐州市行政服务中心见证了历史性的一刻。这一天，《暂行条例》正式实施，徐州市民邢卫锋和妻子拿到了全国首批、江苏省第一本不动产权证书。

《暂行条例》的实施和不动产权证的颁发，让不动产登记职责整合迫在眉睫。同年4月，国土资源部、中央编办出台《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，要求年内完成各级不动产登记职责和机构整合；8月，国土资源部印发通知，部署不动产登记信息平台建设工作，要求把不动产登记信息平台搭建在“国土资源云”上，下半年实现信息平台上线试运行，2016年基本完成数据整合建库，2017年基本建成覆盖全国的信息平台。

2015年10月，国家土地督察机构召开视频会议，部署启动地方不动产登记职责机构整合情况专项督察。专项督察的重点内容是，省级人民政府2015年底前完成全省（区、市）所有市、县不动产登记职责机构整合工作计划推进情况，以及地方各级不动产登记职责机构整合完成情况。

在专项督察的强力推动下，全国不动产登记整合工作进展迅速。截至2015年11月20日，全国省级不动产登记职责整合全部完成；在293个市职责整合到位、262个市机构整合到位的基础上，全国已有2323个县完成职责整合，2038个县完成机构整合，实现了专项督察确立的“双两千”阶段性目标。截至2015年底，全国335个市（地、州、盟）、2789个县（市、区、旗）完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%，标志着全国不动产登记职责机构整合完成。

（二）不动产登记制度体系的进一步完善

2015年，虽然全国不动产登记职责机构整合完成，不动产登记制度日益完善，但是还必须清醒地认识到，与建立完善的社会主义市场经济体制、实现国家治理能力和治理体系现代化、实现国土资源管理的新定位、新格局的要求相比，我国当前的不动产财产权制度还须进一步完善。

2015年12月10日，国土资源部不动产登记中心在京召开了“第六届国土资源法治学术研讨会暨第一届不动产登记理论与实务研讨会”。本次研讨会旨在交流和研讨地方职责整合完毕之后在登记过程中出现的业务技术方面的难点、热点问题，同时围绕不动产登记的基础理论问题以及统一登记后可能遇到的法律问题等进行研讨，探索解决的思路和办法。来自全国人大法工委、北京市第一中级人民法院和国土资源部政策法规司、地籍管理司（不动产登记局）、规划院、信息中心、不动产登记中心，全国22个省级和19个市、县级不动产登记机构，以及北京大学、清华大学、中国社科院、中国人民大学、中国政法大学、浙江大学、华中农业大学、中国地质大学等科研院所的150余位专家学者参加了会议。

会议认为，当前不动产登记制度保障和技术准备任务紧迫繁重，不动产登记理论研究的重心应及时转移到“不动产权利体系、不动产登记体系、不动产权利救济体系”三大板块上来，全面支撑不动产登记制度建设和实施，重点加强不动产所有权体系、不动产用益物权体系、不动产担保物权体系、审查及赔偿制度、人员管理制度、登记信息查询制度和登记结果查询制度、权属争议调处机制等领域的研究工作。

具体而言，当前不动产登记制度体系进一步完善的方向主要在以下三个方面：

一是进一步健全不动产权利体系。尽管已经颁布了《物权法》，但其中有关不动产权利的规定较为原则，许多不动产权利散见于有关法律、法规、规章、规范性文件，甚至民事习惯中，缺乏全面、系统、规范、明确的法律规定，导致权利重叠、交叉甚至缺位，这在一定程度上制约着不动产统一登记工作的全面实施，亟需通过深化理论研究进一步推动健全不动产权利体系。

二是进一步完善不动产登记体系。不动产统一登记制度构建是一项系统工程，完成不动产登记职责机构整合只是实现了不动产登记机构上的统一，《暂行条例》及其《实施细则》仅是在物权法的框架下，对不动产登记程序做了粗线条规定，亟需深入研究不动产登记人员管理、不动产登记审查标准、程序与赔偿机制、不动产登记信息查询和共享机制等深层次问题，以支撑构建一套科学完备的不动产登记体系。

三是进一步健全不动产权利救济体系。“有权利必有救济”是罗马法的一项古老原则。即使不动产权利制度和不动产登记制度再完善，如果没有完善的不动产权利救济体系，不动产权利只能是光鲜的一纸具文。实践中，每年都发生大量的不动产权利纠纷和侵权案件，由于不动产权利救济制度不完善，许多纠纷和案件未能得到及时有效解决。目前仅仅实现了不动产登记机构上的统一，距离建立完善的不动产权利救济体系还有很长的路要走。

不动产权利体系、不动产登记体系、不动产权利救济体系共同构成了不动产财产权制度，三者相辅相成、密不可分。其中，不动产权利体系是不动产财产权制度的前提，是不动产登记体系的基础；不动产登记体系是确认不动产财产权制度、显化不动产权利体系的主要手段，不动产权利救济体系是维护不动产财产权制度、确保不动产登记体系公信力的有力保障，三者以不动产登记为纽带，共同保证不动产财产权制度的有效运转，维护市场经济的正常秩序。

（三）不动产登记理论研究的主要任务

新形势呼唤新思维，新任务要有新向标。前一阶段，理论界和实务界广大专家学者，围绕由分散到统一建立不动产统一登记制度的重要意义进行了广泛深入研究，成果颇丰。下一步，要根据形势变化，按照关于“整合后”“后整合”时期的有关要求，及时将不动产登记理论研究的重心转移到“不动产权利体系、不动产登记体系、不动产权利救济体系”三大板块上来，全面支撑不动产登记制度的建设和实施。

1.加强不动产权利体系研究

不动产登记制度的功能在于公示权利、保障不动产交易安全。不动产登记制度离开了不动产权利的流转交易，便会成为无源之水、无本之木。因此，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的不动产权利体系，是完善不动产登记制度的重要基础。目前，亟需对不动产权利体系中存在的大量问题进行深入研究，开展包括《土地法》《不动产权利法》《自然资源法》等自然资源产权体系法律制度的立法研究。

一是加强不动产所有权体系的研究。不动产所有权制度是不动产权利体系中最根本的制度，是不动产用益物权、担保物权的基础。目前，不动产所有权，特别是土地所有权领域存在的最突出的问题便是主体制度的构建。在国有自然资源产权方面，虽然法定主体已经明确，仍存在所有权人不到位，所有权人权益不落实的问题。党的十八届三中全会提出要“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，十八届四中全会进一步明确要“建立健全自然资源产权法律制度”。2015年9月11日，中央出台的《生态文明体制改革总体方案》又再次提到要建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化，开展水流和湿地产权确权试点。因此，如何按照十八届三中全会提出的所有者和管理者相分离的原则，落实好统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，仍需深入研究。在集体土地所有权方面，则存在所有权主体虚位的问题，集体经济组织、村民自治组织、乡镇人民政府，在集体土地所有权行使和管理上相互错位。特别是随着集体土地股份制改革、农业规模化经营的深入，土地股份合作社、农业生产合作社等新型主体的涌现，使得集体土地所有权的主体越发复杂。

二是加强不动产用益物权体系研究。随着我国社会主义市场经济的发展，不动产权利制度建构的重心逐步从“归属”走向“利用”，不动产用益物权制度得到很大的丰富和发展。但是，还存在一些问题需要我们进一步深入研究。例如，在国有土地使用权方面，土地利用从平面走向空间，虽然《物权法》第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但这些空间权利如何分层设立、空间权利与地役权如何划分以及如何在不动产登记中清晰记载反映尚不清晰。国有农用地使用权虽然在实践中大量存在，但是《物权法》并没有将其纳入用益物权体系之中，按照“物权法定”原则，国有农用地使用权的主体、内容、行使方式等都有待在法律上予以明确。在集体土地使用权方面，十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年初，中央印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》进一步指出，要在试点地区针对农村集体经营性建设用地权能不完整等问题，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出或转让机制，增加农民财产性收入。因此，随着集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的逐步推进，不动产权利体系的构建应当及时跟进，深入研究集体经营性建设用地和宅基地的权利内容、具体权能、实现方式、登记效力等重大问题。同时，按照十八届三中全会提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”要求，以及《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）提出的“探索开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作”要求，农村承包土地的所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转改革正在稳步推进。所以，不动产权利体系的构建也应对此及时跟进，深入研究诸如经营权的权利性质、具体权能以及与土地承包经营权的关系、登记的效力等一系列重大理论问题。此外，对地役权来讲，国外有关规定一般将地役权适用于排水、通行，铺设电线、电缆、水管、输油管线、暖气和燃气管线，架设铁塔、基站、广告牌，因采光、通风、保持视野等利用或限制他人不动产的情形，但我国《物权法》《不动产登记暂行条例》均未对实践中地役权的适用范围等做出具体规定，这些都是我们亟需研究和解决的问题。

三是加强不动产担保物权体系研究。市场经济是信用经济，担保物权则是强化信用、实现资金融通的重要手段。不动产担保制度尽管在《物权法》《担保法》等法律中有较为全面的规定，但实践中仍有大量问题需要研究解决，比如，在建工程抵押权登记与抵押权预告登记的关系及登记的效力、民间借贷办理抵押登记、土地储备机构抵押储备土地的登记等问题仍需进一步明确。此外，随着集体土地权能的不断扩展，集体经营性建设用地、农房和宅基地使用权、土地经营权等也将陆续纳入抵押财产的范围，这些都对我们研究不动产担保物权体系提出了新的要求。

2.加强不动产登记体系研究

尽管《暂行条例》及其《实施细则》已经颁布实施，但仍存在法律效力层级不高等问题，且目前颁布的《暂行条例》只是“暂行”，还不能满足不动产登记的长远需要，应统筹谋划《不动产登记法》等相关研究储备，在不断的探索中逐步发展和完善相关制度。

一是加强不动产登记审查及赔偿制度研究。虽然《物权法》和《暂行条例》对不动产登记机构的职责作了规定，登记实践中登记机构也承担着较强的实质审查责任和登记错误赔偿责任，但学界对于不动产登记审查到底是形式审查还是实质审查一直有较大的争议。从不动产登记机构和职责整合完成后的登记实践来看，亟需对登记机构的审查范围、审查内容和审查程度等作进一步的研究和细化；对继承和受遗赠、非法定监护人代为处分未成年人不动产等导致不动产物权变动的登记申请，在登记机构对登记原因证明材料的真实性缺乏审查能力的情形下，如何借助公证制度履行审查责任等要作进一步研究；对登记审查职责和行政管理职责的关系，即实践中将行政管理和审批的内容作为登记审查的要件是否合理合法等重要问题应进行深入的探讨。与登记机构承担的审查责任相对应，对于不动产登记错误赔偿制度，虽然《物权法》对不动产登记机构的错误赔偿问题已经做出规定，实践中司法机关也对不动产登记机构登记错误赔偿案件做出了大量判决，一些登记机构和人员为此付出了沉重代价，但是如何认定不动产登记机构和人员是否尽到了审查职责，登记机构的错误赔偿是承担过错责任还是无过错责任，是国家赔偿还是民事赔偿，赔偿资金来源是用财政拨款还是登记收费，等等，这些问题在《物权法》和《暂行条例》中都没有根本解决，需要我们进一步深入研究。

二是加强不动产登记人员管理制度研究。不动产登记事关人民群众的财产安全和政府公信力，是一项法律性、专业性、技术性都很强的工作，必须具备一支高素质的专业队伍。各国政府都对不动产登记人员提出了很高的要求，实行专业化、职业化、精英化管理，有的国家的登记官甚至直接由法官担任。而在我国，目前对不动产登记人员的岗位职责、任职要求、考核管理、学习培训、职业保障等都没有系统完整的规定，需要我们借鉴国外的先进做法进一步深入研究，完善《不动产登记人员管理办法》等相关制度，以扎实过硬的登记队伍来适应不动产统一登记的新任务、新要求。

三是加强不动产登记信息共享制度和登记结果查询制度研究。建立运转顺畅信息互通共享制度和高效便民、规范有序的不动产登记查询制度是提高国家治理能力、维护不动产权利人合法权益和不动产交易安全的内在要求。不动产登记机构和职责整合后，登记机构普遍面临登记信息共享依据和内容不明确等问题。因此，亟需开展相关研究。一要研究登记机构和其他部门之间登记信息共享的范围、内容、方式，以及信息共享和个人隐私权保护的关系问题等；二要深入研究不动产登记资料和政府信息的关系、登记资料查询与政府信息公开的关系，进一步明确登记资料查询的法律适用；三要深入研究保护交易安全和保护个人隐私之间的平衡问题，合理界定查询主体的范围，使登记结果既能得到合理利用，又能防止对个人隐私的侵犯。

3.加强不动产权利救济体系研究

《暂行条例》第33条规定，“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效”。由于在分散登记时各部门登记的依据和技术规范各不相同，统一登记后，各类不动产物权变动时如何处理登记效力的冲突问题，将是不动产登记机构面临的棘手问题。同时，随着社会利益主体的多元化和交易关系的复杂化，不动产权利纠纷会日益复杂，这都要求我们必须进一步加强不动产权利救济体系研究。

一是加强不动产权属争议调处机制研究。不动产统一登记后，权属争议调处机制的构建和完善也应及时跟进。应加强《不动产权属争议调查处理条例》等立法研究工作，全面研究调处的范围、管辖，调处的主体、程序、依据等重点问题，并探索建立民间调解、行政调解、司法调解等多元化的“大调解”机制。

二是加强不动产纠纷复议制度研究。研究进一步显化国土资源行政复议制度的内部救济功能，探索“和解”制度在复议制度中的应用空间，研究建立高效、便民的复议纠纷解决机制。

三是加强不动产纠纷诉讼解决机制研究。对有效减少和化解不动产登记工作涉诉风险、科学构建不动产登记应诉机制，以及不动产行政诉讼纠纷中的“行政和解”等问题加强研究探索，为建立公平、公开、公正的不动产纠纷解决机制提供参考，更好地维护不动产权利人的合法权益。

（四）推动不动产登记理论研究和成果转化

1.树立科学理念，确保不动产登记理论研究的正确方向

十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，我们在开展不动产登记理论研究中要将这些理念贯彻始终。一是要以“创新”理念改进研究方法。要打破思维定式，防止“画地为牢”，开拓新思路、新视角。二是要以“协调”理念指导理论研究。不动产登记研究领域与不动产行政管理等相关研究领域要融合互补、相互借鉴；不动产登记实体法和程序法研究要相互结合、齐头并进。三是要以“绿色”理念贯穿研究始终。要以姜大明部长提出的“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”管理要求和节约资源、保护环境的基本国策为研究依据，根据党的十八届三中全会以及生态文明改革方案的具体要求，在自然资源产权制度改革研究中着重突出“绿色”理念。四是要以“开放”理念扩大研究视野。要正确对待不同的研究意见，吸收域外地区的先进做法经验，提升研究成果的国际化水平。五是要以“共享”理念转化研究成果。及时将研究成果发布，共享给相关群体，确保研究成果真正服务于社会。

2.凝聚各方力量，合力推进不动产登记理论研究

一是要充分调动部、省、市、县各级不动产登记中心的积极性，发挥各自在信息渠道、技术力量、实务经验等方面的优势，站在不同角度，结合当地实际，开展有关不动产登记理论研究。二是要充分调动高校、科研院所等研究机构的积极性，发挥其在理论储备、文献收集、研究人才等方面的优势，对前瞻性、基础性、全局性的重大问题开展理论研究。三是要充分调动登记代理机构、律师事务所等社会服务机构的积极性，发挥其在案件办理、案件诉讼、案例收集、法律咨询等方面的优势，对操作性、现实性强的实务问题开展研究。四是充分吸收借鉴域外不动产登记研究成果。经过几百年发展，许多发达国家已经建立了完善的不动产登记制度，形成了丰富的理论成果和实务经验，对于建立具有中国特色的不动产登记制度具有很强的参考价值。我们在不动产登记研究中，应大胆吸收和充分借鉴。

3.全方位推动立法，加强研究成果转化

一是调动各方立法资源，全方位推动不动产登记立法。发挥中央立法部门和地方立法部门的积极性，尤其是要充分发挥国土资源部门在地方立法中的优势，大力推动地方立法，按照《立法法》规定的立法权限，能出台法律的出台法律，能出台条例的出台条例，能出台规章的出台规章，以地方立法推动中央立法，以部门立法影响人大立法，形成不动产登记立法的燎原之势。二是请立法机构、司法机关、行政机关、人大代表、政协委员等相关单位或人员全程参与课题研究。便于他们及时了解和掌握有关研究课题需要解决的问题，从而加快不动产登记立法进程，促进研究成果的及时转化。三是充分发挥高校、科研院所、智库机构中专家学者的学术影响力。利用各种机会，采用各种形式，积极向立法机关宣传不动产登记立法的必要性和重要性，为不动产登记立法营造良好舆论氛围。

4.加强人才培养，强化智力支撑

一是结合不动产登记理论学科建设，推进跨学科研究，培养一批专业型、复合型的不动产登记理论研究领军人才。二是要加强不动产登记人员业务培训，不断提高其理论素养、技术能力和管理服务水平。三是理论界和实务界要加强人才交流互动。不动产登记实务部门要与高校加强交流合作，通过定期培训、学位进修、合作研究等方式，培养锻炼人才。理论界应通过实地调研、实习锻炼、挂职锻炼、登记人员上讲台等方式，及时了解不动产登记最新动态，达到学以致用。四是积极推进人才“走出去”，全面学习和了解各国不动产登记制度，以开阔视野、增长见识，努力培养国际化人才。