三、行政应急管理体制之完善

上述分析表明，各自为政式的应急管理体制在应对类似于2008年大雪灾那样的非常规突发事件中已经暴露出了许多问题，而以临时性应急指挥中心作为指挥、领导和协调机构的应急管理体制虽然在短期内有效地应对了此次大雪灾，但对法治的负面影响不可忽视。我们认为，为了使我国应急管理工作——不论是面对复合型的危机，还是单一性的危机——真正以法治化的方式来高效和有序地进行，必须改革我国现有的应急管理体制，并且将这种改革成果在《突发事件应对法》中固定下来。在进一步阐述该问题之前，让我们先来考察以美国为代表的西方国家应急管理体制的经验。

（一）美国联邦应急管理署的演变与发展

在历史上，美国曾经有超过100个联邦部门具有处置突发公共事件的职权，许多职权交叉重叠，应急反应以“撞击—反应”式为特点，并且呈现碎片化状态。1977年，全美州长联合会指出：美国缺少全国统一的综合性应急政策。第二年，该机构发表了《1978年应急准备计划：最终报告》，并提出以下重要建议：（A）联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行“综合性应急管理”；（B）创建一个联邦应急机构，其职能包括：减缓、准备、响应和恢复；（C）在各州建立相应的机构。这份报告成为当时美国应急管理体制变革的蓝图。1979年，美国前总统卡特颁布了一道行政命令，合并了这些独立部门，成立了联邦应急管理总署，集中领导和统一协调政府对突发事件的管理。联邦应急管理总署包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。不仅如此，它还被赋予了许多新的职能，如监管地震风险减除计划，协调维护大坝安全，协助社区制订极端气象灾难的准备计划，协调自然与核预警系统，协调旨在减轻恐怖攻击后果的准备行动和规划等。这些职能有利于改变应急管理政出多门、协调不利的情况。

2001年“9·11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年，联邦应急管理总署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾害。2006年10月4日，美国总统布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》，赋予联邦应急管理署以新的职能：首先，新的联邦应急管理署在紧急状态下可以提升为内阁级部门，其长官直接对总统负责；其次，新的联邦应急管理署将继续作为国土安全部的组成单位；第三，它的规模将扩展，在现有2000人的基础之上，再增加800人左右。2007年2月28日，联邦应急管理总署新任长官大卫·鲍里森在美国众议院国土安全委员会发表讲话时说，新的联邦管理总署的主要职责包括：领导全国的综合性应急管理工作，应对各种风险；与非联邦实体结成伙伴关系以建立全国性的应急管理体系；发展联邦响应能力；整合自身的综合应急管理职责；建立强大的地区办事机构以解决地区优先解决的问题；利用国土安全部的资源；形成非联邦应急管理能力；发展、协调全风险准备战略的实施。[13]

其他国家也有类似的统一管理的机构，如澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、瑞士的国家应急管理中心、日本的危机管理总监等。[14]这些机构虽然在形式上有所差异，但都已囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制，以及相应的部门，人、财、物也都有相当充分的保证，既具备充分的权威性，也具有较强的专门性，从而既能整合不同部门的资源，又具备相应的应对突发事件的能力和技术。[15]

（二）我国应急管理体制完善方向——成立权威性的、常设性的应急委员会

以上分析表明，为了将各类层次关系、功能结构不同的应急部门和机构进行有效整合，保证在突发事件应对过程中能够高效地合作与应对，避免相互之间的推诿而延误时机，西方法治较完善国家都建立了一个常设的、权威的和专门的综合协调部门。我们认为，从2008年南方大雪灾中我国应急管理体制所存在的缺陷及发达的法治国家的经验两个方面来看，我国应急管理体制改革的方向就是从中央到地方政府层面成立一个常设的、权威性的和综合性的协调部门。

1.反思《突发事件应对法》对应急管理体制的现有规定。众所周知，《突发事件应对法》的出台是我国政府在吸取2003年“非典”的教训之后，在法律领域中的一项重要改革。这部法律对应急管理体制也作了规定。其第4条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。根据这一规定，在我国，国务院是应对特别重大的突发事件的领导、指挥和协调机关。省、市和区人民政府分别是重大、较大和一般突发事件的领导、指挥和协调机关。与西方国家由专门的应急机构来担当突发事件中的领导、指挥和协调的职能相比，我国由一级人民政府来承担此职。

这种由一级人民政府作为应急管理的协调部门的做法是否科学，值得探讨。从此次大雪灾的应对来看，一级人民政府并没有发挥很好的作用。以此次大雪灾的重灾区湖南郴州市为例，早在1月11日早晨6时，中央气象台已经发布过暴雪橙色警报。1月8日，湖南省气象台也发布了1月中下旬湖南会出现大面积雨雪冰冻天气的预报。1月17日又发出了冰雪天气会加剧的预报，但郴州市政府并没有因此而启动应急预案。1月17日，郴州市的许多领导赶赴长沙开“两会”去了。只有郴州市电业局观冰哨所的工作人员在用电流融冰。从1月18日开始，湖南省“两会”隆重召开，代表委员在长沙会场内热议国计民生，郴州电业局的观冰哨却发现，覆冰开始严重起来。1月23日，郴州市区部分地方开始停电。1月25日，郴州地区全面断电。电网崩溃的同时，京珠高速也开始崩溃。至1月26日凌晨，全长120多公里的京珠高速郴州段，有80多公里的路面被厚厚的冰雪所覆盖，8000多台车辆被堵，数万名司乘人员被困。铁路方面，郴州是京广线从广东北上进入湖南的第一站。湘南电塔被毁坏，导致机车无法供电运行，京广线运输全面告急。1月27日，国务院总理温家宝要求各部门要迎战暴风雪，力保煤电油运命脉，湖南“两会”在这一天提前结束，但此时参加会议的领导们发现，他们几乎被困在长沙了。郴州市的领导欲返郴州指挥救灾，但从长沙到郴州的京珠高速公路已发生大拥堵，原本只需3个小时的路，迂回绕道走了14个小时。

可以这样认为，郴州市政府主要负责人的不作为从根本上导致了此次雪灾损害的扩大。然而，我们也应当思考郴州市政府的主要负责人为何会不作为——因为要开“两会”，政府的负责人有重要的任务在身。从中我们不难发现，《突发事件应对法》将一级人民政府作为突发事件的领导、决策和协调部门其实存在一个缺陷，即在“权威性”上“似乎”实现了充分的合法性，但在专业性上却先天不足。这是因为，就一级人民政府的目标或功能而言，它不适合作为应对突发事件的综合性和协调性机构。由于经济全球化和科学技术的发展，现代社会的突发事件已经远远超出了传统的洪水、地震、火灾等领域，更多的涉及恐怖袭击、金融危机、重大计算机故障、电信网络重大事故等新型领域。这些非传统的突发事件的危害后果往往具有国际性、多样性和不确定性，[16]对它们的有效监测、预警和应对则需要具有高度专业化的知识和技术的机构来负责。而一级人民政府的主要功能和工作目标，不是专门用以监测或应对突发事件的，也不具备这方面的专门技能。由一级人民政府作为综合性协调部门所隐含的理论预设是，当突发事件发生时，人民政府的日常行政管理事务就应当让位于突发事件的管理，政府现在可以暂时放下日常行政管理事务，全力以赴地来处理突发事件。这一理论预设，看似是人民政府对突发事件应对工作的极度重视，其实背离了一级人民政府的主要功能，暴露出我国行政管理的专业性不强、分工不明确的缺点，往往以打乱正常的行政管理工作为代价。2003年“非典”肆虐时期，我们许多学校提前放假，基层政府撇开其他工作，全部出动，严防死守，很多国家机关仅留少数人值班，就是例证。在此次大雪灾中，湖南郴州的应对工作也是一个教训。

2.权威的、常设性的综合协调部门的制度设计。上述分析表明，《突发事件应对法》对我国应急管理体制的规定存在不尽如人意之处，但是完善这一体制的思路并不是将西方发达国家的做法加以简单复制，而是要根据我国应急管理的实际情况，进行精心设计和周密安排。具体的制度设计思路如下：

第一，遵循“虚”与“实”相结合的原则。所谓“实”，就是从中央到地方成立类似于应急委员会那样的组织，有法定的名称，并设置相关的办公室。办公室是常设机关，负责日常的工作。所谓“虚”，就是指应急委员会的领导集体就是由人民政府主要领导及其相关职能部门负责人所组成的在常态下的领导集体，当突发事件的危害性超出现有的部门应急行政机关的处置能力时，这个常态下的领导集体就转化成应急委员会的领导集体，并行使法定的职权和职责。

第二，综合性和协调性应急机构的设计。根据我国行政管理体制的特点，综合性和协调性应急行政机构应当包括四个层次，即国务院、省（直辖市、自治区）、市和县。它们分别是国务院应急委员会、省政府（直辖市、自治区）应急委员会、市政府应急委员会和县政府应急委员。这些应急委员会分别设有相应的应急办公室。

第三，综合性和协调性应急机构的法律定位。从行政法的学理上来讲，国务院（省人民政府、市人民政府、县人民政府）应急委员会都是享有法定的行政权力、能够独立承担法律责任的行政主体。它们受相应级别的人民政府领导，同时凌驾于政府各个职能部门之上。国务院应急委员会的领导集体由国务院总理和国务院常务会议成员组成，国务院总理为主任，由一位副总理或国务委员分管。地方人民政府应急委员会的领导集体由一级人民政府首长及常务会议成员组成，首长为主任，由一位副首长具体分管。应急委员会享有最高决策权、指挥权、领导权和协调权，其下设有应急办公室。应急办公室是常设机构，具有一定的经费并配备相应的编制，其主要权力是督促落实应急委员会所做出的决定和指示；拟订或者组织拟订本级政府应对突发事件的工作规划和应急案，报政府批准后组织实施；督促检查本级政府有关部门和下一级人民政府对应急预案的制订、修订和执行情况，并给予指导；汇总有关突发事件的各种重要信息，进行综合分析，并提出建议；指导协调、监督检查本级政府有关部门和下级人民政府对突发事件预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建工作；应急委员会交办的其他工作，等等。

3.对《突发事件应对法》相关条款的解释。或许在《突发事件应对法》刚刚实施不到几年，就对其效果进行批判，的确有点“残忍”。较为可行的解决方法是通过全国人大常委会对《突发事件应对法》第8条的规定进行扩大解释，以适应建立上述应急管理体制的需要。既然要解释法条，就需选择解释方法。我们赞成有学者所提出的“必要和演进解释方法”。[17]所谓“必要和演进解释方法”，就是一种与时俱进的解释方法，它使得法律条文能够适应社会发展的需要，体现或反映新的社会经验。

《突发事件应对法》第8条第1款规定，国务院在总理领导下……根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构。依据“必要和演进解释方法”，对该款“根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构”的规定，就应当解释为《突发事件应对法》授权国务院根据工作需要设立国家突发事件应急指挥机构的权力。而这里对应急指挥机构的理解不再是传统意义上的临时机构，而是国务院应急委员会。该条第2款规定，县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人……组成的突发事件应急指挥机构。依据“必要和演进解释方法”，对该款的“县级以上……有关负责人组成的突发事件应急指挥机构”的规定，就应当理解县级以上人民政府有权设立应急委员会那样的组织机构，而不再是传统意义上的临时机构。对于国务院应急委员会及地方政府的应急委员会所享有权力，国务院可以通过决定或命令的方式加以授予。这在《突发事件应对法》第9条作出了规定，即“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定”。依据“必要和演进解释方法”，对《突发事件应对法》第8条进行解释后，就能够克服该法在应急管理体制上所具有的弱点，最大限度地发挥其优势或功能，从根本上用好《突发事件应对法》。

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[1]戚建刚：《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》，载《中国法学》2010年第2期。

[2]鄢圣华：《中国政府体制》，天津社会科学院出版社2002年版，第5页。

[3]See Cass Sunstein，Terrorism and Probability Neglect，in The Journal of Risk and Uncertainty，2003，26（2）.

[4]新华网：《雪灾已致107人死亡 直接经济损失1111亿元》，http://money.163.com/08/0213/15/44JH55TK002524SD.html，2010-4-25。

[5]顾林生：《“系统型风险”日益明显》，载《瞭望东方周刊》2008年2月4日。

[6]邓兴东：《应该从雪灾中吸取六大教训》，http://www.sdinfo.net.cn/luntan/content/L8026.htm，2010-4-8。

[7]陈振东：《重新审视及完善我国应急机制》，载《文汇报》2008年3月12日。

[8]晏扬：《我们应该从雪灾中吸取什么教训》，http://news.qq.com/a/20080201/001202.htm，2010-04-20。

[9]高汝熹、罗守贵：《大城市灾害事故综合管理模式研究》，载《中国软科学》2002年第2期。

[10]中国政府网：《国务院成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-02/01/content_877816.htm，2010-4-15。

[11]苏永通：《反思国家应急体系：南中国大雪灾暴露出的问题》，载《南方周末》2008年2 月21日。

[12]Olmstead v.United States，277 U.S.438，485（1928）.

[13]王宏伟：《FEMA的演变与发展——透视二战后美国应急管理的四次大变革》，载《中国应急管理》2007年第4期。

[14]赵成根：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社2006年版，第7页。

[15]薛澜：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第155页。

[16]于安：《国家应急制度的现代化》，载《法学》2004年第8期。

[17]童之伟：《〈物权法（草案）〉该如何通过宪法之门》，载《法学》2006年第3期。