一、救助标准的决定因素

国家对突发事件受害者提供救助的标准应当如何确定，在我国除个别地方立法稍有涉及，迄今未见立法上的统一规定。“在实际工作中，灾害救助资金分配主要根据灾情评估结果和决策者对灾区需求情况的分析判断，尚无灾害救助资金分配量化评价公式或模型对区域灾害救助资金需求情况进行评价。”[9]2010年7月8日，被各界一直寄予厚望的《自然灾害救助条例》颁布，但这部法规对自然灾害救助标准的确定竟不着一字。因此，本章欲先就学说上的一般观点和实践中的某些共识作一梳理，以获得理论上的基本假设。这里所梳理的文献来源于三个方面：一是有关突发事件受害者生活救助的直接研究结论；二是建立在经验性事实基础上的某种描述或总结；三是有关社会救助标准确定方法的研究结论，突发事件救助作为社会救助的类型之一，针对后者所提出的理论假设对于作为下位概念的前者来说，自然也是适用的。

社会保障领域的研究者一般认为，社会救助的标准首先与政府的财政能力相关。许多研究者认为，政府财力对社会救助标准的高低具有最根本的决定意义。[10]有的地方政府直接规定，社会救助标准要依据“经济发展水平和财政承受能力，随着本市生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。”在实践中，根据当地财政负担“以钱定人”是非常普遍的做法。那么，由于财政资源上的差异，具有相同需求的救助对象可能获得不同水平的给付，从而产生地区间的不公平。[11]因此，更多的研究者主张，有必要通过加大财政转移支付来实现地区间社会救助标准的统一，而不是坐视基于政府财政能力而产生的不平等。相关的实证研究也表明，中央财政的介入是拉平地区间社会救助筹资水平，从而推动横向公平的最关键因素。[12]但从另外一个角度来看，经济落后地区救助标准的提高正是建立在基于转移支付而财力获得增强基础之上的，这恰恰从侧面说明了政府财力对确定救助标准的决定性意义。由此我们可以得到：

假设1：政府的财政能力越强，社会救助（包括突发事件救助）的标准就越高。

研究者还明显注意到了消费水平对救助标准的影响，这种影响将导致救助标准在纵向和横向两个层面上的差异。就纵向变化而言，有研究者针对2006年《国家自然灾害救助应急预案》提出的自然灾害救助资金自然增长机制指出，救助资金的计算还需要考虑价格水平的变化，如果预算增长比例低于物价上涨比例，该年份的救灾支出将明升实降。[13]也就是说，即使真实的灾害救助金额不变，其名义数额也应当随着物价水平的上涨而提高，以保证与物价指数和生活质量的提高挂钩。[14]在某些社会救助项目中，根据物价变动适时提高救助金的支付标准甚至专门发放物价补贴，已经是通行的做法。在横向上，不同地区在同一时间点物价水平上的差异，也会使同样的救助标准在不同地区对应不同的消费水平。[15]可见，居民的生活水平和消费价格也是救助标准的一个重要影响因素，这一因素在纵向上表现为物价指数的变化，在横向上则表现为不同地区居民消费水平的差异。由此我们可以得到：

假设2：物价指数或居民消费水平越高，突发事件救助标准就越高。

还有学者在研究我国社会救助支付水平的决定因素时指出，在地方政府对社会救助承担主要责任和限制人口自由流动这两个特定条件下，社会救助标准不仅取决于地方财政收入，还与潜在救助人口的数量和比例密切相关。救助人口的数量增加，人均的救助水平将显著下降，因为社会救助存在着“替代效应”。[16]由于需要救助人口的数量是外生给定的，政府是无法控制的。在预算收入给定的情况下，救助人口每增加一人，地方政府的救助开支就会相应增加。地方政府为了不增加开支，可能通过降低人均救助标准的方法来达到目的。为此，研究者认为有必要加大中央政府对社会救助的干涉力度，如增加转移支付或将救助职能转交上级政府负责，方能改变社会救助的不均等状态。[17]根据上述结论，在突发事件救助方面，我们可以推导出：

假设3：需要救助的突发事件受害者越多，由地方政府提供的救助标准就越低。

研究者还认为，社会救助对象的需求对不同个体救助标准有着明显的影响。在一般的社会救助中，决定需要的主要因素包括救助对象的收入水平、养老投入、文化程度、储蓄比例、年龄、婚姻状况、性别、就业难易程度、住房面积、职业性质、未来生活预期、家庭人口数、家庭结构、户籍类别、社会支持、支出水平等众多因素。[18]在灾害救助中，救助对象的需求差异一方面取决于其损害程度，另一方面也取决于其收入水平和家庭人口数量。譬如，灾后房屋全倒户的救助需求显然高于损房户，而重损户的需求又高于轻损户；困难家庭的救助需要高于一般家庭；人口多的家庭救助需求高于人口少的家庭。由此，我们可以得到：

假设4：突发事件受害人获得救助的需求越高，政府提供的救助标准就越高。