四、以不同的投资回收方式实施各种PPP运作方式

（一）三种不同的投资回收方式

三种不同的方式为：政府付费（Government Payment）、使用者付费（User Charges）和可行性缺口补助（Viability Gap Funding，以下简称 VGF）。

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》的规定，政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据保障房项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向SPV公司（项目公司）付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。SPV公司（项目公司）直接从最终用户处收取费用，以回收保障房项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或SPV公司（项目公司）成本回收和合理回报时，由政府给予社会资本SPV公司（项目公司）一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

（二）根据具体保障房项目情况选择不同的投资回收方式

对于政府付费方式，根据保障房项目类型和风险分配方案的不同，政府通常会依据保障房项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向SPV公司（项目公司）付费。具体包含可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）三种方式。对于可用性付费，只要SPV公司（项目公司）所提供的保障房项目设施或服务符合政府与社会资本签订的相应合同约定的标准和要求，政府就付费。对于使用量付费，政府主要依据SPV公司（项目公司）所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。在按使用量付费的项目中，保障房项目的需求风险通常主要由SPV公司（项目公司）承担。因此，在按使用量付费的项目中，SPV公司（项目公司）通常需要对保障房项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费，保障房项目较少采用。而绩效付费是指政府依据SPV公司（项目公司）所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。在按绩效付费的保障房项目中，政府与SPV公司（项目公司）通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与SPV公司（项目公司）的绩效表现挂钩，如果SPV公司（项目公司）未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

对于使用者付费，需要根据保障房项目的特性和具体情况进行详细的评估，重点考虑以下几个问题：（1）保障房项目是否适合采用使用者付费机制？（2）使用费如何设定？（3）政府是否需要保障SPV公司（项目公司）的最低收入？是否需要设置机制避免SPV公司（项目公司）获得过高的利润？而在保障房项目中，使用者付费也是一种投资回收的方式，但是，此种方式的核心是定价。而对于定价的方式，主要包括以下三种：（1）根据价格法等相关法律法规及政策规定确定；（2）由双方在PPP项目合同中约定；（3）由SPV公司（项目公司）根据项目实施时的市场价格定价。其中，除了最后一种方式是以市场价为基础外，对于前两种方式，均需要政府参与或直接决定有关 PPP 项目的收费定价。

可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益，甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。但此种付费机制的基本原则是“补缺口”，而不能使项目公司因此获得超额利润。国际上关于可行性缺口补助的定义、适用范围和补贴方式尚无统一的界定。实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：投资补助，价格补贴，无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，以有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。因此，在我国的保障房项目中，如果采取PPP的运作方式，也可以采用可行性缺口补助作为投资回收方式之一。