四、PPP项目并不能任意选择政府采购方式予以实施

根据《政府采购法》第二十六条的规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标； （二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”2014年12月31日，财政部公布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），明确将竞争性磋商列为政府采购的法定方式之内。据此，在我国，迄今为止，明确的政府采购方式达到五种（见下图）。对于此五种方式，PPP项目并不能任意选用，须遵循相应的条件。

一是对于询价，PPP项目绝对不能采用。因为根据《政府采购法》第三十二条的规定：“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。”询价只适合于货物采购，且采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小。PPP项目，与单纯的货物采购项目，完全不是一回事。因此，PPP项目绝对不能采用询价的方式采购。

二是对于单一来源采购，PPP项目须严格考量其自身条件。因为根据《政府采购法》第三十一条的规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”对于何谓“只能从唯一供应商处采购的”，《政府采购法实施条例》第二十七条予以了细化规定：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购”。因此，对于拟采用单一来源采购的PPP项目，在实施采购方式之前，须进行充分的市场调研，确定市场上是否只有一家社会资本能够提供相应的服务。

三是对于公开招标，并不适用于所有的PPP项目。虽然《政府采购法》第二十六条明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，虽然公开招标的公开、公平、公正性相对于其他政府采购方式来说最强，但因为PPP项目的特殊性，并不是所有的PPP项目均适用公开招标方式。对此，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条已经予以了明确的规定：“（七）采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”。

四是对于竞争性谈判，PPP项目须慎重使用。理由根据《政府采购法》第三十八条的规定：“采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：……（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。”因PPP项目的超级复杂性，单纯以“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则”的报价导向评审，并不一定适用于所有的PPP项目。

五是对于竞争性磋商，PPP项目大有可为。竞争性磋商与竞争性谈判的最大区别，是将竞争性谈判的价格最低导向原则改为综合评分最高导向原则，这比较契合复杂的PPP项目的特点。同时，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的出台目的之一，就是为了推广政府和社会资本合作（PPP）模式的工作需要。另外，竞争性磋商的适用范围广泛，根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定：“符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”